在扶貧資金構(gòu)成中，扶貧信貸資金作為扶貧資金的一個(gè)重要組成部分，額度大約占到50%以上。到2003年，中央政府安排的信貸扶貧資金累計(jì)達(dá)到880億元。扶貧貼息貸款在改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、幫助部分農(nóng)戶增加收入等方面發(fā)揮了積極作用，但是從總體上看，仍存在很多問(wèn)題，亟待研究解決。

　　扶貧信貸資金管理中的五大問(wèn)題

　　問(wèn)題一：扶貧貸款資金到戶率低由于準(zhǔn)入門檻高，扶貧信貸資金僅有很少的一部分用到貧困農(nóng)戶身上。扶貧信貸資金入戶率低是當(dāng)前開(kāi)發(fā)式扶貧工作中普遍存在的問(wèn)題。筆者所在縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，近幾年來(lái)，農(nóng)行發(fā)放額度逐年萎縮，現(xiàn)在已基本停發(fā)。扶貧信貸資金根本落不到農(nóng)戶手里。資料顯示：2003年，全國(guó)扶貧貸款余額880億，其中小額信貸200億元，不足1/4，全國(guó)每年只有35%的農(nóng)戶得到扶貧貸款。較早開(kāi)展小額信貸扶貧的四川省，直接到戶貸款已由“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)45%，變?yōu)?002年的10%左右。

　　問(wèn)題二：投入行業(yè)發(fā)生偏離扶貧貼息貸款相當(dāng)一部分投向了工業(yè)、電力、通訊、交通等基礎(chǔ)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而用于扶持農(nóng)戶的小額貸款卻逐年萎縮。據(jù)審計(jì)資料顯示：2002年陜西省扶貧貼息貸款使用有關(guān)情況表顯示，用于工業(yè)項(xiàng)目的扶貧貸款為2.46億元，用于高速公路、水庫(kù)、電網(wǎng)改造等項(xiàng)目的大中型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為2.16億元，兩項(xiàng)資金占當(dāng)年發(fā)放的扶貧貸款總額的35%.問(wèn)題三：用途發(fā)生偏離由于監(jiān)管乏力，一些貧困縣普遍將扶貧貸款用于行政事業(yè)費(fèi)開(kāi)支以及用于不正當(dāng)?shù)闹\利項(xiàng)目。如在一些地方，扶貧資金被擠占用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政收費(fèi)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字甚至列支招待費(fèi)等。更有一些地方甚至將扶貧資金用于發(fā)放獎(jiǎng)金和私設(shè)“小金庫(kù)”。

　　問(wèn)題四：扶富不扶貧扶貧信貸資金出現(xiàn)“馬太效應(yīng)”，即不能直接到達(dá)真正的貧困農(nóng)戶手中，而是到了不缺資金的地方。2000年開(kāi)始，農(nóng)行實(shí)行貸款責(zé)任制，每年還規(guī)定了清收任務(wù)，放出去的貸款收不回來(lái)要被追究責(zé)任。而貧困農(nóng)戶由于沒(méi)有抵押品和難以找到有地位的擔(dān)保人，因而無(wú)法使用到這種貸款。在這樣的壓力下，農(nóng)行的扶貧貸款就不以農(nóng)戶為主要貸款對(duì)象了，而采取“項(xiàng)目貸款”的方式，將款貸給企業(yè)，或者貸給有實(shí)力的能人。從2002年8月起，農(nóng)行將各區(qū)、鄉(xiāng)的分支機(jī)構(gòu)收回，更加無(wú)法監(jiān)督貧困戶對(duì)扶貧貸款的監(jiān)督使用，因此也更少直接向他們發(fā)放扶貧貼息貸款。

　　問(wèn)題五：不良貸款占比高目前，扶貧信貸資金安全性方面主要存在三個(gè)方面的問(wèn)題。其一，不良貸款比重大，資產(chǎn)狀況較差，影響銀行的積極性和能力。如某貧困縣農(nóng)業(yè)銀行反映，該縣到2004年為止，信貸扶貧資金到農(nóng)戶的有6000多萬(wàn)元，覆蓋了5萬(wàn)多戶農(nóng)戶，但累計(jì)還款還不到500萬(wàn)元，剩下的5500多萬(wàn)元全是不良貸款，占縣農(nóng)行不良貸款的一半左右。據(jù)農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)計(jì)，1986—1996年平均正常還貸率只有22.6%.其二，利息收入具有不確定性，操作中形成利潤(rùn)倒掛。國(guó)家只對(duì)正常期限內(nèi)貸款貼息，收息空間狹窄，導(dǎo)致收益額稀薄。巨額呆賬貸款的沉淀，致使收息資源枯竭。其三，扶貧貸款業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)成本高。扶貧貸款投放量大、墊付資金多、清收難度大、管理半徑較長(zhǎng)。

　　五大問(wèn)題實(shí)際上暴露的是信貸扶貧資金管理上存在的三大矛盾全局利益和局部利益的矛盾扶貧是全局性的帶有福利性的政治任務(wù)，但到了地方后，由于扶貧管理部門眾多，“各炒一盤菜，自做一桌席”，導(dǎo)致全局性的工作被切割，由于扶貧主體所處利益的不同，地方、部門和銀行各執(zhí)一詞，使社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益難以兼顧。

　　政策性和銀行信貸商業(yè)化管理本身存在矛盾一方面農(nóng)業(yè)銀行負(fù)責(zé)扶貧貼息貸款的發(fā)放，承擔(dān)政府賦予的扶持貧困群眾發(fā)展生產(chǎn)的政策性責(zé)任，另一方面，銀行則從自身商業(yè)利益出發(fā)，為了提高貸款資金質(zhì)量、擺脫回收率低的歷史包袱，把“放得出、收得回、有效益”作為重要標(biāo)準(zhǔn)，傾向于把扶貧貸款投向農(nóng)村有實(shí)力的龍頭企業(yè)、專業(yè)戶和能人。目前，雖然對(duì)發(fā)放信貸扶貧貸款的農(nóng)業(yè)銀行給予財(cái)政補(bǔ)貼，但是基層行為此增加的運(yùn)營(yíng)成本仍然無(wú)法得到完全補(bǔ)償。尤其是以貧困戶為瞄準(zhǔn)對(duì)象的小額信貸業(yè)務(wù)，面大點(diǎn)多，數(shù)額少、環(huán)節(jié)多、管理成本高出現(xiàn)普遍性虧損。同時(shí)，廣大貧困戶無(wú)法提供有效的抵押擔(dān)保，加之貧困戶還貸率低也造成銀行不敢輕易放貸。隨著國(guó)家金融體制改革的逐步深入，政策性貸款與金融機(jī)構(gòu)商業(yè)化運(yùn)作、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部減負(fù)增效與小額到戶需要之間的矛盾日漸突出。

　　供需信息不對(duì)稱的矛盾目前，扶貧信貸資金發(fā)放的制度安排，是從供給方角度出發(fā)的制度安排，忽視貧困戶的需求狀況及實(shí)際情況。在這種制度框架下，供需之間即扶貧貸款管理機(jī)構(gòu)和貧困農(nóng)戶之間，因?yàn)槿狈�溝通，信息不�?duì)稱，導(dǎo)致宏觀、微觀決策失誤。由于缺乏對(duì)扶持對(duì)象的深入了解、組織發(fā)動(dòng)，扶貧效益難以從根本上提高。現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)業(yè)貸款和扶貧�？畋桓淖兺断蚝陀猛局�所以能夠暢通無(wú)阻，就在于受益群體權(quán)利的缺乏，表現(xiàn)為他們無(wú)權(quán)無(wú)法對(duì)國(guó)家資金的投放和使用表達(dá)意見(jiàn)，更無(wú)從監(jiān)督國(guó)家專項(xiàng)資金的投向和使用。因此，只能依賴政府的年度審計(jì)或銀行的自查自糾。但這種事后糾正的機(jī)制，顯然無(wú)法達(dá)到事前預(yù)防的作用。

　　信貸資金扶貧進(jìn)行改革，歸結(jié)于是否能夠解開(kāi)這三對(duì)矛盾整合機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)管理，解決局部利益和全局利益之間的矛盾對(duì)于扶貧信貸資金擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重，一個(gè)重要的原因是，由于扶貧資金缺乏統(tǒng)一管理，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目執(zhí)行不嚴(yán)格。為此，國(guó)家應(yīng)盡快整合扶貧管理部門，并出臺(tái)財(cái)政性扶貧資金統(tǒng)一管理辦法，明確扶貧開(kāi)發(fā)的主體。從一個(gè)省來(lái)說(shuō)，應(yīng)將財(cái)政性扶貧資金、項(xiàng)目的實(shí)施、管理權(quán)統(tǒng)一到省級(jí)人民政府，實(shí)施嚴(yán)格的規(guī)劃管理，這樣才能從根本上解決扶貧資金使用分散以及違規(guī)、違紀(jì)使用的問(wèn)題，讓貧困群眾真正得到國(guó)家扶貧政策的幫助。

　　改革現(xiàn)行扶貧信貸管理體制，解決供需之間信息不對(duì)稱的矛盾重點(diǎn)是改變目前政府“先入為主”的制度設(shè)計(jì)方式，在新的制度設(shè)計(jì)中，把農(nóng)民的參與放在首要位置，大力推行群眾參與式扶貧，借鑒小額信貸扶貧項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)村入戶的扶貧項(xiàng)目，讓群眾參與選項(xiàng)、管理和實(shí)施全過(guò)程，充分尊重群眾的意愿，傾聽(tīng)農(nóng)民的心聲，讓農(nóng)民監(jiān)督扶貧資金使用的全過(guò)程，使貧困農(nóng)民真正成為扶貧開(kāi)發(fā)的主體。

　　加強(qiáng)扶貧資金科學(xué)管理，建立扶貧資金監(jiān)管體系加強(qiáng)扶貧項(xiàng)目可行性研究，嚴(yán)格項(xiàng)目審批程序，建立科學(xué)、規(guī)范的扶貧項(xiàng)目庫(kù)系統(tǒng)。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)扶持的縣、鄉(xiāng)申報(bào)扶貧項(xiàng)目，必須結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際加強(qiáng)可行性研究。扶貧主管部門要嚴(yán)格項(xiàng)目審批程序，增加項(xiàng)目透明度，重大項(xiàng)目要實(shí)地調(diào)研，科學(xué)論證，防止出現(xiàn)項(xiàng)目單位立假項(xiàng)目，或虛報(bào)項(xiàng)目投資以套取扶貧資金的問(wèn)題。同時(shí)，要強(qiáng)化審計(jì)，改變目前年年審計(jì)，相似問(wèn)題年年出現(xiàn)，擠占挪用、損失浪費(fèi)的資金大多無(wú)法追回的不利局面。