縮小地區(qū)差距，促進中西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是全面建設小康社會的基本要求。近年來，由于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進和一系列積極財政政策的實施，我國中西部地區(qū)發(fā)展較快，但地區(qū)發(fā)展差距過大的問題還沒有從根本上解決。充分發(fā)揮財政職能作用，通過財政體制創(chuàng)新促進經(jīng)濟發(fā)展，縮小地區(qū)差距，是加快中西部地區(qū)發(fā)展的有效途徑。

　　財政是調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。在市場經(jīng)濟體制下，財政政策是政府宏觀調(diào)控最基本的手段之一。財政具有資源征集的強制性與使用方式的非市場性特點。財政資金的流入流出可以直接改變和調(diào)整經(jīng)濟資源在地區(qū)、產(chǎn)業(yè)間的分配，因而對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有不可替代的調(diào)控作用。改革開放初期，中央對地方實行財政包干體制，沿海等地區(qū)財政資金凈流出量比改革開放前下降了68.9％，促進了這些地區(qū)的快速發(fā)展。與此同時，中西部地區(qū)地方財政資金凈流入減少，與東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距越來越大。以湖南為例，1953—1979年財政資金凈流入65.03億元，占到同期全國凈流入地區(qū)總量的14.8％；而1981—1991年財政資金凈流入量僅為8.04億元，只占到同期全國凈流入地區(qū)總量的0.5％。財政資金凈流入所占比重的顯著減少，影響了經(jīng)濟發(fā)展，同沿海地區(qū)發(fā)展差距拉大也與此有關(guān)。近年來國家實施積極財政政策和推進農(nóng)村稅費改革，湖南財政資金凈流入量有所增加，1994—2001年占到了全國凈流入地區(qū)的4.24％，經(jīng)濟發(fā)展速度明顯加快。因此，充分發(fā)揮財政的調(diào)控功能，才能逐步扭轉(zhuǎn)地區(qū)差距擴大的趨勢。

　　財政是社會財富再分配的主要手段。初次分配注重效率，再次分配注重公平，這是我國收入分配的基本原則。財政是再分配的主體。目前收入分配和地區(qū)差距過大，在很大程度上是由于財政再分配還沒能很好地體現(xiàn)社會公平原則所致。比如，實行分稅制體制之后，中央財政用于地方轉(zhuǎn)移支付的資金逐年增多，但由于考慮地區(qū)差距不夠，用于均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付資金不足2％，而用于基數(shù)返還等保地方既得利益的資金占到了98％以上，削弱了財政轉(zhuǎn)移支付在縮小地區(qū)差距方面應有的積極作用。又如，現(xiàn)行體制“只調(diào)增量，不調(diào)存量”，對發(fā)展滯后和財力拮據(jù)的中西部地區(qū)較為不利，造成其可用財力與東部地區(qū)差距越拉越大。同時，由于消費稅增量部分全部歸中央財政，導致以煙酒稅為稅收大頭的湘、豫、云、貴、川等中西部省份財力更加緊張。因此，有必要進一步深化財政體制改革，理順中央與地方的關(guān)系，強化財政再分配的功能，使中西部地區(qū)與東部地區(qū)的財力差距得到合理調(diào)節(jié)。

　　財政是實現(xiàn)地區(qū)財力平衡的主要手段。目前西方發(fā)達國家的地區(qū)差距并不大。比如20世紀80年代，在美日及歐洲各國，人均GDP最高與最低之比介于1.13到2.30之間，德國、日本和加拿大分別為1.93、1.47和2.30，這與我國目前地區(qū)差高達10倍以上的狀況形成強烈反差。他們的基本經(jīng)驗，就是重視并運用財政手段來調(diào)節(jié)地區(qū)財力，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。德國工業(yè)以魯爾能源、原材料業(yè)為中心，起源于北方，二戰(zhàn)后南方機械工業(yè)的興起超越了北方；東、西德統(tǒng)一后，東部地區(qū)相對落后。但德國通過實施財政收入平衡法，采取調(diào)節(jié)法人稅分配、稅款轉(zhuǎn)移和聯(lián)邦特別撥款等辦法，達到全國各州人均財力基本均衡，促進了國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　因此，在西部大開發(fā)和中部地區(qū)培育增長點的過程中，必須加快財政體制改革，逐步建立適應市場經(jīng)濟和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的公共財政新體制。

　　一要進一步增強財政協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的調(diào)控能力。按照全面實現(xiàn)小康的要求，縮小中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距，財政必須要有足夠的宏觀調(diào)控能力。上世紀80年代，西方七國財政收入占GDP的平均比重為28％，中央財政收入占全國財政收入的比重平均為69％；而我國2001年這兩個比重還只有17.07％和52.38％。顯然，不提高財政收入占GDP和中央財政收入占全國財政收入這兩個比重，財政協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、縮小地區(qū)差距的調(diào)控能力就會下降。目前，應把重點放到調(diào)節(jié)高收入人群和東部發(fā)達地區(qū)。一方面應嚴格執(zhí)行統(tǒng)一的稅法和稅政，依率計征，強化征管和監(jiān)督，堅決做到應收盡收。另一方面，應加快稅費改革，開征遺產(chǎn)稅、贈與稅和社會保障稅，增強收入透明度和強化個人所得稅征管，深化所得稅收入分享改革，加強非稅收入管理等，多渠道有效增強財政調(diào)控能力。

　　二要進一步加大財政均等化轉(zhuǎn)移支付力度。一是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。以縮小地區(qū)間財政差距為目標，改“基數(shù)法”為均等化轉(zhuǎn)移支付，壓縮專項轉(zhuǎn)移支付，增加一般性轉(zhuǎn)移支付，保證各地區(qū)享有較為統(tǒng)一的公共服務水平。同時，削減稅收返還、體制補助、專項補助等非均等化支付，嚴格轉(zhuǎn)移支付范圍，使之真正成為調(diào)節(jié)地區(qū)收入差距的有效手段。二是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付。完善按標準收入和標準支出核定各地標準人均財力的制度，對低于標準人均財力的地區(qū)，通過一般性轉(zhuǎn)移支付予以補償。進一步完善預算法規(guī)，確定各級政府之間轉(zhuǎn)移支付的目標、框架和具體形式，對轉(zhuǎn)移支付的資金來源、核算標準、分配程序和計算公式等做出明確規(guī)定，以法律的形式固定下來，消除現(xiàn)行體制中轉(zhuǎn)移支付的隨意性。三是探索地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付辦法。當前，企業(yè)跨國跨地區(qū)經(jīng)營、資產(chǎn)重組、注冊地與生產(chǎn)銷售地分離等，導致稅源大量向發(fā)達地區(qū)流動和轉(zhuǎn)移，可考慮借鑒德國法人稅分配辦法，將稅收調(diào)歸中西部財力弱省，防止因生產(chǎn)要素的正常流動，造成地區(qū)差距進一步擴大。同樣，針對縣鄉(xiāng)兩級財力嚴重不足，通過橫向轉(zhuǎn)移支付逐級實行財政均等化分配，縮小地區(qū)貧富差距。

　　三要科學界定各級政府的事權(quán)范圍。按照建立公共財政和兼顧公平的要求，打破現(xiàn)行按行政隸屬關(guān)系簡單籠統(tǒng)地劃分政府事權(quán)的做法，科學界定政府與市場、中央與地方的事權(quán)范圍。政府要切實轉(zhuǎn)變職能，能由市場解決的讓市場去辦。同時，根據(jù)公共產(chǎn)品受益度原則，公平合理地劃分政府間的事權(quán)。對受益范圍為全體國民的全國性公共產(chǎn)品，由中央財政供給；具有跨地區(qū)“外部效應”的公共產(chǎn)品，中央財政程度不同地合理參與，該集中的集中，該分散的分散，真正做到“誰家的孩子誰家抱”，該誰管的事就由誰管。比如，國家法律規(guī)定公民享有義務教育的權(quán)利，接受義務教育的機會人人平等，為防止因地方財力問題造成義務教育權(quán)利和機會的不落實和不平等，其事權(quán)理所當然應由中央政府負責。又如，根據(jù)西方國家的經(jīng)驗，社會保障覆蓋范圍越大、統(tǒng)籌面越廣，其效率就越高，越有利于消除地區(qū)差距，因而需逐步擴大社會保障統(tǒng)籌范圍，最終建立以中央政府為主體的社會保障體系。

　　四要切實加大對中西部地區(qū)的投融資力度。改革開放的歷史使人們深刻地認識到，環(huán)境也是生產(chǎn)力。中西部地區(qū)發(fā)展滯后，很大程度上是由于投融資不足，軟硬環(huán)境建設受到制約，形成不了環(huán)境競爭力。在實施現(xiàn)代化建設第一、二步戰(zhàn)略時期，為讓東部沿海地區(qū)率先發(fā)展起來，國家在投融資、財稅政策、體制等方面予以重點傾斜支持，對營造東南沿海地區(qū)的發(fā)展環(huán)境起到了很好的作用。因此，要加快中西部地區(qū)發(fā)展步伐，縮小與東部地區(qū)的巨大差距，必須加大財政投融資對中西部地區(qū)的支持力度，幫助中西部地區(qū)切實改善發(fā)展環(huán)境。應加大對中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)、科技、教育、衛(wèi)生、公共安全、社會保障和生態(tài)環(huán)境等公共需要的投入，進一步支持能源、水利、交通、通訊等基礎建設和供電、供水、供氣、供熱等城市設施建設，支持國有企業(yè)改革、改制和國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，提高公共服務能力，為資本、人才和項目進入中西部地區(qū)創(chuàng)造良好的環(huán)境平臺和保障機制。

　　與此同時，中西部地區(qū)要以體制改革為突破口，擴大開放，創(chuàng)造好的環(huán)境，吸引人才，吸引投資，練好內(nèi)功，使好鋼用在刀刃上，加快發(fā)展，盡快縮小與東部的差距。在這方面，尤其要加快地方財政體制改革，進一步推進支出管理、非稅收入管理和縣鄉(xiāng)財政管理的改革，促進經(jīng)濟的快速發(fā)展和良性循環(huán)。

　　一要以支出管理改革為核心，加快地方公共財政體系建設。進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，改革支出管理方式，提高財政資金使用效率。按照“有所為、有所不為”的原則，在逐步退出競爭性領域的同時，將地方財政的重點逐步轉(zhuǎn)移到提供公共產(chǎn)品和公共服務上來，充分保證地方政府提供基本公共服務的能力，營造必備的發(fā)展環(huán)境。應以提高資金使用效率為核心，強化財政監(jiān)督，建立和完善財政支出效率的考核評價體系。同時，積極推進部門預算改革和國庫集中支出改革，完善政府采購制度。通過制定科學的支出標準體系、增強預算的透明度等方式，不斷擴大國庫集中支付范圍和規(guī)范支出行為。進一步發(fā)揮政府采購在引導和支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的作用，推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　二要建立非稅收入管理機制，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境。非稅收入是財政收入的重要組成部分，由于過去將其定義為預算外資金，導致其長期游離于財政預算管理體系之外，人為地肢解了財政職能，降低了資金的使用效率。應按照建設公共財政的要求，采取“改”、“轉(zhuǎn)”、“減”、“留”等措施，完善非稅收入征收方式和管理機制。所謂“改”，就是將其具有準稅收性質(zhì)的行政事業(yè)性收費、政府性基金項目改為稅收項目：“轉(zhuǎn)”，就是將其中不體現(xiàn)政府職能的行政事業(yè)性收費，轉(zhuǎn)由市場運作的服務性經(jīng)營，政府實行稅收調(diào)節(jié)：“減”，就是對不合法、不合規(guī)、不合理的收費予以取消，切實減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔：“留”，就是將那些體現(xiàn)政府職能的必不可少的收費予以保留，并按照“征收、預算、支付”三分離方式進行嚴格的規(guī)范管理。湖南省配合農(nóng)村稅費改革工作試點，在全省實行非稅收入管理改革，促使非稅收入逐步納入了各級財政規(guī)范化管理的軌道。三年來的實踐表明，這不僅有效地增加了地方可用財力，而且從根本上遏止了亂收費、亂攤派、亂罰款、亂檢查的“四亂”行為，有效地改善和優(yōu)化了投資環(huán)境。

　　三要以完善縣鄉(xiāng)財政體制為重點，加快縣域經(jīng)濟發(fā)展。全面建設小康社會的重點在農(nóng)村、在基層。應調(diào)整縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，打破簡單地按一級政府設置一級財政的做法，從財政分配的具體措施上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展。對于經(jīng)濟發(fā)展相對落后，財政收入較少，不具備設置一級財政條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機構(gòu)，實行縣鄉(xiāng)財政合一的體制，減少機構(gòu)和人員開支，緩解縣鄉(xiāng)財政困難。特別要建立財政激勵機制，通過加大對縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付和改進支付方式，完善“村財鄉(xiāng)管村用”和村務公開等措施，鼓勵縣鄉(xiāng)立足資源優(yōu)勢，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，努力增強造血功能和自我發(fā)展能力，促進縣鄉(xiāng)財政經(jīng)濟的良性循環(huán)，從而推動中西部地區(qū)加快發(fā)展。