摘　要　“十一五”時(shí)期是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，這將是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程。然而在當(dāng)前的建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多不和諧音，直接影響政府專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政支出的效益。因此在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，如何建立有效的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急。本文分析了當(dāng)前我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政支出方面存在的主要問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的完善措施。

　　關(guān)鍵詞　新農(nóng)村建設(shè)　財(cái)政支出　監(jiān)督

　　黨的十六屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》鄭重提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，則被確定為國(guó)家“十一五”（2006—2010年）規(guī)劃中解決“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略方向。2006年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》于1月21日正式公布，再次鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題，明確指出“十一五”時(shí)期是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。①“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)目標(biāo)，可見(jiàn)，新農(nóng)村建設(shè)涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等諸多領(lǐng)域，但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上重點(diǎn)傾向于城市，導(dǎo)致農(nóng)村享受的公共服務(wù)水平較低，農(nóng)村極端有限的財(cái)力決定了其無(wú)法通過(guò)自身的努力，從根本上解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)保障方面的差別問(wèn)題。所以，在我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的啟動(dòng)階段，必須選擇政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，即主要靠政府調(diào)整國(guó)民收入分配格局，增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的財(cái)政支出。

　　一、現(xiàn)階段新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中財(cái)政支出方面的問(wèn)題

　　2006年的政府1號(hào)文件涉及8個(gè)方面，其核心是實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予少取放活”的方針。文件明確提出要調(diào)整國(guó)民收入分配格局，國(guó)家財(cái)政支出、預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資和信貸投放，要按照存量適度調(diào)整、增量重點(diǎn)傾斜的原則，不斷增加對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入。那么國(guó)家到底打算花多少錢(qián)建設(shè)新農(nóng)村？國(guó)家財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任陳錫文在2006年2月28日受全國(guó)人大常委會(huì)邀請(qǐng)進(jìn)行專(zhuān)題講座時(shí)表示，“十一五”期間，中央和地方財(cái)政將籌集數(shù)千億元，主要投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，這兩大領(lǐng)域，被視為目前農(nóng)村和農(nóng)民最迫切需要解決的問(wèn)題。因此，2006年國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金增量、國(guó)債和預(yù)算內(nèi)資金用于農(nóng)村建設(shè)的比重要高于上年，其中直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的資金亦將高于上年，并逐步形成新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。

　　如此優(yōu)厚的政策傾斜對(duì)于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意義是不言而喻的，但是新農(nóng)村建設(shè)將是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的歷史任務(wù)，我們不能急于求成。各地農(nóng)村的情況千差萬(wàn)別，迫切需要解決的問(wèn)題也不一樣，所以在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，不能按照一個(gè)模式來(lái)實(shí)施，要因地制宜，合理規(guī)劃，分步推進(jìn)，政府的專(zhuān)項(xiàng)資金要用在農(nóng)民群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最迫切的問(wèn)題上，讓農(nóng)民群眾得到實(shí)實(shí)在在的好處。然而，在當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了諸多不和諧音。如有的地方農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不顧農(nóng)民的實(shí)際需求，貪大求洋，大搞所謂的樣板工程；許多農(nóng)村基層干部把新農(nóng)村建設(shè)狹隘地理解為“建新村”，變相地把支農(nóng)資金轉(zhuǎn)化成建設(shè)基金，貪功冒進(jìn)、急著拆舊建新。結(jié)果是馬路寬了、房子亮了，但農(nóng)民又背一身新債。這使得支農(nóng)資金的效益大打折扣，違背建設(shè)新農(nóng)村的初衷，前不久媒體披露的某農(nóng)村建農(nóng)民別墅欠下銀行貸款無(wú)力償還的情況，就是一個(gè)典型的例證。②這表明，在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，僅有政府大量的財(cái)政投入是不夠的，還要有相應(yīng)的機(jī)制提高財(cái)政投入的績(jī)效。當(dāng)前，我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政支出主要面臨如下問(wèn)題：

　　（一）地方財(cái)政管理級(jí)次過(guò)多。我國(guó)地方財(cái)政有四級(jí)，在省和縣之間還有市級(jí)財(cái)政。從我國(guó)財(cái)政實(shí)踐看，由于現(xiàn)行分稅制比較注重財(cái)權(quán)劃分、忽視事權(quán)合理分擔(dān)，“市管縣”的管理模式在很多地方不僅沒(méi)有帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且成了集中縣級(jí)財(cái)力加快地級(jí)市建設(shè)的體制工具，導(dǎo)致縣鄉(xiāng)財(cái)政對(duì)基層農(nóng)村投入不足。雖然我國(guó)從2004年就啟動(dòng)了“省直管縣”的試點(diǎn)工作，但到目前為止這一改革還沒(méi)有全面鋪開(kāi)。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，中央財(cái)政對(duì)基層財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能否足額及時(shí)到位，同樣存在上級(jí)財(cái)政截留的可能。

　�。ǘ�）缺乏財(cái)政投資決策程序。兩會(huì)召開(kāi)以后，各級(jí)政府都把建設(shè)新農(nóng)村作為工作重點(diǎn)，但各級(jí)政府的相關(guān)文件在內(nèi)容上大同小異，缺乏可操作的具體決策程序。如何啟動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，如何合理安排財(cái)政資金的投向，必須結(jié)合各地農(nóng)村的具體情況，必須尊重當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意愿和要求。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，要充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和主觀能動(dòng)性。基層政府既不能越俎代庖，也不能袖手旁觀。如何在民主基礎(chǔ)上集中，如何在尊重民意基礎(chǔ)上決策，應(yīng)該制定明確的程序減少?zèng)Q策風(fēng)險(xiǎn)。

　　（三）財(cái)政支出監(jiān)督不力。目前在財(cái)政支出監(jiān)督方面的問(wèn)題主要集中在四個(gè)方面：一是法律法規(guī)不健全。應(yīng)然的監(jiān)督法規(guī)既規(guī)范財(cái)政支出主體，又規(guī)范財(cái)政支出監(jiān)督主體，尤其應(yīng)該突出責(zé)任的承擔(dān)。但現(xiàn)有立法對(duì)財(cái)政支出存在重大決策失誤的人員，都沒(méi)有規(guī)定強(qiáng)有力的處理措施，導(dǎo)致相關(guān)主體對(duì)財(cái)政支出沒(méi)有較強(qiáng)的責(zé)任心，從而形成惡性循環(huán)，加劇了財(cái)政支出的浪費(fèi)。③二是財(cái)政支出監(jiān)督的方式方法落后。突擊性、專(zhuān)項(xiàng)性檢查多，日常監(jiān)督少；事后檢查多，事前、事中監(jiān)督少；對(duì)某一事項(xiàng)和環(huán)節(jié)檢查多，全方位跟蹤監(jiān)督少，以致出現(xiàn)了問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)糾正。而且，由于事后監(jiān)督查處多，事前監(jiān)控少，部分被監(jiān)控單位采取相應(yīng)對(duì)策，想方設(shè)法躲避監(jiān)督，致使一些突擊的檢查監(jiān)督每每流于形式，難以深入。三是在監(jiān)督過(guò)程中沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出監(jiān)督不僅要防止貪污腐敗，更重要的是提高財(cái)政資金的使用效率。四是不重視群眾監(jiān)督。

　　二、如何建立和完善新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的財(cái)政支出監(jiān)督

　　社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，謀定而后動(dòng)，則事半而功倍，因此科學(xué)編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃并完善配套監(jiān)督機(jī)制是十分重要的；財(cái)政支農(nóng)資金具有投放規(guī)模大，持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，不可控因素多等特點(diǎn)，在資金使用過(guò)程中管理難度大，資金流失機(jī)會(huì)也比較多。因此，在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，如何建立有效的財(cái)政支出監(jiān)督機(jī)制已是當(dāng)務(wù)之急，筆者認(rèn)為，針對(duì)上述存在的問(wèn)題完善措施可歸納如下：

　�。ㄒ唬┟鞔_財(cái)政支出監(jiān)督的目標(biāo)和內(nèi)容。新農(nóng)村建設(shè)中財(cái)政支出監(jiān)督的目標(biāo)是認(rèn)真貫徹嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算，遏制其運(yùn)用過(guò)程中效率低下、浪費(fèi)嚴(yán)重、腐敗頻出等不良現(xiàn)象，促進(jìn)國(guó)家財(cái)政資源配置與使用效率的提高。財(cái)政支出監(jiān)督的內(nèi)容包括對(duì)財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金）運(yùn)用的全過(guò)程以及執(zhí)行財(cái)政支出的所有單位和個(gè)人所進(jìn)行的考核、監(jiān)察和督促。

　�。ǘ�）建立財(cái)政支出決策機(jī)制和評(píng)價(jià)體系。一是要建立程序化的決策機(jī)制，具體框架為：1.建立以行政長(zhǎng)官為核心和各相關(guān)行政職能部門(mén)、經(jīng)濟(jì)、科技界以及社會(huì)其他各界有關(guān)人士為成員的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出項(xiàng)目決策委員會(huì)。2.嚴(yán)格遵循先上后下，上下結(jié)合，逐級(jí)上報(bào)審批的原則，確立規(guī)范的農(nóng)業(yè)財(cái)政支出項(xiàng)目決策程序。3.嚴(yán)格按照評(píng)估中心結(jié)果進(jìn)行選項(xiàng)決策。④4.建立與農(nóng)民利益密切相關(guān)的重大財(cái)政事項(xiàng)公示制度，向社會(huì)公開(kāi)、向農(nóng)民公開(kāi)；完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，實(shí)行支出決策論證制和責(zé)任制，推進(jìn)財(cái)政決策的科學(xué)化民主化。二是逐步建立健全以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支農(nóng)資金使用機(jī)制，制定財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施激勵(lì)、約束并重的考核機(jī)制。在支農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)資金使用方面做到專(zhuān)款專(zhuān)用，對(duì)綜合考核評(píng)審較好的單位，在今后的項(xiàng)目申報(bào)和資金安排上給予優(yōu)先考慮；同時(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)從以往鑒證式的事后評(píng)價(jià)，過(guò)渡到事前評(píng)價(jià)與事后評(píng)價(jià)相結(jié)合，其評(píng)價(jià)的終極目標(biāo)是考核政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。

　�。ㄈ�）加快財(cái)政支出監(jiān)督的法制化進(jìn)程。要盡快建立涵蓋整個(gè)財(cái)政收支管理的財(cái)政監(jiān)督法制體系，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作和法規(guī)的宣傳，并加大財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法和處罰的力度，以保障財(cái)政監(jiān)督工作的順利開(kāi)展。當(dāng)然我國(guó)監(jiān)督財(cái)政支出的相關(guān)法規(guī)欠缺的局面正在改善過(guò)程中，如為保證農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的使用效率，財(cái)政部正在籌劃一些相關(guān)管理辦法的出臺(tái)，具體涉及預(yù)算管理、資金調(diào)撥和轉(zhuǎn)移支付管理、財(cái)務(wù)管理、監(jiān)督檢查辦法等。

　�。ㄋ模└倪M(jìn)監(jiān)督的方式和方法。在財(cái)政支出監(jiān)督方式上要走出事后集中性檢查的套路，把重心轉(zhuǎn)到日常監(jiān)督上來(lái)，實(shí)現(xiàn)全方位、多層次、多環(huán)節(jié)的監(jiān)督，使日常監(jiān)督貫穿財(cái)政活動(dòng)的整個(gè)領(lǐng)域，做到事前審核不留漏洞、事中監(jiān)控不留死角、事后處理不留情面，形成環(huán)節(jié)審核與過(guò)程監(jiān)控并舉，專(zhuān)項(xiàng)稽查與日常監(jiān)控并行的財(cái)政監(jiān)督檢查新格局。需要強(qiáng)調(diào)的是在新農(nóng)村的建設(shè)過(guò)程中，除了國(guó)務(wù)院的管理、人大對(duì)預(yù)算的審核批準(zhǔn)以及政協(xié)的監(jiān)督以外，全社會(huì)，尤其是農(nóng)民作為公共服務(wù)的接受者，有權(quán)利對(duì)財(cái)政支出的方向、公共服務(wù)的水平作出評(píng)價(jià)，他們的監(jiān)督更有利于社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以在農(nóng)村應(yīng)不斷拓寬民主監(jiān)督渠道，讓農(nóng)民積極主動(dòng)參與到村級(jí)事務(wù)管理和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中來(lái)，只有如此才能確保這些資金真正用在新農(nóng)村建設(shè)中。

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