在經(jīng)濟全球化的背景下，我國面臨著挑戰(zhàn)，雖然在政府職能轉(zhuǎn)變上已經(jīng)取得了較大進展，但也存在不少的問題，其中中央與地方的分配關(guān)系尚未理順，已經(jīng)成為一個亟待研究和解決的重大難題。本文借鑒美國、英國、法國三國在這方面的運作經(jīng)驗，具體分析三個國家在財政體制上的內(nèi)容及其特點，并對改進和完善我國的財政體制提出若干個人的看法。

　　一、 美國的財政體制

　　美國財政實行聯(lián)邦財政、州財政和地方財政三級管理體制。三級財政各有其相對獨立的財政稅收制度和專門法，各自編制、審批和執(zhí)行本級預算，且程序復雜。上下級預算之間的主要聯(lián)系為上級政府對下級政府的補助和撥款。

　　轉(zhuǎn)移支付與國家經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系重大的事務集中在聯(lián)邦政府，而區(qū)域性和地方性極強的事務則主要由州和地方政府承擔。按照美國憲法，聯(lián)邦政府的主要經(jīng)濟職責是保持宏觀經(jīng)濟健康發(fā)展，同時也要向州和地方政府提供撥款、貸款和稅收補貼。州和地方政府的主要職責是提供公共服務，如公共教育、法律實施、公路、供水和污水處理。美國聯(lián)邦政府的財政支出由國防開支、人力資源經(jīng)費、物力資源開支、其他用途、未分配沖減性收入等項目組成。其中人力資源分教育、衛(wèi)生、收入保障、社會保障和退伍軍人福利與服務等內(nèi)容。物質(zhì)資源項目中分能源、自然資源與環(huán)境、商務與住宅、交通和地區(qū)發(fā)展支出等內(nèi)容；其他用途中分國際事務、一般科技、農(nóng)業(yè)、司法管理以及一般政府項目支出。州和地方政府財政支出主要包括教育、醫(yī)療補貼、福利與社會服務、高速公路、警察與消防、監(jiān)獄、供水、排水與衛(wèi)生以及其他項目支出。但一些支出項目也存在交叉內(nèi)容。如百分之百由聯(lián)邦政府支出的項目有：國防、社會保障與醫(yī)療保險、退伍軍人福利、郵政服務等。其他的項目則承擔支出的一定比例，如教育支出占7.6％，高速公路占1.2％，公共福利占23.6％，自然資源占80.9％，警察占16.3％，監(jiān)獄占7.8％，政府職員退休金占42.3％。州和地方政府各自負擔的支出項目及其比例分別是：教育支出為24.5％、67.95％；高速公路為59.8％、39％；公共福利為62.l％、14.2％；自然資源為14.2％、4.9％；警察為11.8％、71.9％；監(jiān)獄為59％、33.2％；排水為6.9％、93.l％；火災消防地方政府為100％；政府職員退休金為45％、 12.7％；失業(yè)救濟為99.3％、0.4％。如果把聯(lián)邦向州和地方政府的轉(zhuǎn)移支付計入聯(lián)邦賬戶，那么聯(lián)邦支出所占的比重一直保持在70％左右。

　　在劃分稅收權(quán)限上，美國憲法授予聯(lián)邦政府建立并征收稅收的法律權(quán)力。同時規(guī)定任何籌集財政收入的提案只有眾議院才能提出。還規(guī)定各州必須實行統(tǒng)一的無歧視性的稅率；除非與人口比例完全相稱，否則不許征收直接稅；不許對各州的出口商品征稅。聯(lián)邦和州擁有征稅權(quán)，由于美國憲法沒有授予地方政府征稅權(quán)，所以地方政府的征稅權(quán)是由州政府授予的，自主性很小。聯(lián)邦政府開征的稅種有個人所得稅、社會保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈與稅、消費稅以及關(guān)稅。州政府開征的稅種主要有銷售稅、個人所得稅、公司所得稅、消費稅、財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈與稅、資源稅以及社會保障稅。地方政府開征的稅種主要有財產(chǎn)稅、銷售稅、消費稅、個人所得稅、公司所得稅以及社會保障稅。1998年三級政府稅收收入所占稅收總收入的比重分別為67％、22％、11％。

　　在美國聯(lián)邦財政支出中有一部分是采取撥款給州和地方政府的方式，1994年州和地方政府財政支出的23％來自聯(lián)邦撥款。美國聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付采取有條件補助（根據(jù)條件限制的嚴格程度，可分為專項補助和廣泛基礎補助）及無條件補助。廣泛基礎補助的主要形式是整筆補助，無條件補助的主要形式是一般收入分成，其特點是補助形式多樣化，聯(lián)邦補助的重點隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不斷變化。

　　二、 英國的財政體制

　　英國的基本法對中央政府和地方政府的財政職能作了具體規(guī)定。中央財政職能包括資源配置職能、穩(wěn)定經(jīng)濟職能、提供公共勞務職能。國防、外交、對外援助、教育、空間開發(fā)、環(huán)境保護、海洋開發(fā)、尖端科技、衛(wèi)生保健、社會保險以及全國性的交通運輸、通訊和能源開發(fā)等，都由中央政府提供和管理。地方政府的財政職能主要有：從事公共建設事業(yè)；維護公共安全；發(fā)展社會福利；改良社會設施。在中央政府與郡政府的事權(quán)劃分上，中央預算支出主要擔負國防、外交、高等教育、社會保障、國民健康和醫(yī)療、中央政府債務還本付息以及對地方的補助�？ふ�府的預算支出主要用于中小學、地方治安、消防、公路維護、住房建筑、預防災害、地區(qū)規(guī)劃、對個人的社會服務和少量投資等。在預算管理體制上有“兩面三刀”特點：一是實行嚴格的分稅制。中央和郡的預算收入完全按稅種劃分，不設共享稅，由各自所屬的稅務征收機關(guān)征收。二是中央高度集權(quán)。中央預算收入通常要占到整個預算收入的80％左右。

　　在劃分稅收權(quán)限上，英國是一個稅權(quán)高度集中的國家，稅收立法權(quán)完全屬于中央，只有中央政府有權(quán)決定開征稅收，地方政府無稅收立法權(quán)，不能設置稅種、開征稅收。中央政府征收的稅種有：個人所得稅、公司稅、資本利得稅、印花稅、石油收入稅、遺產(chǎn)稅、增值稅、消費稅、關(guān)稅、機動車輛稅、博彩稅等。地方征收的稅種有市政稅和營業(yè)房產(chǎn)稅。在1995－1996年度中，英國政府總收入為2719億英磅，但地方稅僅有92億英磅。

　　英國中央預算對郡預算的補助形式有兩種：一是定額補助撥款即中央對核定的郡級政府的總收入與總支出的差額進行補助。二是專項補助撥款。在補助程序上，財政部將補助款撥給環(huán)境部等，由環(huán)境部等負責下?lián)堋?/p>

　　三、 法國的財政體制

　　法國過去實行高度集中的財政管理體制。1982年推行中央與地方分權(quán)，較多地擴大了地方的自主權(quán)。實行中央、大區(qū)、省和市鎮(zhèn)四級財政體制。各級預算相對獨立，它們有各自的收入與支出。中央預算支出，分為費用支出（經(jīng)常性事務開支）、資本支出（固定資產(chǎn)購置支出）以及軍費支出。它包括國防、外交、國家行政經(jīng)費支出和重大建設投資（如鐵路、公路、國營企業(yè)等）。省和市鎮(zhèn)支出主要包括行政管理經(jīng)費、道理、文教衛(wèi)生事業(yè)費、地方房屋建筑費、警察、司法、社會福利支出以及地方債務還本付息等。法國在事權(quán)與財權(quán)的劃分上十分清楚。在支出上，有歸國家支出的，有歸地方支出的。比如教育，小學一般屬于市鎮(zhèn)管理，中學歸省管，大學歸國家管。公路也是如此，一般分國家級、省級、市鎮(zhèn)級實行分級管理、分級投資。高速公路聯(lián)接大城市的公路歸國家管理，算國家公路；聯(lián)接各省的公路歸省管理，算省公路；聯(lián)接市鎮(zhèn)的歸市鎮(zhèn)管理，算市鎮(zhèn)公路。三級地方財政之間不存在隸屬關(guān)系，其財政預算由各級議會決定，但國家對地方的三級財政都有事后的法律監(jiān)督權(quán)。

　　中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付形式有：一是一般性補助。這種補助金一般是按市鎮(zhèn)人口的比例進行分配的，人口越多，得到的補助金就越多。二是專項補助。即對地方興修的專項工程給予的補助。法國中央財政轉(zhuǎn)移支付支出大約占地方財政收入的25％。三是減免退稅。

　　四、 三個國家財政體制的若干特點

　　從以上三個西方發(fā)達國家財政體制的情況看，有以下幾個特點：第一，財政級次劃分明確。三個國家的財政級次劃分都很明確。美國實行聯(lián)邦財政、州財政、地方財政三級管理體制。三級政府各有其相對獨立的財政稅收制度和法律。法國三級財政建立了相對獨立的財政預算，三級財政之間不存在隸屬關(guān)系。第二，各級政府事權(quán)和支出范圍的劃分明確。三個國家實行事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，什么事由中央辦，什么事由地方辦，劃分得十分清楚，在明確事權(quán)的基礎上，確定與之相適應的財權(quán)。第三，稅權(quán)劃分明確。三個國家有兩種模式：一是分權(quán)式，主要是美國和法國。其特點是將稅收立法權(quán)在各級政權(quán)之間進行分配。二是集權(quán)式，英國是一個稅權(quán)高度集中的國家，稅收立法權(quán)完全屬于中央。第四，政府轉(zhuǎn)移支付制度完備。三個國家以均等化為目標，以公式化為基礎，具有透明度和穩(wěn)定性，對財政體制的公平性和運行效率有重大影響。

　　五、 我國財政體制的現(xiàn)狀及其評析

　　1994年我國正式推行分稅制財政體制。這是建國以來規(guī)模和范圍較大、利益格局調(diào)整明顯、影響深遠的一次重大制度創(chuàng)新。分稅制規(guī)范了各級政府間的財政分配關(guān)系和分配秩序，初步確立了具有中國特色的分稅制財政體制的基本框架；建立了收入穩(wěn)定增長的機制；促進了中央財政收入占總財政收入比重的提高，強化了中央宏觀調(diào)控能力；出臺了過渡期轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，初步建立了地區(qū)間財力均衡的機制。

　　但是實行分稅制后，仍有幾個重大問題需要研究解決。

　　第一，政府間事權(quán)劃分不明晰，財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一。我國實行的分稅制，是在中央與地方的事權(quán)劃分和支出范圍不很明晰的基礎上進行的；中央和地方政府職能尚未得到重新界定，政府間的事權(quán)劃分基本上保持了原體制的范圍。最為關(guān)鍵的是生產(chǎn)建設項目投資權(quán)尚未能做出清晰的規(guī)定，實際上各級政府仍然都在搞一般營利性項目；企業(yè)所得稅仍接行政隸屬關(guān)系劃分。由于事權(quán)劃分不明，財政在職能上是缺位與越位并存。

　　第二，中央與地方收入特別是稅權(quán)劃分不科學、不規(guī)范。2000年我國財政收人占國內(nèi)生產(chǎn)總值以及中央財政收入占全國財政收入的比重分別為15%、52.2％，與我國各級政府特別是中央政府承擔的職能和責任不相稱。突出的是國家稅權(quán)過于集中于中央，稅權(quán)劃分缺乏穩(wěn)定的法制基礎，難免導致地方政府變通國家稅法、越級減免稅和濫用收費權(quán)。由于我國是存在很大財政壓力的發(fā)展中國家，集中稅權(quán)特別是稅收立法權(quán)有其現(xiàn)實必要性，但是如果過于集權(quán)，不承認地方政府為行使職能而追求財力的合理性，就會使稅權(quán)以一種變相的形式被分割，稅權(quán)的集中在客觀上也難達到目的。實行分稅制后，劃定了地方16個稅種，但結(jié)構(gòu)不合理，體系不完備，稅制老化嚴重，總體稅負低，收入彈性差，不利于調(diào)動地方政府組織收入的積極性。

　　第三，支出范圍的劃分不科學、不規(guī)范。財政支出是政府活動的成本，也是政府履行職能的代價。由于政府職能界定不夠明晰，因而財政支出的規(guī)模也難以確定。無論是中央財政還是地方財政都存在這個問題。反映在投資性支出和公共需要支出方面，中央和地方的支出范圍有待明確。

　　第四，中央財政實施轉(zhuǎn)移支付的能力不足，調(diào)節(jié)功能微弱。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制在很大程度上還保留著承包制的特征，其構(gòu)成復雜，幾個主要組成部分的目標不一致，體制設計以保證既得利益為主旨，在緩解地區(qū)差異方面的功能微弱。加上退稅的影響，中央財政實施轉(zhuǎn)移支付能力明顯不足，而且缺乏足夠的透明度和穩(wěn)定性。據(jù)云南省調(diào)查，上交中央收入由“八五”時期占財政收入的38.5％增長到“九五”時期的59.3％，而同時轉(zhuǎn)移支付額卻由0.55％下降為0.44％。

　　六、 對完善我國財政體制的若干看法

　　完善我國的財政體制，其指導思想是：按照市場經(jīng)濟發(fā)展和建立公共財政的要求，借鑒發(fā)達國家的有益經(jīng)驗，及加入世貿(mào)組織的需要，加快轉(zhuǎn)變政府職能，科學界定中央與地方事權(quán)關(guān)系及支出范圍，科學劃分中央與地方收入范圍，合理確定地方稅權(quán)；建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　第一，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，按社會公共需要確定財政支出范圍。要按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，集中精力搞好宏觀調(diào)控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，不直接干預企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。把企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的投資決策權(quán)真正交給企業(yè)；把社會自我調(diào)節(jié)的管理和職能交給中介機構(gòu)；把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法辦理；精簡政府機構(gòu)和人員。要圍繞社會公共需要確定財政支出范圍，即包括三個方面的支出：一是維持性支出，包括國防、財政機關(guān)、公檢法司、基礎教育、科研、衛(wèi)生保健等支出；二是轉(zhuǎn)移性支出，主要包括價格補貼、補貼支出等；三是公共工程性支出，指大型公益性基礎設施的支出。財政要逐步從建設性支出中退出來，只涉及從事國計民生的大型公益基礎設施的建設。對維持性支出，財政只負責基礎性支出，對公益性支出則由社會負擔。同時試行部門預算辦法。

　　第二，科學劃分中央與地方支出范圍。中央財政主要負責國防、外交以及實施宏觀調(diào)控、協(xié)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及中央直屬機關(guān)行政事業(yè)單位經(jīng)費支出等。地方財政負責本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費以及公共事業(yè)所需支出。應借鑒法國經(jīng)驗，中央財政和地方財政還應共同負擔教育、農(nóng)業(yè)、科學、社會保障、公共投資性支出。要采取以支定收的辦法，確定中央與地方的支出規(guī)模。中央本級財政支出大體上應占30％；地方財政支出大體上應占70％；中央在集中財力后，應將30％的財力轉(zhuǎn)移支付給地方。

　　第三，改革和完善稅制，適度擴大地方稅權(quán)。主要是推進稅費改革，規(guī)范政府收入分配體系；完善增值稅制度，逐步推進消費型增值稅制；改進和完善消費稅制，強化消費稅調(diào)節(jié)功能；完善個人所得稅制，加大對居民收入分配的調(diào)節(jié)功能；統(tǒng)一企業(yè)稅制，促進企業(yè)公平競爭；實行所得稅由中央與地方分享的制度。特別是目前我國稅權(quán)高度集中，應適度分權(quán)。中央稅、共享稅和地方稅的主要稅種，其稅收立法權(quán)和稅收政策的制定權(quán)要集中在中央，在這一前提下，應將對影響國家經(jīng)濟運行較小的地方稅種，向地方適當分權(quán)。中央只制定這些地方稅的基本稅法，其實施辦法、稅目稅率、減免、管理權(quán)限等交給地方確定，以利于地方政府因地制宜地運用國家稅收政策。同時，經(jīng)全國人大常委會授權(quán)，地方可以新開征一些新稅種，當然，中央要加大對其監(jiān)督力度。

　　第四，建立和完善規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付辦法。要逐步將現(xiàn)行多種轉(zhuǎn)移支付形式歸并為均等化和專項轉(zhuǎn)移支付兩大類；逐步加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付辦法，盡快制定和頒布財政轉(zhuǎn)移支付法規(guī)；建立財政轉(zhuǎn)移支付評估監(jiān)督和考核體系。