摘要：文章從財政支出“越位”、“缺位”的具體表現(xiàn)及其影響分析出發(fā)，認(rèn)為要矯正財政支出“越位”、“缺位”，國家必須進(jìn)一步深化改革，從體制轉(zhuǎn)軌、政府職能界定、事權(quán)劃分、預(yù)算約束的加強(qiáng)等方面入手。

　　關(guān)鍵詞：財政支出：“越位”：“缺位”

　　多年來，財政支出的“越位”和“缺位”，一直是財政理論界關(guān)注的話題，但至今仍未能得到有效解決。本文試從“越位”、“缺位”的表現(xiàn)、影響及矯正思路等方面作如下分析與探討。

　　一、財政支出“越位”與“缺位”的具體表現(xiàn)

　　目前，我國財政支出“越位”和“缺位”大致有如下四種表現(xiàn)：

　�。ㄒ唬┯烧�府職能“越位”、“缺位”引起的財政支出的“越位”、“缺位”

　　按照市場經(jīng)濟(jì)理論，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場在配置資源方面起基礎(chǔ)性作用，凡是市場發(fā)揮作用的地方，政府就不應(yīng)介入；但市場不是萬能的，其“缺陷”則應(yīng)該由政府來彌補(bǔ)。因此，要求政府和社會必須明確各自的職能分工，各司其職。從構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，由于長期實行計劃經(jīng)濟(jì)體制的慣性，未能迅速有效界定政府在市場經(jīng)濟(jì)條件下的職能，使政府仍然在許多方面繼續(xù)延用計劃經(jīng)濟(jì)時期的做法。政府行政干預(yù)多，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)少，對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的問題，未能嫻熟駕馭，甚至不得不借助于行政命令。這反映在目前財政資源配置上，由于財政資源的相對稀缺性，又由于政府掌握著配置主動權(quán)，財政資源往往首先被用來保證滿足政府職能需要（具體地說是各級政府一定時期的中心工作和任務(wù)）。反映在國家預(yù)算計劃上，首先是重點保證安排國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國防、行政、外交方面的正常支出，其次是保證文教、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等事業(yè)支出，三是其他方面的支出（包括各級政府的競爭性支出，主要是國有企業(yè)以及新建的控股企業(yè)等），政府大包大攬的局面仍然未得到根本改變，這從政府財政預(yù)算支出內(nèi)容仍然看得出。對在市場經(jīng)濟(jì)體制下出現(xiàn)的新問題，如社保、環(huán)境、義務(wù)教育、社會救助和公共福利等方面，政府則投入嚴(yán)重不足，是目前財政支出“越位”或“缺位”的最主要表現(xiàn)。這是我們通常所說的財政支出“越位”或“缺位”。

　�。ǘ�）違法違規(guī)引起的財政支出上的“越位”或“缺位”

　　由于種種種原因，違法違規(guī)行為引起財政支出的“越位”或“缺位”有增加的趨勢，無論從其規(guī)模、范圍還是造成的影響等，比以前都有新的變化，有些方面還比較嚴(yán)重。它的主要表現(xiàn)就是預(yù)算資金被挪用、轉(zhuǎn)移、擠占、虛領(lǐng)，從近年來審計部門審計的情況看，僅2004年，中央38個部門被查出違規(guī)資金90億元；2005年9月，中央32個部門再次被查出巨額違法違規(guī)資金，當(dāng)然，各級地方政府部門也同樣存在此類問題，造成預(yù)算法案形同虛設(shè)。另外，財政支出還存在為滿足一些領(lǐng)導(dǎo)、首長需要，而無視社會需要、政府需要和法律規(guī)定需要的現(xiàn)象，如有些領(lǐng)導(dǎo)喜歡搞個人政績工程、面子工程，往往不惜重金，國庫掏錢，勞民傷財，造成極大的浪費(fèi)，產(chǎn)生胡子工程、豆腐渣工程等，這些支出，浪費(fèi)了大量有限的財政資源，往往引起財政資金供應(yīng)更加緊張，這是產(chǎn)生“三亂”問題的重要原因。還有大大小小的人情支出、專項經(jīng)費(fèi)支出等，這些都是引起財政支出“越位”、“缺位”的典型。

　�。ㄈ�）管理技術(shù)因素引起的財政支出“越位”或“缺位”

　　這里講的技術(shù)因素，主要是指編制和執(zhí)行預(yù)算計劃時，因?qū)嶋H情況變化或財政本身有關(guān)要求以及在計算、測算等方面的原因引起財政資金“越位”或“缺位”。由于我國預(yù)算管理的不完善，預(yù)算編制不夠細(xì)化，預(yù)算科目設(shè)置過于粗糙，“類、款”級科目以下則難于確定預(yù)算內(nèi)容，有些干脆不列入預(yù)算中，所謂靈活使用，隨到隨批。行政事業(yè)單位的定員定額管理制度不完善，造成虛報多領(lǐng)財政資金現(xiàn)象；此外，財政依法設(shè)置的各種后備資金的管理與使用存在不規(guī)范的問題等。這種因管理技術(shù)因素引起的“越位”或“缺位”，反映出財政資金分配上的制度缺陷和不足。

　　（四）行政區(qū)劃級次引起的財政支出“越位”或“缺位”

　　我國預(yù)算管理的原則是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”，按照政權(quán)的組織形式，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)組織，相應(yīng)設(shè)置五級財政，以保證各級政府對財力的需要，并按事權(quán)劃分各自的支出范圍。行政區(qū)劃級次容易產(chǎn)生“越位”或“缺位”問題，一是中央與地方、地方各級政府之間事權(quán)交叉部分，如跨大區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家安全，社會環(huán)境保護(hù)、公共福利、困難救濟(jì)等支出；二是由于政權(quán)劃分的層次性，上級政府比下級政府擁有較大的行政權(quán)，在財政收入分配上占有主動權(quán)，國家財政收入主要集中在中央和省、市三級政府中，而占全國人口、土地面積和社會管理與服務(wù)的大部分的縣、鄉(xiāng)兩級政府可支配的財力有限。特別在經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)，政府財政拮據(jù)，只能保吃飯， 保最低行政教育經(jīng)費(fèi)，或寅吃卯糧，或靠向上級借錢“度日”，更有甚者，財政部門為平衡預(yù)算，不得不砍掉一些預(yù)算項目支出，財政“缺位”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。筆者曾了解到某省一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有8個行政村，4萬多人口，核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制近40人，含縣政府的各派出機(jī)構(gòu)（主要是“七站八所”）人員，一年的全部財政經(jīng)費(fèi)不足30萬元，人均約0、75萬元，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公務(wù)員一個多月的工資。而該鄉(xiāng)鎮(zhèn)無本級財政收入（原有的農(nóng)村稅費(fèi)取消、鎮(zhèn)辦企業(yè)關(guān)閉、停產(chǎn)），全靠爭取上級財政轉(zhuǎn)移支付維持，或自己想“辦法”解決。但政府承擔(dān)的各項任務(wù)卻有增無減，財政缺口難以估算。這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國恐怕不是少數(shù)。按我國目前的體制，財政支出的“越位”或“缺位”在各級政府之間顯然是普遍存在的，地方各級更多的是“缺位”問題。

　　二、財政支出“越位”或“缺位”的影響

　�。ㄒ唬┎荒苡行У貪M足政府、社會對財政資金的需要

　　財政支出資金的“越位”或“缺位”，必然使一部分政府職能或社會公共需要不能得到有效的滿足，政府財政負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，而所需的支出又無力滿足，進(jìn)而影響政府的有關(guān)工作和社會各項事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，不利于建設(shè)和諧社會，進(jìn)一步推動政府的各項改革；另一方面，政府多負(fù)擔(dān)了不該負(fù)擔(dān)的支出，實際上是政府在資金分配方面的隱性不公平，助長一些部門、單位對政府財政的依賴，對改革與發(fā)展并無好處，同時，也易造成部門、單位之間分配不公，造成人為的不平衡和分配的差距，這方面，特別體現(xiàn)在政府辦的企業(yè)和一些部門、行業(yè)過多的財政資金分配，如審計部門對2004年中央45個部門的財政決算抽查顯示，部門之間人均基本支出差距很大，相差10倍以上。財政分配講究公平，既有收入劃分上的公平，更有收入分配上的公平。而經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)，政府因財力有限，許多職能都實現(xiàn)不了，影響了黨和政府的執(zhí)政能力，這一點應(yīng)引起足夠的重視。

　　（二）整體上降低了財政資金的使用效益

　　我們對計劃經(jīng)濟(jì)時期財政不計效益、重收入、輕支出有諸多看法，并且已意識到了財政支出效益的重要性，如注意投資前的效益分析，現(xiàn)在還要求進(jìn)行財政支出績效評價等等，這在一定程度上抑制了不計成本與效益的“奢侈”勢頭，但從總的來說，財政支出效益仍然不高，浪費(fèi)、挪用、擠占、公款私存、揮霍財政資金的現(xiàn)象依然存在，財政用于非正常的“人、車、會、話、吃、游”方面的支出已經(jīng)無法統(tǒng)計。這些財政支出的“越位”或“缺位”，是財政資源的一種低效配置，盡管不排除個別高效率。由于一定時期（如一個財政年度）的收入總量是一定的，“越位”或“缺位”項目越多，數(shù)額規(guī)模越大，說明效益越低，反之則反。

　　（三）不利于加快建立公共財政的進(jìn)程

　　建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，其中就包含了建立公共財政內(nèi)容，這方面除了要盡快轉(zhuǎn)變政府職能、充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用之外，還要合理界定政府與市場的職能。在發(fā)揮政府職能作用方面，就必須有一個成熟的公共財政框架來支持，而財政卻經(jīng)常因政府職能而“越位”或“缺位”，甚至仍在沿用計劃經(jīng)濟(jì)的老辦法，那么，要建立公共財政是不可能的。我們雖在不斷努力，但收效不大，進(jìn)展緩慢，原因就在于未能在政府與市場的職能分工這關(guān)鍵方面予以明確，政府不該管理的，卻管起來，該管的事，卻管不了或不管，市場這只“無形的手”無從下手，市場的功能遠(yuǎn)未得到發(fā)揮，這將嚴(yán)重滯緩建立公共財政的進(jìn)程。

　　三、矯正財政支出“越位”與“缺位”的對策

　　造成財政支出“越位”“缺位”的原因是多方面的，對此我們應(yīng)該有足夠的認(rèn)識并加以重視，筆者認(rèn)為解決問題的思路對策是：

　�。ㄒ唬├^續(xù)深化改革，推進(jìn)體制轉(zhuǎn)軌

　　建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)，著重是解決體制“轉(zhuǎn)軌”問題，即實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。十多年來，我國在這方面取得了重大進(jìn)展。但由于長期推行計劃經(jīng)濟(jì)，政府在許多方面仍然難于擺脫其影響，并在各級政府的日常行政管理中表現(xiàn)出來。因此，要進(jìn)一步界定市場經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場各自的分工范圍，明確政府職能，做政府該做的事，花政府該花的錢，從而在根本上矯正財政支出的“越位”“缺位”。為此政府應(yīng)切實擔(dān)當(dāng)繼續(xù)深化體制改革的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，廣泛動員政府本身的力量和社會各界力量，充分調(diào)動廣大人民群眾參與改革的積極性，打破束縛市場經(jīng)濟(jì)的條條框框。這里關(guān)鍵是敢于調(diào)整部門之間的既得利益關(guān)系，如工資福利實行“陽光”政策，實行政府集中采購制度，改革預(yù)算管理制度，實行國庫集中支付制度等，理順各級政府之間，政府與社會之間，政府與普通群眾之間的關(guān)系，實現(xiàn)體制創(chuàng)新，建立真正意義上的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制；在預(yù)算上，盡量減少財政不必要的支出（即“越位”部分支出），逐步增加公共需要支出（即“缺位”部分支出）。

　�。ǘ�）加強(qiáng)財政預(yù)算約束，杜絕財政支出的盲目性

　　財政支出，是財政資源的再分配，其走向與定位關(guān)系到政府職能的實現(xiàn)，關(guān)系到社會公共需要能否得到保障和滿足。因此，防止財政支出的隨意性和盲目性，也就是防止財政支出的“越位”“缺位”。加強(qiáng)預(yù)算約束，是指加強(qiáng)財政預(yù)算的法律約束，嚴(yán)格按照國家《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，對政績工程支出、人情經(jīng)費(fèi)支出等“越位”的財政支出不予安排；嚴(yán)格控制各類招待費(fèi)支出；對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的國企補(bǔ)助、虧損補(bǔ)貼等嚴(yán)格控制；對有穩(wěn)定收入來源的事業(yè)單位（按政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)的部門單位），可以實行差額拔款或差額補(bǔ)助的辦法，如高等院校、中等職業(yè)學(xué)校等，還可以對一些單位實行企業(yè)化、半企業(yè)化管理；對滿足社會公共需要和政府職能要求的“缺位”支出，應(yīng)力爭給予保證。加強(qiáng)預(yù)算管理，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，加強(qiáng)定員定額管理，在預(yù)算執(zhí)行過程中，不能隨便變動預(yù)算計劃，充分考慮到預(yù)算的調(diào)整、追加追減所帶來的不良影響，對財政用于生產(chǎn)性或非生產(chǎn)性的基本建設(shè)支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行招投標(biāo)制度，防止財政資金被變相占用和浪費(fèi)。

　�。ㄈ�）劃分各級政府的事權(quán)，界定財政支出范圍

　　財政是為政府服務(wù)的，財政支出是為政府提供所需的物質(zhì)資料（公共產(chǎn)品），其數(shù)量、規(guī)模，方向、位置基本上是根據(jù)政府的職能（事權(quán)）來確立的，只有劃分各級政府事權(quán)，才能界定財政部門預(yù)算支出的范圍。一是根據(jù)市場與政府共同配置資源的原則，政府應(yīng)該甩開不該管的事，收縮政府過大的支出“攤子”，從而便于集中財力；二是改革目前行政管理體制與財政體制不“對等配套”的做法，堅持“有多少錢辦多少事”的原則，逐漸理順基層政府“有責(zé)無錢”的關(guān)系，目前政府事權(quán)劃分仍不夠明確，以致中央與地方以及地方各級之間在財政支出上，容易產(chǎn)生“越位”“缺位”。對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，應(yīng)該根據(jù)其收入和完成事權(quán)所需財力的實際需要核定，放棄上級出政策，下級出資金的做法。這對重新理順中央與地方、地方各級政府之間的分配關(guān)系，徹底矯正財政支出的“越位”或“缺位”，具有十分重要的意義。

　　（四）加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范財政支出行為

　　規(guī)范財政支出行為，除了健全的法律制度之外，還必須加強(qiáng)監(jiān)督。這是防止出現(xiàn)“越位”、“缺位”的重要保證。為此，首先是充分發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督作用，從編制預(yù)算、審核預(yù)算，到執(zhí)行預(yù)算和決算，人大的監(jiān)督作用越來越明顯，財政支出越來越規(guī)范，應(yīng)盡快修改《預(yù)算法》，增加財政違法責(zé)任追究、確保對困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付等條款，用法律維護(hù)財政的嚴(yán)肅性。其次是發(fā)揮審計、會計等中介機(jī)構(gòu)和各預(yù)算執(zhí)行單位的監(jiān)督作用，加強(qiáng)各級審計部門的監(jiān)督。凡是財政涉及的地方，都必須審計，對有關(guān)單位和個人，實行問責(zé)制度。由于預(yù)算資金最后是由具體的部門來實施的，其執(zhí)行結(jié)果直接關(guān)系到財政資金使用的規(guī)范性、效益性、公平性，必須加強(qiáng)部門預(yù)算執(zhí)行的檢查和監(jiān)督，加強(qiáng)財會人員的法制和誠信教育。再次是發(fā)揮財政部門的監(jiān)督作用。財政部門是代表政府進(jìn)行財政資金分配與管理的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，對財政資金分配具有最直接的職責(zé)，當(dāng)然也最了解財政資金支出的有關(guān)動態(tài)信息，因此這是有效防止支出“越位”“缺位”的關(guān)鍵所在。也是建立公共財政、以法治財、以法理財?shù)闹匾�舉措。

　　矯正財政支出“越位”、“缺位”，任務(wù)艱巨，意義重大，筆者相信，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，民主法制的進(jìn)一步健全，財政管理的法制化、規(guī)范化、制度化，財政支出“越位”、“缺位”問題終究將被解決。

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