財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級(jí)政府間的財(cái)政關(guān)系問題。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財(cái)政分稅體制改革，在致力于政府間財(cái)力分配格局調(diào)整的同時(shí)，著眼于政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。本報(bào)告擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度，對(duì)1978年以來中國(guó)的財(cái)政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對(duì)其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡(jiǎn)要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

　　本報(bào)告的第一部分回顧中國(guó)財(cái)政體制的沿革，著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變；第二部分描述中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配，以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問題；第三部分是對(duì)中國(guó)財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。

　　改革以來中國(guó)財(cái)政體制改革回顧1978年中國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對(duì)地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

　　1.財(cái)政包干體制的沿革

       （1）1980年中國(guó)全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，對(duì)大多數(shù)省份實(shí)行了“劃分收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為“總額分成，比例包干”的包干辦法。

　�。�2）1985年實(shí)行“劃分稅種，核定收支，分級(jí)包干”的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

　�。�3）1988年為了配合國(guó)有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，開始實(shí)行6種形式的財(cái)政包干，包括“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長(zhǎng)分成”、“上解遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”。2.對(duì)財(cái)政包干體制評(píng)價(jià)（1）財(cái)政包干體制的歷史作用首先，實(shí)行財(cái)政包干體制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達(dá)指標(biāo)，地方政府由原來被動(dòng)安排財(cái)政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與經(jīng)濟(jì)管理，體現(xiàn)了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”的原則。

　　其次，歷次的財(cái)政體制改革都是對(duì)原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對(duì)本地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)的投入，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

　　再次，財(cái)政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財(cái)政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力，帶動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，為其他改革提供了財(cái)力支持。

　　2.財(cái)政包干體制的制度缺陷

      包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財(cái)政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。

　　第一，一對(duì)一討價(jià)還價(jià)的財(cái)政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財(cái)政分配關(guān)系同時(shí)并存多種體制形式。不同體制形式對(duì)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)彈性不一致，體制形式的選擇也存在機(jī)會(huì)不均等，以及信息不對(duì)稱和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財(cái)力分配不合理。更重要的是財(cái)政體制的決策程序采用一對(duì)一談判方式，中央政府對(duì)地方的財(cái)政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。

　　第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)�；鶖�(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財(cái)力為基數(shù)。由于不同的財(cái)政體制形式對(duì)既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時(shí)，在稅法相對(duì)統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對(duì)集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

　　第三，注重既得利益導(dǎo)致財(cái)政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財(cái)政體制改革的主線，使政府間財(cái)政分配關(guān)系始終圍繞財(cái)力的切割、財(cái)權(quán)的集散而展開，較少考慮橫向財(cái)政分配關(guān)系，沒有完整的橫向財(cái)政調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計(jì)的政策目標(biāo)。

　　第四，財(cái)力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財(cái)政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財(cái)政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時(shí)財(cái)政包干體制還對(duì)產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動(dòng)支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長(zhǎng)線更長(zhǎng)、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

　　3.分稅制財(cái)政體制改革

      （1）分稅體制的改革目標(biāo)��

       略提高中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重成為分稅財(cái)政體制改革的首要目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)。通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)政公平是政府的重要施政目標(biāo)，也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

　�。�2）1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容

       首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整：將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

　　其次，在政府支出方面，由于政府間事權(quán)劃分沒有新的實(shí)質(zhì)性變化，因此，1994年的分稅制財(cái)政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

　　第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對(duì)地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。

　　如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還。

　　第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法，并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

　�。�3）分稅體制改革的成效評(píng)價(jià)

       與以往歷次財(cái)政體制改革不同，1994年的財(cái)政分稅體制改革，是建國(guó)以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。

　　首先，分稅體制改革使政府間財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。分稅體制改變了原來的財(cái)政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系相對(duì)規(guī)范化。

　　其次，中央政府財(cái)政收入比重明顯提高。新體制對(duì)各級(jí)政府組織財(cái)政收入的激勵(lì)作用較為明顯。全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財(cái)力分配機(jī)制。

　　再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為建立較為規(guī)范的橫向財(cái)力均衡制度打下了基礎(chǔ)。

　　中國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)狀和問題

       1.政府角色的轉(zhuǎn)變政府的財(cái)政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財(cái)政。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時(shí)，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預(yù)算制度和財(cái)政政策體系。

　　2.現(xiàn)行財(cái)政體制中的支出結(jié)構(gòu)中國(guó)目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP 的比重，仍然低于發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財(cái)政改革，都是針對(duì)政府收入的劃分，而政府支出結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的改變。改革后各項(xiàng)政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國(guó)防費(fèi)比重有所下降，行政事業(yè)費(fèi)和社會(huì)文教費(fèi)比重上升（見表1），但仍只是數(shù)量的變化，而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。

　　這種非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視社會(huì)公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財(cái)政部門的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么，更重要的是不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。整個(gè)90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價(jià)格增長(zhǎng)了4倍以上，但各項(xiàng)支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場(chǎng)做，并且市場(chǎng)也可以做好的事項(xiàng)。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點(diǎn)公共支出上，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級(jí)次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財(cái)政關(guān)系中的問題財(cái)政分稅體制已經(jīng)實(shí)行了9年，除了當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)時(shí)即已存在的缺陷外，在運(yùn)行中也不斷產(chǎn)生一些問題，此外還有一些外部環(huán)境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

　�。�1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現(xiàn)行的政府間支出劃分格局與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在差距。既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務(wù)或共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供資金方面沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對(duì)其使用效果沒有監(jiān)督機(jī)制，資金使用效益低下。

　�。�2）收入劃分仍不盡合理。地區(qū)間受益狀況苦樂不均，因此，在財(cái)政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善一方面是轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成不合理，另一方面轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定也存在問題，因此，地區(qū)均衡效果（財(cái)政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國(guó)財(cái)政體制的進(jìn)一步改革分稅制財(cái)政體制改革只是財(cái)政改革的一個(gè)起點(diǎn)，它的意義在于改變了財(cái)政在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配中的機(jī)制，相對(duì)穩(wěn)定了財(cái)政分配在GDP 中的份額，同時(shí)改革了中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政中的地位。但是，從制度上講，財(cái)政中的問題并沒有根本解決。中國(guó)財(cái)政體制不僅需要在政府間財(cái)政關(guān)系方面進(jìn)行規(guī)范，還要進(jìn)行預(yù)算管理體制和稅收制度的進(jìn)一步改革，才能有效地適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行。

　　從某種意義上看，建立法制化和公開化的財(cái)政支出管理是財(cái)政管理中最重要的核心問題。

　　1.預(yù)算管理的進(jìn)一步改革中國(guó)財(cái)政管理制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)上建立和發(fā)展起來的，預(yù)算編制制度從未作過根本性改革。在經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步市場(chǎng)化的今天，整個(gè)政府預(yù)算的程序和方法，以及預(yù)算科目的設(shè)置，還是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的模式。這種預(yù)算很難達(dá)到預(yù)算依法執(zhí)行的目的，預(yù)算不具有約束性。因此，預(yù)算制度不改革，就不可能建立起現(xiàn)代財(cái)政管理制度，政府職能的調(diào)整，政府管理的公開和透明也不可能實(shí)現(xiàn)。

　　預(yù)算制度改革的核心問題是改革預(yù)算編制制度。通過科學(xué)、規(guī)范、透明的預(yù)算編制程序，編制出便于管理和具有制約機(jī)制的預(yù)算，才有可能實(shí)現(xiàn)預(yù)算的規(guī)范管理，依法執(zhí)行和加強(qiáng)監(jiān)督。

　　中國(guó)2000年以前的預(yù)算與發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算模式相反，年初提交審議的預(yù)算只按功能分類提供，不反映各部門的總預(yù)算，不反映具體的預(yù)算收支項(xiàng)目和支出控制數(shù)，不反映所有的收支活動(dòng)。政府的財(cái)政政策只能起到粗放控制支出結(jié)構(gòu)的作用，對(duì)于具體的支出管理和支出效率控制很弱。實(shí)行部門預(yù)算是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。部門預(yù)算制度能夠統(tǒng)一預(yù)算編制的范圍，細(xì)化預(yù)算編制的內(nèi)容，規(guī)范預(yù)算編制的法律審批程序，從而使政府預(yù)算做到公開、公正、透明。

　　從2000年預(yù)算開始，中央政府和部分地方政府開始了部門預(yù)算改革，建立起以部門預(yù)算為主導(dǎo)的預(yù)算編制制度。改革重點(diǎn)涉及到擴(kuò)大預(yù)算范圍，實(shí)行包括部門所有收支的綜合預(yù)算；改變編報(bào)方法，實(shí)行“一個(gè)部門一本預(yù)算”；細(xì)化編制內(nèi)容；規(guī)范審批程序等。

　　目前部門預(yù)算改革尚在進(jìn)行中，還存在一些制約科學(xué)、規(guī)范地編制部門預(yù)算的問題，如缺少科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系；綜合預(yù)算制度不健全；缺少嚴(yán)格的項(xiàng)目預(yù)算管理程序；預(yù)算收支分類方法落后；政府資產(chǎn)狀況不清等。這些都是預(yù)算管理體制進(jìn)一步改革的重點(diǎn)。

　　2.進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中管理制度分稅體制改革部分地解決了縱向財(cái)權(quán)分散問題，國(guó)庫(kù)管理制度改革的目的則是要解決橫向財(cái)權(quán)分散。橫向財(cái)權(quán)分散表現(xiàn)在政府財(cái)力及其分配沒有統(tǒng)一集中在財(cái)政部門，政府資金游離于財(cái)政統(tǒng)一管理之外，各部門的各種預(yù)算外資金規(guī)模巨大，導(dǎo)致部門權(quán)力得不到有效監(jiān)督，濫用政府資金現(xiàn)象屢禁不止。這是長(zhǎng)期落后的國(guó)庫(kù)收付管理制度導(dǎo)致的直接結(jié)果。

　　自2001年開始的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，目的是建立一種高效率的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制，以保證預(yù)算收支嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行的，避免挪用財(cái)政資金的機(jī)會(huì)。這是規(guī)范政府收支行為，從源頭上防范腐敗的根本性措施。

　　按照現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的基本要求，這一改革主要包括三個(gè)方面：建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理；規(guī)范收入收繳程序，所有財(cái)政收入直接繳入財(cái)政國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶；規(guī)范支出支付程序，財(cái)政資金統(tǒng)一通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。

　　這一改革使中國(guó)國(guó)庫(kù)資金收付方式向國(guó)際慣例前進(jìn)了一大步。但改革試點(diǎn)僅在為數(shù)不多的中央部門展開，沒有覆蓋全國(guó)。同時(shí)，改革所需的各種配套措施還不能完全到位。

　　3.盡快完善轉(zhuǎn)移支付制度為解決地區(qū)間存在差異，且不平衡差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，實(shí)行行之有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度是十分必要的。為使轉(zhuǎn)移支付制度能夠有效地發(fā)揮橫向均衡作用，必須對(duì)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度作較大調(diào)整。

　�。�1）進(jìn)一步改革的目標(biāo)是建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度。首先要強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)均等化，以保證各地區(qū)基本公共服務(wù)提供能力的大體一致，淡化并逐步調(diào)整地方政府的既得利益。

　　其次在收入劃分上適度集權(quán)，在政府支出上適度分權(quán)。在明確政府與市場(chǎng)作用的范圍，界定各級(jí)政府的事權(quán)的基礎(chǔ)上，遵循信息和成本優(yōu)先的原則，明確劃分各級(jí)政府的支出責(zé)任。

　　凡是地方政府能有效提供的公共服務(wù)，即作為地方政府的事權(quán)，中央只承擔(dān)地方政府難以有效行使或不宜由地方政府行使的事務(wù)。對(duì)于共同事務(wù)，明確規(guī)定各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)或分擔(dān)的比例。

　　再次，在支出責(zé)任界定清楚的前提下，合理配置各級(jí)政府的財(cái)力，以保證其政府職能的順利履行。收入的劃分應(yīng)考慮總體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的需要，和征收成本的效率。

　　同時(shí)注重省對(duì)以下政府的轉(zhuǎn)移政府制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距，確保從根本上縮小全國(guó)地區(qū)間差距。

　　（2）調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，發(fā)揮其縮小地區(qū)間差距的作用力度。

　　首先是統(tǒng)一（或稱簡(jiǎn)化）轉(zhuǎn)移支付的基本形式。將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一為兩種，均等化轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度形式過于繁雜，不夠規(guī)范，且存在資金雙向流動(dòng)，既有自上而下的各項(xiàng)補(bǔ)助，又有自下而上的各種上解。通過簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付形式，中央政府可以減少稅收的增量返還，特別是對(duì)富裕地區(qū)的稅收增量返還，增加對(duì)貧困地區(qū)的補(bǔ)貼數(shù)額，規(guī)范均等化轉(zhuǎn)移支付的制度體系。

　　其次，壓縮專項(xiàng)撥款規(guī)模，精簡(jiǎn)當(dāng)前的繁雜的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目，建立專項(xiàng)撥款項(xiàng)目的嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少專項(xiàng)撥款項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。規(guī)范資金分配的原則和程序，加強(qiáng)監(jiān)管，提高鄉(xiāng)專項(xiàng)資金使用效益。

　　再次，擴(kuò)大均等化轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使轉(zhuǎn)移支付資金真正能發(fā)揮均等地區(qū)公共服務(wù)水平的作用，提高宏觀調(diào)控能力，加大地區(qū)間財(cái)力均衡的力度。

　�。�3）完善均等化轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式均等化轉(zhuǎn)移支付采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算，做到公正、公開、公平。盡快改變現(xiàn)行的基數(shù)法，通過規(guī)范收支評(píng)估，分項(xiàng)目測(cè)算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化支出需要，同時(shí)考慮各地區(qū)收入能力，據(jù)此決定一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。地方政府財(cái)政收入水平不僅包括地方稅收入，也包括地方應(yīng)從共享稅中獲得的收入。用現(xiàn)有數(shù)據(jù)可以估算地方稅基，測(cè)算部分稅種的理論收入，將其與實(shí)際收入的差距定為該地區(qū)稅收努力程度，同時(shí)分析稅收支出、征管和財(cái)務(wù)制度等因素。標(biāo)準(zhǔn)支出需要的測(cè)算先選擇對(duì)成本影響較大的重要因素，分教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利、公檢法、城市建設(shè)維護(hù)、行政管理等大項(xiàng)，估算各地的標(biāo)準(zhǔn)化支出。

　　與地區(qū)間差距擴(kuò)大問題并存的是地方政府，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的問題。轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)該與解決地方財(cái)政困難的問題結(jié)合起來。在均等化轉(zhuǎn)移支付尚未全面引入因素法的情況下，要將地方政府的基本行政經(jīng)費(fèi)、教育經(jīng)費(fèi)和公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)作為基本因素引入均等化轉(zhuǎn)移支付，以保證地方政府職能的順利履行。

　�。ㄏ抻诎婷�，本文有部分刪節(jié)。——編者注）

　　專欄1政府支出側(cè)重點(diǎn)——教育、R ＆D 、衛(wèi)生1.政府教育支出建國(guó)以來中國(guó)的基礎(chǔ)教育得到了長(zhǎng)足發(fā)展。數(shù)據(jù)顯示，從受教育的機(jī)會(huì)看，中國(guó)的小學(xué)總?cè)雽W(xué)率高于國(guó)際水平；從教育的結(jié)果看，青年文盲率在上個(gè)世紀(jì)末也已達(dá)到了中上等國(guó)家的水平。但目前經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的顯著變化，對(duì)教育事業(yè)產(chǎn)生了更多新的要求。義務(wù)教育是純公共產(chǎn)品，每個(gè)人都有平等接受義務(wù)教育的基本權(quán)利。目前中國(guó)教育支出結(jié)構(gòu)不合理，同時(shí)存在較大的地區(qū)差異，主要表現(xiàn)在義務(wù)教育支出力度小于非義務(wù)教育、農(nóng)村義務(wù)教育支出力度小于城鎮(zhèn)、貧困地區(qū)義務(wù)教育支出小于富裕地區(qū)。

　　從教育支出的管理級(jí)次看，義務(wù)教育在中國(guó)是地方政府的責(zé)任，從而將教育投入和地方政府的財(cái)力密切聯(lián)系，導(dǎo)致貧困地區(qū)的義務(wù)教育體系沒有必要的財(cái)政保證，造成了義務(wù)教育的地區(qū)間不平等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村教育支出中，約有一半來自農(nóng)民直接承擔(dān)的農(nóng)村教育費(fèi)附加、統(tǒng)籌費(fèi)、教育集資和學(xué)雜費(fèi)等。具有明顯的全國(guó)性的公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)教育是政府公共政策的基本任務(wù)，中央財(cái)政應(yīng)當(dāng)為其融資，由中央和省級(jí)政府管理教育支出是國(guó)際通行做法。

　　2.政府的R ＆D 支出科學(xué)技術(shù)在經(jīng)濟(jì)中起著日益增長(zhǎng)的作用，任何國(guó)家如果不能獲得、創(chuàng)造并應(yīng)用相應(yīng)的科學(xué)知識(shí)，將會(huì)進(jìn)一步落在別國(guó)的后面。此外，科學(xué)技術(shù)還能創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，同時(shí)又有助于提高產(chǎn)品質(zhì)量，改善健康和生活環(huán)境。

　　R ＆D 投入反映一國(guó)政府對(duì)科技的重視程度，以及該國(guó)科技發(fā)展與創(chuàng)新的潛力。關(guān)于R＆D 的國(guó)際比較，不應(yīng)該只考慮發(fā)達(dá)國(guó)家起飛階段，因?yàn)楫?dāng)前科技飛速發(fā)展，已經(jīng)不能與50－30年前同日而語(yǔ)。再加上信息社會(huì)的到來和經(jīng)濟(jì)的全球化，R ＆D 的投入必須占有更高的比重。

　　但在進(jìn)行R ＆D 的來源結(jié)構(gòu)比較時(shí)，又必須考慮不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，科技發(fā)展更需要政府的關(guān)注和支持。據(jù)聯(lián)合國(guó)關(guān)于工業(yè)發(fā)展階段的劃分，未來10年中國(guó)將處于從工業(yè)化1向工業(yè)化2邁進(jìn)的階段。從國(guó)際比較看，該階段各國(guó)R ＆D 中的政府支出份額是很高的，到工業(yè)化后的階段則是民間投入較多。

　　據(jù)《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)進(jìn)行國(guó)際比較，中國(guó)R ＆D 經(jīng)費(fèi)占GDP 的比重遠(yuǎn)低于80年代初期的發(fā)達(dá)國(guó)家，與中等收入國(guó)家也存在差距。特別是R ＆D 中的政府投入比例明顯較小，90年代中期以來，政府投入比例逐年遞減，1995年為50%，1997年降到26.2%.同年企業(yè)占到42.6%.值得指出的是，在中國(guó)現(xiàn)在所處的階段，不能單純與發(fā)達(dá)國(guó)家目前主要由企業(yè)進(jìn)行R＆D 的情況相比，依賴企業(yè)的R ＆D 投入進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政府必須承擔(dān)更多的R ＆D 開支。

　　3.政府的公共衛(wèi)生支出新中國(guó)成立以后推行的“預(yù)防第一”的衛(wèi)生戰(zhàn)略，使城鄉(xiāng)居民健康大為改善，被世界銀行贊譽(yù)為“成功的衛(wèi)生革命”。然而隨著改革的深入進(jìn)行，舊有的醫(yī)療衛(wèi)生供給的基本體系被廢棄，城市經(jīng)濟(jì)改革削弱了國(guó)有企業(yè)社會(huì)福利提供者的角色；農(nóng)村地方政府籌資困難，無(wú)力提供醫(yī)療服務(wù)，加深了不平等程度。2000年世界衛(wèi)生組織對(duì)191個(gè)成員國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生公平性的評(píng)價(jià)中，中國(guó)排在到數(shù)第4位。

　　資料表明，中國(guó)的健康不平等主要存在于城鄉(xiāng)之間。由于政府醫(yī)療衛(wèi)生支出向城市傾斜，城市居民所享有的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)民，導(dǎo)致城鄉(xiāng)間的巨大差距。同時(shí)資料也顯示醫(yī)療不平等具有地域性，富裕省份的平均健康結(jié)果較好。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者Arrow 說過，衛(wèi)生服務(wù)不同于一般的商品市場(chǎng)，政府的參與程度很高。政府的醫(yī)療衛(wèi)生投入占GDP 的比重，發(fā)達(dá)國(guó)家一般在5－7%，中國(guó)只有2%.目前中國(guó)將政府醫(yī)療衛(wèi)生支出的融資責(zé)任，下放到地方的基層縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府。由于縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政60%以上依靠上級(jí)政府的撥款，而教育和衛(wèi)生支出又占兩級(jí)財(cái)政支出的60%以上，在貧困地區(qū)甚至占到70%以上，因而地方基層政府的實(shí)際負(fù)擔(dān)很大一部分落在老百姓的頭上。如前面政府教育投入一樣，將管理級(jí)次提高才能實(shí)現(xiàn)全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生的起碼的公平性。

　　專欄2地區(qū)間政府財(cái)力的差距財(cái)政能力是用于測(cè)量某一地方政府為其服務(wù)提供資金的能力的指標(biāo)。地區(qū)間社會(huì)基本服務(wù)的差距很大原因在于地區(qū)間財(cái)政能力存在較大的差距。中國(guó)各級(jí)政府間存在較高的縱向不平衡，由此帶來了地方政府的財(cái)力缺乏，加重了各地的不平等程度。

　　1.中國(guó)財(cái)力分配的縱向不平衡改革以來，政府間財(cái)力分配逐步演變?yōu)橹醒胄枰�依賴地方政府征集收入后上解的狀況。1985－1993年間，中央收入比重明顯呈下滑趨勢(shì)。1994年實(shí)行分稅體制后，中央收入比重有了較大幅度的提高，地方政府開始接受中央財(cái)政撥款，普遍存在財(cái)政資金凈流入現(xiàn)象（這里將稅收返還作為中央對(duì)地方的撥款看待）。

　　（1）90年代末期地方政府收支缺口的比較分析表明，省級(jí)和縣級(jí)政府的收支缺口最大，近一半需要通過獲得上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)（1998年分別是48.9%和47.1%）。地市級(jí)政府的收支缺口約為1／4（1998年是25.1%）。收支缺口最小的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，只占本級(jí)支出的2%左右。但典型調(diào)查證實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不少收支活動(dòng)在預(yù)算外進(jìn)行，因此不能認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支缺口很小。

　�。�2）在不同地區(qū)，同一級(jí)次政府的收支差異情況也有很大區(qū)別，因?yàn)槭∫韵碌霓D(zhuǎn)移支付制度是復(fù)雜和多樣的。地區(qū)之間差異最大的是省級(jí)政府。圖1顯示，收支差額和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的相關(guān)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)雖然表現(xiàn)出更大的差異，同時(shí)與經(jīng)濟(jì)水平之間沒有什么相關(guān)性。

　　2.地區(qū)間財(cái)政分配橫向不平衡目前地方政府間橫向不平衡十分明顯，財(cái)力水平差異懸殊，并且從動(dòng)態(tài)分析看，省際人均財(cái)力呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)。

　　（1）各地方總?cè)丝谌司��?cái)力絕對(duì)值高低懸殊，最高（3776.15元，2001年數(shù)據(jù)）與最低（262.57元）的省份相差超過十倍，反映了地方政府間提供公共服務(wù)能力差異過大。人均財(cái)力較高的省份主要分布在東部地區(qū)。低于全國(guó)平均水平的地區(qū)有兩類：經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)但人口規(guī)模較大的省份和中西部農(nóng)業(yè)省份。

　�。�2）從地區(qū)間財(cái)力水平差異看，1988－1993年省際間的總?cè)丝谌司�總體差異系數(shù)呈遞減態(tài)勢(shì)，由1988年的0.57降至1993年的0.51；從1994年開始，這一指標(biāo)又有差異增大的跡象，1994年為0.7，1996年0.74，1998年為0.81，1999年0.83.不僅超出1988年的水平，且呈現(xiàn)不斷拉大的趨勢(shì)。

　�。�3）從省內(nèi)不同地區(qū)看，東部地區(qū)省內(nèi)的財(cái)力差異程度一般高于中西部地區(qū)。省會(huì)城市、沿海開放城市、開發(fā)區(qū)的財(cái)力水平普遍較高，計(jì)劃單列市與所在省其他地區(qū)的財(cái)力差距更為懸殊。

　�。�4）人均財(cái)政支出指標(biāo)大致反映了各地實(shí)際可支配的預(yù)算內(nèi)財(cái)政資源，相對(duì)真實(shí)地反映了地區(qū)間財(cái)政能力差異。測(cè)算結(jié)果表明：分稅制改革后，地區(qū)間人均財(cái)政支出差距擴(kuò)大。

　　1988年各地區(qū)人均財(cái)政支出相對(duì)差異系數(shù)為75.7%，1993年下降到67%，1994年上升到81.96%，2001年則擴(kuò)大到85.95%.總體看來，上述地區(qū)間財(cái)力水平的差異，除了表明地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不盡一致外，也說明現(xiàn)行分稅體制沒有觸動(dòng)往的地方既得利益，也沒有將調(diào)節(jié)地區(qū)差異作為政策的主要政策目標(biāo)，特別是規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的建立滯后，是導(dǎo)致1994年以來地區(qū)差距拉大的重要原因。

　　專欄3轉(zhuǎn)移支付制度：結(jié)構(gòu)和分布1.轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)問題目前轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面的問題，主要是專項(xiàng)撥款比重大（約占轉(zhuǎn)移支付總額的1／5），均等化轉(zhuǎn)移支付，特別是通過規(guī)范的公式方式分配的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模很小，在很大程度上照顧了分稅制改革以前各地方的既得利益，不能有效發(fā)揮財(cái)力均等化的作用。

　�。�1）稅收返還是1994年實(shí)行財(cái)政分稅制時(shí)確定的中央對(duì)地方政府的無(wú)條件補(bǔ)助，具有維護(hù)地區(qū)既得利益的特征，不僅沒有均等化作用，反而使富裕地區(qū)更富，貧困地區(qū)更窮。且由于其數(shù)額巨大，成為導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的重要因素。同時(shí)造成中央實(shí)際可用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差距的財(cái)力極為有限，并且不能在預(yù)算中事先安排。

　　（2）過渡期轉(zhuǎn)移支付盡管在規(guī)范性和合理性方面有了明顯進(jìn)展，但相對(duì)于規(guī)模龐大的、基數(shù)法色彩明顯的其他形式轉(zhuǎn)移支付而言，其作用力度極其微弱，難以發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力差距的作用。

　�。�3）除過渡期轉(zhuǎn)移支付外，其他轉(zhuǎn)移支付形式的最明顯缺陷是仍然采用基數(shù)法，對(duì)各地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額的確定帶有隨意性，因此沒有地區(qū)均衡效果。特別是體制補(bǔ)助（或上解）把80年代財(cái)政包干體制不合理的地區(qū)利益格局引入了新體制。而決算補(bǔ)助和其他補(bǔ)助對(duì)地區(qū)間財(cái)政均等化沒有太大意義。

　　（4）專項(xiàng)補(bǔ)助存在較多的問題，突出的是項(xiàng)目龐雜，數(shù)額較大。特別是1998年實(shí)施積極財(cái)政政策以后，增幅更為明顯。一方面范圍界定不明確，專項(xiàng)撥款幾乎涉及所有財(cái)政支出領(lǐng)域，包括中央不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，同時(shí)應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的支出又轉(zhuǎn)嫁給了地方。另一方面撥款的確定不規(guī)范，具有很強(qiáng)的主觀隨意性，同時(shí)也取決于地方的公關(guān)能力，難以避免尋租行為。第三是專項(xiàng)補(bǔ)助缺乏嚴(yán)格的事后監(jiān)督管理制度，一些專項(xiàng)撥款要求地方安排配套資金，加重了地方政府負(fù)擔(dān)。

　　2.轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律基礎(chǔ)中國(guó)目前尚無(wú)涉及政府間轉(zhuǎn)移支付制度的法律，《預(yù)算法》也無(wú)相關(guān)條款，造成對(duì)轉(zhuǎn)移支付問題的重視有限，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性和可操作性。首先應(yīng)通過立法明確界定中央與地方政府的事權(quán)范圍，使各級(jí)政府在執(zhí)行事時(shí)有一個(gè)明確的事權(quán)界限，然后就有關(guān)政府間轉(zhuǎn)移支付制度做出明確規(guī)定，使其權(quán)威性和可操作性得到法律保證。

　　3.省對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付制度相對(duì)滯后中國(guó)省對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付包括對(duì)市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)。許多省級(jí)政府比照中央對(duì)地方的做法，相繼出臺(tái)了省對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，其內(nèi)容與中央對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付大體相同。

　　目前省對(duì)下級(jí)政府的增量轉(zhuǎn)移支付根據(jù)一些因素按公式分配，因而有利于省內(nèi)地區(qū)間差距的縮小。稅收返還則各省做法不一。大部分地區(qū)省市兩級(jí)都以縣級(jí)單位為對(duì)象，實(shí)施多級(jí)次轉(zhuǎn)移支付。

　　省以下過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模有限，且地區(qū)間財(cái)力分布嚴(yán)重失衡，未能從根本上解決縣級(jí)財(cái)政問題，部分困難地區(qū)基層財(cái)政收支矛盾仍較突出。

　�。�1）縣級(jí)財(cái)政得到的轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中專項(xiàng)撥款比重大，通過規(guī)范方式分配的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小。2000年，縣級(jí)接受轉(zhuǎn)移支付中專項(xiàng)撥款占48%.（2）體制補(bǔ)助長(zhǎng)期不變，個(gè)別市縣出現(xiàn)負(fù)財(cái)力增長(zhǎng)的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。2000年，全國(guó)276個(gè)縣人均財(cái)力在6000元以下，難以保證工資發(fā)放。

　　（3）分稅制后財(cái)政體制層層集中，留歸縣級(jí)的固定收入是稅源分散、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大，增收潛力小，收入不穩(wěn)定。同時(shí)上級(jí)政府的各種法定支出的硬性增長(zhǎng)，和中央�？钜�求地方配套以及預(yù)算編制改革滯后等，對(duì)部分地區(qū)縣級(jí)收入也產(chǎn)生了很大影響。