一、發(fā)展社會主義市場經濟必須推行公共財政模式

　　財政體制決定于社會經濟體制。從歷史演變過程看，適應于不同經濟體制的財政模式，大體可分為三種類型：與自然經濟相適應的財政模式是典型的家計財政，其明顯特點是公私不分，管理不規(guī)范、不透明，隨意性大，收支缺乏有效監(jiān)督；與計劃經濟體制相適應的財政模式是生產建設型財政，其突出特點是政企不分，大包大攬，統(tǒng)收統(tǒng)支；與市場經濟體制相適應的財政模式是公共財政�，F代意義上的公共財政，始于17世紀末的英國，至今已有幾百年的歷史。公共財政與其他財政模式相比較，具有以下突出特點。

　　公共性。公共財政解決公共問題，實現公共目的，滿足社會公共需要。在市場經濟條件下，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用，但也存在市場自身無法解決或解決得不好的公共問題。比如，宏觀經濟波動問題、壟斷問題、外部性問題等。解決這些問題，政府是首要的“責任人”。政府解決公共問題，對社會公共事務進行管理，需要以公共政策為手段。而公共政策的制定和執(zhí)行，又以公共資源為基礎和后盾。公共財政既是公共政策的重要組成部分，又是執(zhí)行公共政策的保障手段。相對于計劃經濟條件下大包大攬的生產建設型財政而言，公共財政只以滿足社會公共需要為職責范圍，凡不屬于或不能納入社會公共需要領域的事項，公共財政原則上不介入；而市場無法解決或解決不好的，屬于社會公共領域的事項，公共財政原則上就必須介入。

　　公平性。公共財政政策要一視同仁。市場經濟的本質特征之一就是公平競爭，體現在財政上就是必須實行一視同仁的財政政策，為社會成員和市場主體提供平等的財政條件。不管其經濟成分，不管其性別、種族、職業(yè)、出身、信仰、文化程度乃至國籍，只要守法經營，依法納稅，政府就不能歧視，財政政策上也不應區(qū)別對待。不能針對不同的社會集團、階層、個人以及不同的經濟成分，制定不同的財稅法律和制度。

　　公益性。公共財政只能以滿足社會公共需要為己任，追求公益目標，一般不直接從事市場活動和追逐利潤。如果公共財政追逐利潤目標，它就有可能憑借其擁有的特殊政治權力凌駕于其他經濟主體之上，就有可能運用自己的特權在具體的經濟活動中影響公平競爭，直接干擾乃至破壞經濟的正常運行，破壞正常的市場秩序，打亂市場與政府分工的基本規(guī)則；財政資金也會因用于牟取利潤項目而使公共需要領域投入不足。公共財政的收入，是為滿足社會公共需要而籌措資金；公共財政的支出，是以滿足社會公共需要和追求社會公共利益為宗旨，不能以盈利為目標。

　　法治性。公共財政要把公共管理的原則貫穿于財政工作的始終，以法制為基礎，管理要規(guī)范和透明。市場經濟是法治經濟。一方面，政府的財政活動必須在法律法規(guī)的約束規(guī)范下進行；另一方面，通過法律法規(guī)形式，依靠法律法規(guī)的強制保障手段，社會公眾得以真正決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督政府的財政活動，確保其符合公眾的根本利益。具體而言，獲得財政收入的方式、數量和財政支出的去向、規(guī)模等理財行為必須建立在法制的基礎上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么花就怎么花，要依法理財，依法行政。

　　公共財政模式是與市場經濟緊密地連在一起的。黨的十四大確立了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，這就決定了必須建立公共財政。十五屆五中全會和十六屆三中全會將建立和健全公共財政體制，作為建立和完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務。我們在依法治國和經濟全球化的新形勢下，積極穩(wěn)妥地建設公共財政體制，既是財政運行模式與國際接軌的需要，也是推動建設社會主義政治文明的要求。

　　二、繼續(xù)推進公共財政建設的主要措施

　　經過多年的努力，目前我國公共財政體制的框架初步確立。一是按照解決公共問題、滿足公共需要的要求，財政支出結構調整取得了重大進展。大幅度增加了社會保障、教育、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和環(huán)境保護等重點公共需要支出。同時，逐步減少和退出對一般競爭性和經營性領域的財政直接投資和補貼。二是按照公平和規(guī)范的要求，財政管理制度改革邁出了重要步伐。改革了工商稅制和稅費管理制度，初步規(guī)范了國家與企業(yè)、個人的分配關系。實行了分稅制財政管理體制改革和所得稅收入分享改革，初步規(guī)范了中央與地方的財政分配關系。實行了部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線改革，初步規(guī)范了財政資金管理，提高了財政資金安全性和使用效率。三是以實施適度從緊和積極財政政策為標志，財政調控經濟的方式，由被動調控向主動調控轉變，由直接調控向間接調控轉變，由單一調控工具向多種調控工具并用轉變等。

　　按照黨的十六大和十六屆三中全會精神，根據財政改革和發(fā)展面臨的新形勢，健全公共財政體制需要進一步采取以下措施。

　　調整長期建設國債使用方向和結構，進一步增強財政宏觀調控的有效性和針對性。根據世界經濟好轉、民間投資日趨活躍等國民經濟發(fā)展出現的新情況和新形勢，繼續(xù)實施積極財政政策，維持中央財政赤字絕對規(guī)模不變，但占GDP的比重下降，并在此基礎上逐步減少長期國債投資的力度，直至不發(fā)；按照“五個統(tǒng)籌”的原則配置財政資源，適當增加預算內基本建設資金數量，逐步減少對一般競爭性和經營性領域的直接投資，騰出資金用于增加公共服務和公共產品方面的投入。

　　大力調整和優(yōu)化財政支出結構，著力支持全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。按照黨的十六屆三中全會提出的科學發(fā)展觀的要求，針對非典期間暴露出的經濟社會發(fā)展不協(xié)調的突出問題，充分發(fā)揮公共財政解決公共問題和服務公共目的的職能，大力調整和優(yōu)化財政支出結構，逐步減少對一般競爭性領域的直接投入，加大對社會保障、公共衛(wèi)生、義務教育、環(huán)境保護等社會公益性事業(yè)的投入和支持力度，促進經濟社會和人的全面發(fā)展。

　　重點支持解決“三農”問題。目前，城鄉(xiāng)居民在基礎設施、社會保障、義務教育等社會公益事業(yè)方面的待遇差別較大，反映了公共財政建設任重而道遠，需要采取有效措施，讓公共財政的陽光更多地照耀到農村。要繼續(xù)深化農村稅費改革，全面取消農業(yè)特產稅，降低農業(yè)稅稅率，五年內取消農業(yè)稅，逐步實現城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。今后文化、衛(wèi)生、教育等方面的支出增量主要投向農村，不斷改善農村的公共服務水平和農村住戶的生產生活條件。要推進糧食直補改革，將糧食風險基金從補給流通環(huán)節(jié)，改為直接補給種糧農民等。

　　適時推進稅制改革。根據加入WT0后的新形勢，適時完善符合社會主義市場經濟發(fā)展要求的稅制體系，為各類市場主體公平競爭創(chuàng)造一個比較寬松的財稅環(huán)境。要逐步將生產型增值稅調整為消費型增值稅，統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，將出口退稅機制改革落實好。此外，還要認真研究、積極探索、適時完善消費稅，適當擴大稅基；改革個人所得稅，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制；實施城鎮(zhèn)建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應清理取消有關收費。

　　繼續(xù)推進預算管理制度改革。部門預算制度要逐步實現科學化、規(guī)范化；國庫集中收付制度要分步全面推開：“收支兩條線”管理改革要實現全口徑的預算管理；政府采購制度改革要進一步擴大范圍和規(guī)范操作。同時，還要注重研究建立績效預算評價體系，促進財政支出效益的最大化，建立起較為完善的公共財政預算編制和執(zhí)行管理體系。

　　進一步規(guī)范和完善財政管理體制。尤其是要加大工作力度，盡快合理劃分各級政府的支出責任范圍，使各級政府的財權和事權相匹配，調動各級政府的積極性，促進財政協(xié)調發(fā)展，緩解基層財政困難，化解債務風險。

　　三、正確認識公共財政建設中需要解決的幾個問題

　　公共財政不是吃飯財政。從公共財政的內涵和特點看，公共財政以解決公共問題，滿足公共需要為職責范圍，除了保障吃飯外，還負擔著其他較多的社會公共事務，包括基礎設施建設、環(huán)境保護、教育及其他社會公益事業(yè)發(fā)展等方面，財政用于這方面的支出是建設性的。同時，公共財政也不僅僅是支出結構、范圍的調整，還包含著規(guī)范性、法治化、公平性等要求。從西方公共財政實踐的歷史演變看，公共財政的職責范圍不同時期有不同的特點和變化，主要可以分為兩個大的階段。第一階段是自由資本主義時期，政府充當“守夜人”的角色，主要職能是維護生產和社會秩序的正常運轉，公共財政支出基本上用于公安、司法、行政管理、國防等消費性項目，用于“公共工程”方面的支出少一些。第二階段是現代資本主義時期即資本主義進入壟斷以后，國家干預增強，財政發(fā)展為現代公共財政�，F代公共財政的活動范圍除了行政和國防支出這些典型的政府支出外，增加了社會保障和福利方面的支出，還增加了用于“共同生產條件”的經濟發(fā)展支出，主要用于基礎設施、環(huán)保、農業(yè)等方面。從近幾年我國的實踐看，盡管財政逐步減少了一些一般生產經營性方面的投入，可用于基礎設施、環(huán)境保護、農業(yè)、教育等方面的建設投入不僅沒有減少，而且通過包括增發(fā)建設國債在內的一系列措施，還加大了投入；同時對一些特殊競爭性領域，如有些高科技、高風險的先導產業(yè)，財政已經并且今后仍將予以重點支持。從理財原則看，盡管公共財政不是吃飯財政，但公共財政要首先按照“一要吃飯，二要建設”的原則保障吃飯，�！俺燥垺笔枪�共財政最基本、最起碼的要求。

　　公共財政仍要大力支持經濟發(fā)展。發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國的第一要務，財政自然要為發(fā)展服務，不僅要將財政這塊“蛋糕”切好、分好，還要講究生財之道。公共財政支持經濟發(fā)展的目的和任務沒有改變，只是支持的方式方法要與時俱進。不能再搞過去計劃經濟體制下財政拿錢投資辦企業(yè)、設立周轉金、隨意減免稅等老辦法，這不僅容易引起地區(qū)行業(yè)之間財稅優(yōu)惠政策的攀比和惡性競爭、擾亂市場經濟秩序，還易背上沉重的債務包袱，同時會使財政該保證的支出不能有效保證，甚至出現欠發(fā)工資現象。公共財政要按照發(fā)展市場經濟的要求，通過實施適當的財稅政策，采取財政貼息、加強社會保障、深化財稅改革等比較規(guī)范的辦法，為做蛋糕的人、做蛋糕的主體，即企業(yè)家和企業(yè)，創(chuàng)造一個公平的、比較寬松的、具有自主發(fā)展能力的財稅環(huán)境。在抗擊非典的斗爭中，國家對民航等受沖擊較大的行業(yè)實行了貸款貼息和減免稅費的財政政策措施，受到企業(yè)和社會各界的好評，進一步證明了用規(guī)范的財政手段，不僅一樣能支持企業(yè)和經濟發(fā)展，而且成本低，效益更明顯。

　　公共財政既講公平，又講效率。公共財政提倡以人為本，服務社會公共需要，維護社會公平和公正，其重要任務之一是保障困難群眾的基本生活需要。但公共財政絕不是養(yǎng)懶人，要研究解決開著私家車領取失業(yè)保險金或低保的現象，這不僅不利于鼓勵就業(yè)和再就業(yè)，而且實際上是在制造新的不公平。需要完善相關財政政策措施，加強財政監(jiān)督管理，在保障公平的同時，盡可能提高效率。

　　財政收入應與政府收入相一致。在成熟的市場經濟體制國家和公共財政體制下，財政收入即為政府主要收入。發(fā)達國家沒有“預算外”資金這個概念。但在我國，財政收入的口徑一般僅指進入財政預算中的資金，一般稱為預算內資金，不少預算外資金以及以政府名義集中的收入不在財政收入統(tǒng)計之內。如土地屬于一項重要的國有公共資源，以公共利益為目的進行的政府土地拍賣轉讓取得的收入屬于公共收入，應納入到公共財政范圍加以管理規(guī)范。而現在一些地方的土地管理比較混亂，不僅不利于保護耕地和糧食安全，而且游離于預算監(jiān)督和約束之外，極易導致政府土地交易行為中公共利益和商業(yè)利益的混淆，從而誘發(fā)腐敗，損害公共利益。在發(fā)展社會主義市場經濟和建設公共財政的新形勢下，需要通過改革，盡快將尚未納入財政管理的政府性收入都納入到財政預算范圍，實行全口徑預算管理，資金接受財政的監(jiān)督和管理，財政接受人大、審計和社會公眾的監(jiān)督。

　　公共財政改革需要規(guī)范和統(tǒng)一部門財權。推進公共財政改革特別是預算管理制度改革，將公平、公開、規(guī)范的原則貫徹到財政資金使用的全過程，可以從根本上防范財政資金分配中的“暗箱操作”和使用過程中的截留挪用問題；對于推動政府職能轉變，推進部門依法行政，促進經濟社會全面發(fā)展具有重要意義。這在一定程度上需要統(tǒng)一和規(guī)范部門財權使用，不能再分散財權，這些改革要漸進地與決策體系和政治文明建設進程相適應。預算管理制度改革不僅要規(guī)范其他部門，也要規(guī)范財政部門。財政部門要帶頭轉變工作方式，依法理財，公平理財，完善預算編制和執(zhí)行的制衡機制，增強財政收入和支出安排的公平性和透明度，自覺接受各部門和社會的監(jiān)督。