1994年建立的分稅制為基礎(chǔ)的分級財政管理體制，帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)，初步理順了中央與地方之（主要是中央與省級之間）的財力分配關(guān)系，又在政府與企業(yè)的關(guān)系方面大大淡化了條塊分割的行政隸屬關(guān)系控制，為政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、正確發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的作用創(chuàng)造了條件。然而必須看到，該體制為種種條件所制約，仍然帶有強(qiáng)烈的過渡色彩，難免留下不少問題。隨著時間推進(jìn)，這些問題趨勢于明朗化。

　　財權(quán)與“事權(quán)”不對稱

　　在實行分稅分級財政體制的國家里，中央適當(dāng)集中財權(quán)是普遍的做法。但省以下政府之間的財權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。我國實行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過去中央財政收入占全部財政收入比重過低的局面（到2000年，中央財政收入占全部財政收入的比重為52.2％），這符合分級財政體制正常運行的基本要求，并且客觀地說，與較充分發(fā)揮中央自上而下轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)功能的要求相比，目前中央財力集中程度還不夠，仍有待逐步提高。然而現(xiàn)在的問題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯。1994年以來，中央的資金集中度實際在下降（從1994年的55.7％下降到2000年的52.2％），而省級政府的集中程度不斷加大，年均提高2％（從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％）。市一級政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。2000年地方財政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財改赤字增加。這實際上說明財力在向省、市集中。

　　省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，履行事權(quán)所需財力與其可用財力高度不對稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，區(qū)域性公共物品由地方相應(yīng)級次的政府提供。近年我國省級政府向上集中資金的過程中，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務(wù)教育、本區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共物品，同時還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展（而且往往尚未有效排除介入一般競爭性投資項目的“政績”壓力與內(nèi)在沖動），而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大增長也快，無法壓縮。比如9年制義務(wù)教育，該項支出有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴(kuò)大較快和相關(guān)支出因素價格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級行政區(qū)域內(nèi)長期以來農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對縣級政府來說這是非常沉重的負(fù)擔(dān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)同樣如此。

　　又比如財政供養(yǎng)人口，我國有2000多個縣級行政區(qū)域，如果按每個縣財政供養(yǎng)人口為7000人、每人年工資為700元計算，所需財政支出就達(dá)1000億元規(guī)模。事實上，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)。比如社會保障，1994年推出分稅制時，該項事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實際上要求地方政府負(fù)責(zé)，對原本就“四面漏風(fēng)”的縣“吃飯財政”來說，又增加了一筆沒米下鍋的飯債。

　　很顯然，轉(zhuǎn)軌時期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)和社會進(jìn)步所需要的大量物質(zhì)條件和社會條件是要由省以下地方政府來提供的，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，承擔(dān)著寬廣、具體的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。在這種背景條件下，亟需在明確各級政府合理職能分工和建立科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付制度的配套條件下，使基層政權(quán)的事權(quán)、財權(quán)在合理化、法治化框架下協(xié)調(diào)，職責(zé)與財力對稱。這本是“分稅分級”財政體制的“精神實質(zhì)”所在，一旦不能落實，則成為基層財政困難的重要原因。

　　實行分稅制財政管理體制，要求政府間的財政資金分配采用稅種劃分方法。我國目前有五級政府，是世界上主要國家中政府層級最多的國家。從國際經(jīng)驗看，政府層級多的國家，稅種也比較多，這樣有利于收入劃分。但在任何一個國家里，稅種數(shù)量都不可能過多，因為稅種隨意設(shè)置，勢必擾亂市場經(jīng)濟(jì)運行并約束社會進(jìn)步、損害社會效率與公平。而且市場經(jīng)濟(jì)近幾十年發(fā)展中，簡并稅種是主流趨勢。也就是說，不論政府層級有多少，稅種設(shè)置的科學(xué)性不能違背。我國現(xiàn)行稅種有28個，和其它國家比，為數(shù)不算少。然而問題的焦點在于，這28個稅要在5級政府之間劃分，是世界上其它國家未曾遇到的難題。

　　很顯然，5級政府與28個稅的對比狀態(tài)，使得中國不可能象國外那樣主要是完整地按稅種劃分收入，而只能走加大共享收入的道路。如果硬要完整地按稅種劃分收入，勢必形成政府間收入分配高度不均衡，這是由各個稅種收入的高度不均衡所決定的。然而必須看到，一味擴(kuò)大共享部分又會反過來影響分稅分級財政基本框架的穩(wěn)定。近年我國共享部分的比重一增再增，下一步如把企業(yè)所得稅和個人所得稅也改為共享稅，則數(shù)得著的大稅種已全部共享，這在過渡狀態(tài)下是一種策略性的選擇，但從長遠(yuǎn)發(fā)展著眼作戰(zhàn)略性考慮，還是要在將來創(chuàng)造條件把若干共享稅分解、融合于國稅和地方稅之中，進(jìn)而使分稅制貫徹并真正得到穩(wěn)固。那么從長遠(yuǎn)考慮，具體而突出的矛盾馬上表現(xiàn)在，設(shè)立了5級政府也就是需要把稅源切成五個層次，而從稅收的屬性和各稅種的不同特點看，分成三個層次相對容易，分成五個層次難上加難。

　　也就是說，不論怎樣設(shè)計，都無法把“分稅種形成不同層級政府收入”的分稅制基本規(guī)定性，貫徹到一個五級政府的架構(gòu)內(nèi)去。即，這一架構(gòu)使分稅制在收入劃分方面得不到最低限度的可行性。而且我國省以下體制的現(xiàn)狀是五花八門，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則對縣鄉(xiāng)干脆實行包干制，總體而言，“討價還價”色彩濃重，與分稅制的距離還相當(dāng)大，并且看不清縮小這種距離的前景與具體路徑。與此同時，大環(huán)境中市場的發(fā)育和政府職能與管理規(guī)則的轉(zhuǎn)變卻時不我待，使各層次財源不對位，財力分配紊亂、低效，矛盾愈益積累起來。這樣看來，五級政府架構(gòu)與分稅分級財政的逐漸到位之間，存在不相容性質(zhì)，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是這種不相容性日漸明朗和突出所致。

　　財政支出問題多多

　　在我國，中央對財政支出標(biāo)準(zhǔn)的決策，無疑應(yīng)有一定的集中控制，但在分稅分級體制建立過程中，集中程度需要隨體制的逐步到位而適當(dāng)調(diào)低，給地方各級一定的“因地制宜”的彈性空間。事實上，多年來我國某些統(tǒng)一的支出控制標(biāo)準(zhǔn)（如公職人員差旅費）近乎一紙空文，形似集中，實則紊亂。實際生活中，財政支出標(biāo)準(zhǔn)很多不是由財政部門來決定的，在中央政府級次確定支出標(biāo)準(zhǔn)，有些已經(jīng)具體化為中央各部門隨機(jī)和相互攀比地確定支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，這種情情況下，下級政府的財政支出，往往要實行多個上級部門提出來的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求。在形成了實際的紊亂情況的同時，我國現(xiàn)存的突出矛盾是基層政府事權(quán)重、收入籌措功能弱、區(qū)域差異懸殊，卻被要求實行上級政府規(guī)定為一律卻由上級部門多頭下達(dá)的財政支出標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)尚可維持，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就常常無法度日。轉(zhuǎn)軌期間縣、鄉(xiāng)兩級公職人員工資欠發(fā)問題長期得不到解決，固然有復(fù)雜的原因，但其中之一是由于工資標(biāo)準(zhǔn)按統(tǒng)一安排不斷提高，加大了基層財政支出壓力。近兩年來調(diào)升工資時中央加大了專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)能使欠發(fā)工資壓力有所緩解，但由工資推及其它事項，說明類似問題除中央應(yīng)逐步加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度之外，普遍的事務(wù)需區(qū)別對待，不宜包攬過多�？傊�，有必要給地方留出支出標(biāo)準(zhǔn)上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清，部門有權(quán)出臺多種政策，在支出要求上各部門相互攀比地全要“大干快上、一年一變樣”等。處理不好，上級的集中控制加上“上級”內(nèi)部的政出多門，便是形成基層財政困難的原因，有必要給地方留出支出標(biāo)準(zhǔn)上的一定彈性空間。特別要防止“王爺”和“皇帝”分不清，部門有權(quán)出臺多種政策，在支出要求上各部門相互攀比地全要“大干快上、一年一變樣”等。處理不好，上級的集中控制加上“上級”內(nèi)部的政出多門，便是形成基層財政困難的原因。