從財(cái)政的角度分析，國債的主要職能是增加財(cái)政收入、彌補(bǔ)財(cái)政赤字，當(dāng)財(cái)政支出大于財(cái)政收入出現(xiàn)赤字時(shí)，政府可以通過增加稅收、通貨發(fā)行、舉借債務(wù)的方式彌補(bǔ)虧空，其中與其他兩種方法相比，發(fā)行政府債券具有迅速、靈活、可操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，被各國政府作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字的基本方法。從金融的角度分析，國債市場已成為金融市場的重要組成部分，國債是金融機(jī)構(gòu)和私人部門持有的最為主要的金融資產(chǎn)，基礎(chǔ)貨幣的發(fā)行、中央銀行貨幣政策的實(shí)施越來越依賴于國債市場，在很多國家，國債的市場利率往往被作為利率體系中基準(zhǔn)利率而成為中央銀行關(guān)注的目標(biāo)，為貨幣政策的實(shí)施和監(jiān)控提供依據(jù)。因此，國債具有財(cái)政和金融的雙重功能，這是國債政策的理論基礎(chǔ)。

　　一、貨幣發(fā)行收入與鑄幣稅

　　在金屬貨幣時(shí)代貨幣供給由經(jīng)濟(jì)實(shí)體內(nèi)部提供，黃金和白銀的生產(chǎn)部門本身就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)體系的一部分，作為商品金銀也是社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間的凝結(jié)物，具有價(jià)值。貨幣的購買力取決于其所含金屬的重量。貨幣與商品的交換，是一個(gè)等價(jià)交換的過程。在這一過程中，基本上不存在貨幣的發(fā)行收入。

　　但當(dāng)貨幣形式發(fā)展到不足值貨幣，特別是到了信用貨幣時(shí)代，從技術(shù)上貨幣發(fā)行脫離了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的束縛，貨幣發(fā)行就成為一種特權(quán)，能為發(fā)行者帶來發(fā)行收入。歷史上，發(fā)行收入應(yīng)該歸誰所有，一直是有爭議的。西方政府曾以“鑄幣稅”的形式對(duì)私人銀行發(fā)行現(xiàn)鈔課稅，作為允許他們擁有貨幣發(fā)行特權(quán)的交換。中央銀行建立后，壟斷了貨幣發(fā)行權(quán)，貨幣的發(fā)行收入明白無誤地歸屬政府。

　　設(shè)鑄幣稅為S，Mt是t期的貨幣發(fā)行量，Mt＋1是t＋1期的貨幣發(fā)行量，考慮到價(jià)格因素，S＝（Mt＋1－Mt）/Pt，Pt為t期的價(jià)格水平。從上述公式中反映出：1、貨幣發(fā)行收入與價(jià)格水平成反比，物價(jià)水平越低，中央銀行同等數(shù)額貨幣發(fā)行的鑄幣稅就越高；2、貨幣發(fā)行收入與新增貨幣發(fā)行量成正比，新增貨幣發(fā)行量越大，鑄幣稅越高。

　　鑄幣稅并不是一種真正的稅種，只是理論上對(duì)貨幣發(fā)行收入性質(zhì)的界定，是將政府壟斷貨幣發(fā)行收入具體化，使之可以進(jìn)行實(shí)際的操作，在實(shí)踐上實(shí)現(xiàn)貨幣發(fā)行收入歸政府所有。在明確了貨幣發(fā)行收入的性質(zhì)后，還要確定貨幣發(fā)行收入的范圍，即哪些貨幣供給和貨幣創(chuàng)造行為會(huì)產(chǎn)生貨幣收入，在現(xiàn)代貨幣供給機(jī)制中，這應(yīng)該說是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。

　　確定貨幣的發(fā)行收入首先要明確貨幣發(fā)行的范圍。按照國際貨幣基金組織的劃分，貨幣可以分為三個(gè)基本的層次：M0為現(xiàn)鈔貨幣，在流通中的相對(duì)比例下降，但完全由中央銀行提供；M1＝M0＋活期存款，即現(xiàn)金加活期存款，M1被稱作狹義貨幣，是現(xiàn)實(shí)購買力；M2＝M1＋儲(chǔ)蓄存款＋定期存款，被稱作廣義貨幣。中國人民銀行將（M2－M1）定義為準(zhǔn)貨幣，是潛在購買力。貨幣外延的擴(kuò)大使貨幣發(fā)行收入的范圍也擴(kuò)大了。在信用貨幣制度下，現(xiàn)金和活期存款是貨幣的基本形式，由中央銀行和商業(yè)銀行共同提供和創(chuàng)造。因此，一方面，貨幣發(fā)行收入表現(xiàn)為貨幣當(dāng)局資產(chǎn)負(fù)債表上，流通中現(xiàn)金和商業(yè)銀行在中央銀行活期存款的增加；另一方面，由于商業(yè)銀行體系具有創(chuàng)造派生存款的能力，在不完全準(zhǔn)備金制度下（法定存款準(zhǔn)備金比率不斷降低已是趨勢，有些國家已趨近或降到0），一部分新增的購買力就成為商業(yè)銀行的資金來源。

　　二、國債具有鑄幣稅的功能

　　上面談到，貨幣發(fā)行收入包括中央銀行創(chuàng)造基礎(chǔ)貨幣和商業(yè)銀行創(chuàng)造派生存款所形成的收入。從中央銀行的角度實(shí)現(xiàn)鑄幣稅有兩條途徑：一是中央銀行直接掌握基礎(chǔ)貨幣；二是要求商業(yè)銀行繳納存款準(zhǔn)備金（因此，多數(shù)國家對(duì)存款準(zhǔn)備金是不支付利息的）。從財(cái)政的角度實(shí)現(xiàn)鑄幣稅，在理論上也有兩條途徑：一是向中央銀行借款和透支；二是向商業(yè)銀行借款。借款可以采取直接借貸，也可以采取間接借貸。

　　由于中央銀行在控制通貨膨脹方面的特殊作用，各國政府都非常強(qiáng)調(diào)中央銀行的獨(dú)立性。在貨幣供給方面，為杜絕直接用貨幣發(fā)行來彌補(bǔ)財(cái)政赤字，《中華人民共和國中國人民銀行法》規(guī)定，中國人民銀行不得對(duì)政府財(cái)政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。因此，政府運(yùn)用貨幣發(fā)行收入在具體操作上，只能采用下列兩種方式：一個(gè)是中央銀行在公開市場上購買國債；一個(gè)是允許商業(yè)銀行直接購買國債。

　　可見，國債既具有彌補(bǔ)財(cái)政赤字的功能，又具有鑄幣稅的功能。一部分貨幣發(fā)行可以通過國債的方式實(shí)現(xiàn)，即國債貨幣化，這是中央銀行運(yùn)用公開市場業(yè)務(wù)調(diào)控基礎(chǔ)貨幣的理論基礎(chǔ)，也是財(cái)政（國債）貨幣政策必須密切配合的內(nèi)在原因。

　　上述分析可以得出結(jié)論，國債規(guī)模不是必然等于財(cái)政赤字，國債規(guī)模既取決于財(cái)政赤字規(guī)模及其彌補(bǔ)方式，又取決于貨幣發(fā)行規(guī)模及其發(fā)行方式。

　　三、貨幣發(fā)行收入應(yīng)該由財(cái)政和中央銀行哪一個(gè)部門掌握和使用

　　在我國實(shí)際部門中有過貨幣發(fā)行收入應(yīng)該歸財(cái)政部門掌握使用還是應(yīng)該歸中央銀行掌握使用的爭論。其實(shí)，無論中央銀行還是財(cái)政部都是政府宏觀調(diào)控的兩大職能部門，既然確定了貨幣發(fā)行收入的性質(zhì)，無論發(fā)行收入歸哪一個(gè)部門使用，都不會(huì)改變它是貨幣信用化制度下的政府首要收入來源的性質(zhì)。究竟歸中央銀行還是財(cái)政部使用，則應(yīng)取決于政府宏觀調(diào)控的需要。

　　中國改革開放后到1998年，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上面臨的主要壓力一直是通貨膨脹，這使得貨幣政策成為宏觀調(diào)控的主要手段。中央銀行集中掌握著貨幣發(fā)行權(quán)、貸款規(guī)模分配權(quán)、中央銀行貸款權(quán)和基準(zhǔn)利率等貨幣政策工具。在資金來源上，中央銀行擁有基礎(chǔ)貨幣發(fā)行和商業(yè)銀行繳納的存款準(zhǔn)備金。這期間，在政府資金來源（即貨幣發(fā)行收入）的使用上，中央銀行與財(cái)政的關(guān)系也發(fā)生了變化。在1995年以前，財(cái)政部門一直延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的作法，通過向中央銀行透支和借款彌補(bǔ)財(cái)政赤字，截至1993年底，中央財(cái)政向人民銀行的借款達(dá)到1688.7億元，占中央銀行當(dāng)年資產(chǎn)的13％，中央財(cái)政與人民銀行通過直接借貸的方式共同占有使用發(fā)行收入。從1994年開始到1995年，隨著存款準(zhǔn)備金率下調(diào)中央銀行直接掌握的資金來源減少，人民銀行逐漸停止了向財(cái)政提供借款和透支，同時(shí)不直接購買、包銷政府債券。從形式上看，貨幣發(fā)行收入由中央財(cái)政與人民銀行共同使用，轉(zhuǎn)向由中央銀行一家擁有。但實(shí)際上，《中國人民銀行法》還規(guī)定，中央銀行可以在國債市場上進(jìn)行公開業(yè)務(wù)操作，以保證國債的流動(dòng)性。這意味著，中央財(cái)政與人民銀行之間的資金聯(lián)系由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的直接方式轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下的間接方式。

　　從那時(shí)開始，尤其是在1998年之后，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要矛盾由通貨膨脹轉(zhuǎn)為通貨緊縮，積極的財(cái)政政策與國債政策成為擴(kuò)大內(nèi)需的主要宏觀調(diào)控手段的背景下，我國國債市場和國債規(guī)模迅速發(fā)展。1998年當(dāng)年增發(fā)建設(shè)國債1000億元，到2002年共發(fā)行建設(shè)國債6600億元，國債發(fā)行總規(guī)模也從1997年的2476億元迅速增加到2002年的5934億元。與此同時(shí)，中央銀行公開市場業(yè)務(wù)的發(fā)展突飛猛進(jìn)。1998年央行公開市場業(yè)務(wù)累計(jì)交易量為2827億元，2001年達(dá)到16781億元，增長了4.9倍。1999年，通過公開市場業(yè)務(wù)投放的基礎(chǔ)貨幣占當(dāng)年新增基礎(chǔ)貨幣的52％。人民銀行的貨幣發(fā)行與中央財(cái)政收入通過公開市場業(yè)務(wù)建立起了間接的資金通道。

　　可見，無論實(shí)踐中有何爭論，貨幣發(fā)行收入一直是由中央財(cái)政和人民銀行共享的資金來源，它在兩個(gè)政府部門之間的分配比例及實(shí)現(xiàn)方式則取決于經(jīng)濟(jì)管理體制和宏觀調(diào)控模式。