1998年，為應(yīng)對(duì)于亞洲金融危機(jī)給我國帶來的外貿(mào)出口下降、總供求失衡的影響，國務(wù)院決定實(shí)施積極的財(cái)政政策，擴(kuò)大國債發(fā)行，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1999年繼續(xù)運(yùn)用這一政策刺激內(nèi)需。財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，引起了社會(huì)的普遍關(guān)注和議論。財(cái)政赤字政策的利弊、衡量財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)，財(cái)政赤字與債務(wù)累積的后果等問題成為當(dāng)前的熱門話題。目前，研究這些問題的主要目的，已不是解決短期的財(cái)政政策問題，而是涉及在“十五”期間財(cái)政政策應(yīng)作何種選擇。

　　帶著上述問題，我們于1999年上半年，在法國巴黎與OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）非成員國經(jīng)濟(jì)處，以及OECD相關(guān)局處的專家學(xué)者就此進(jìn)行了廣泛的研討：

　　一、OECD中絕大多數(shù)國家在過去的幾十年內(nèi)，經(jīng)常運(yùn)用財(cái)政赤字政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和求得社會(huì)穩(wěn)定。到1998年，OECD中的意大利、比利時(shí)和希臘的政府債務(wù)占GDP比重超過100%；接近100%的國家有日本、加拿大；這一比重在50%-70%的國家有奧地利、丹麥、芬蘭、法國、德國、愛爾蘭、荷蘭、英國、瑞典、西班牙、葡萄牙；占40%左右的國家有冰島、挪威、澳大利亞；只有韓國和盧森堡兩國政府債務(wù)占GDP的比重比較低。

　　1997年前后，OECD國家開始減少赤字、降低政府債務(wù)占GDP比重。絕大多數(shù)OECD國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)預(yù)測，制定中期計(jì)劃，力爭在1999-2002年間，使財(cái)政赤字和政府債務(wù)占GDP的比重都有所降低，只有日本和韓國的這一比重相對(duì)于1998年還會(huì)有所提高，預(yù)測日本的政府債務(wù)要由100%以下提高到100%以上。在最新一期的《OECD經(jīng)濟(jì)展望》一書中，對(duì)OECD幾個(gè)主要國家的政府赤字和債務(wù)占GDP比重下降的趨勢進(jìn)行了兩年的估計(jì)和預(yù)測。

　　這些國家財(cái)政赤字和債務(wù)占GDP比重下降的主要原因是：1.加入歐元體系的國家受到馬約的限制，要達(dá)到將政府財(cái)政赤字占GDP的比重控制在3%以下，政府債務(wù)占GDP比重控制在60%以內(nèi)的要求，為此許多歐元體成員國家采取了新的宏觀經(jīng)濟(jì)政策組合。這種政策組合的基本思路是，在政府財(cái)政狀況與經(jīng)濟(jì)低速增長兩者之間進(jìn)行權(quán)衡，為把赤字占GDP比重控制在3%以下，容忍總供求不平衡留有少量的缺口。維持一定程度的失業(yè)率。2.少數(shù)國家由于近兩年來經(jīng)濟(jì)增長較快，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況較好，為縮小政府赤字和債務(wù)奠定了財(cái)力基礎(chǔ)。典型的是美國，在80年代到90年代初，美國政府財(cái)政赤字占GDP的比重一直在3%，債務(wù)占GDP的比重在50%左右，其中1983年和1992年赤字占GDP比重突破了4%.隨著經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，美國于1997財(cái)年實(shí)現(xiàn)了收支平衡，并略有結(jié)余，結(jié)余占GDP的0.4%，預(yù)計(jì)這種平衡的財(cái)政狀況在不發(fā)生特殊情況下，可能會(huì)持續(xù)幾年。

　　二、為什么《馬約》把財(cái)政赤字占GDP比重不超過3%、政府債務(wù)占GDP比重不超過60%作為加入歐元體系的標(biāo)準(zhǔn)。目前在衡量我國財(cái)政赤字和政府債務(wù)規(guī)模大小時(shí)，常引用這一標(biāo)準(zhǔn)作為警戒線�！恶R約》在確定上述標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不是依據(jù)現(xiàn)成科學(xué)的經(jīng)濟(jì)理論和計(jì)算公式。目前在西方宏觀經(jīng)濟(jì)理論中，并沒有解決財(cái)政赤字和債務(wù)的最佳規(guī)模問題�！恶R約》確定的上述標(biāo)準(zhǔn)是依據(jù)歐盟國家建立歐元體系時(shí)，德、法等國的財(cái)政赤字和政府債務(wù)分別占GDP比重的現(xiàn)實(shí)狀況作為標(biāo)準(zhǔn)的。其關(guān)鍵的意義和目的不是3%和60%的數(shù)字本身，而是為了使加入歐元體的成員國都要將財(cái)政赤字和債務(wù)控制在大致相同的水平之下，以利于歐元體成員國之間在利率和匯率上的協(xié)調(diào)。值得說明的是，在《穩(wěn)定和增長法案》中又進(jìn)一步規(guī)定，并不是絕對(duì)不準(zhǔn)許加入歐元體國家在任何時(shí)候和任何情況下，政府赤字和債務(wù)都必須在這一控制和限制線下。當(dāng)一國出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退或戰(zhàn)爭情況時(shí)，準(zhǔn)許該國政府在短期內(nèi)突破這一限制，但必須力爭盡快將赤字和債務(wù)占GDP的比重降至這一標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)。

　　因此準(zhǔn)確地講，3%和60%不是赤字和債務(wù)的警戒線，而是歐元體系成員國的限制線。我們?cè)谶\(yùn)用這一限制線時(shí)，旨在與目前市場經(jīng)濟(jì)國家已存在的赤字和債務(wù)規(guī)模相比較，說明當(dāng)我們需要運(yùn)用這一政策工具時(shí)，尚存在余地。但是針對(duì)中國的國情，究竟多大規(guī)模的赤字和債務(wù)是可以接受的，這要將財(cái)政放在整個(gè)經(jīng)濟(jì)狀況中，針對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)情況，在經(jīng)濟(jì)增長率、社會(huì)穩(wěn)定需要和財(cái)政狀況之間進(jìn)行利弊的權(quán)衡。具體說是在短期內(nèi)犧牲經(jīng)濟(jì)增長還是犧性財(cái)政平衡、容忍多大程度的經(jīng)濟(jì)增長降低與容忍多大的財(cái)政赤字之間進(jìn)行“兩害相權(quán)取其輕”的政策選擇。當(dāng)然，這是在不允許有通貨膨脹的前提下的政策選擇。如果再擴(kuò)展一點(diǎn)看，除以上“兩害”之外，通貨膨脹是另外“一害”。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)或遇到其他問題后，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的選擇，要在“三害”之間進(jìn)行權(quán)衡，這是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，達(dá)到平衡必然要付出的成本，只是政府要權(quán)衡哪種成本或成本組合最低而已。

　　三、OECD在衡量政府赤字和債務(wù)規(guī)模大小時(shí)，主要使用的指標(biāo)是財(cái)政赤字占GDP的比重和債務(wù)余額占GDP的比重，其次有時(shí)也使用凈赤字（一個(gè)財(cái)政年度的財(cái)政收支差額）或總赤字（凈赤字加上利息支出）占當(dāng)年財(cái)政支出的比重。但是，基本上不使用一定年度的債務(wù)收入（即總赤字加上歸還債務(wù)本金）占當(dāng)年財(cái)政支出的比重，即我國常用的債務(wù)依存度指標(biāo)。為此，我們與OECD的專家也交換了意見。他們認(rèn)為，許多國家政府在需要使用財(cái)政赤字政策時(shí)，債務(wù)依存度可能會(huì)比較高，如果使用我國這種指標(biāo)的話，就根本不能發(fā)行國債了，政府的難題就無法解決。例如俄羅斯，去年政府債務(wù)收入占財(cái)政支出的比重高達(dá)三分之二左右。

　　我們分析，在市場經(jīng)濟(jì)國家中，主要是把財(cái)政狀況放在經(jīng)濟(jì)中考慮，不是單純地就財(cái)政論財(cái)政，而是把財(cái)政作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段和工具。他們?cè)诜治鲐?cái)政赤字政策和政府債務(wù)的利弊時(shí)，也是從財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響來分析的，而不是單就財(cái)政本身的狀況來選擇財(cái)政政策的。這恐怕是OECD國家為什么使用赤字和債務(wù)占GDP比重這兩個(gè)指標(biāo)，而不使用我們的債務(wù)依存度指標(biāo)的主要原因。

　　四、如何計(jì)算和估價(jià)政府債務(wù)的絕對(duì)額規(guī)模。這主要涉及到除國家預(yù)算公布的赤字和債務(wù)外，國有企業(yè)債券、潛在的社會(huì)保障欠帳、國有企業(yè)的虧損（對(duì)應(yīng)于國有銀行的壞帳）應(yīng)不應(yīng)該算做政府的債務(wù)？OECD的一位專家指出，目前他們組織了專門的小組也在對(duì)各國政府債務(wù)的口徑和范圍如何規(guī)定和統(tǒng)計(jì)等問題進(jìn)行研究。事實(shí)上，OECD國家在政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)和計(jì)算的口徑上，還不統(tǒng)一和一致。取得國際上對(duì)各國政府債務(wù)能夠統(tǒng)一和規(guī)范的統(tǒng)計(jì)口徑和范圍是十分必要的。所以他們認(rèn)為，只能把我們上述提出的債務(wù)稱為政府的或有債務(wù)，即也可能是，也可能不是政府的債務(wù)。他們將繼續(xù)這一方面的研究工作。

　　幾點(diǎn)體會(huì)和認(rèn)識(shí)：

　　第一、在改革20年后的今天，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架在我國已初步確立。體制的根本性轉(zhuǎn)變要求我們?cè)�有的一些政策觀念也要發(fā)生轉(zhuǎn)變。在財(cái)政平衡政策問題上，轉(zhuǎn)變觀念也是十分必要的。因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政在國民收入初次分配和再分配中居于主導(dǎo)地位，是國民收入的總樞紐。財(cái)政收支的不平衡就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)資金和物資之間的不平衡。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，財(cái)政在國民收入的初次分配中并不居于主導(dǎo)地位，初次分配主要是由市場調(diào)節(jié)。財(cái)政的角色成為“補(bǔ)缺口的上帝”（GOD OF GAP）。當(dāng)社會(huì)總供求不平衡，出現(xiàn)缺口時(shí)，就要由政府通過財(cái)政、貨幣政策進(jìn)行調(diào)節(jié)。財(cái)政赤字政策成為在社會(huì)總供給大于總需求時(shí)，政府增加需求量的重要政策手段。這種政策的采用，使得財(cái)政收支不可能達(dá)到年年的平衡。而且，實(shí)行財(cái)政赤字政策后，由于借債是彌補(bǔ)赤字的主要辦法，政府債務(wù)累計(jì)的還本付息額也使得政府財(cái)政收支難以做到平衡。因此，在市場經(jīng)濟(jì)國家中，財(cái)政赤字和政府債務(wù)成為經(jīng)常的現(xiàn)象。政府可以提出和做出減少赤字和債務(wù)的努力，但是消滅它們，達(dá)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中的那種平衡，既是不現(xiàn)實(shí)，也是與總的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不相適宜的。從以上意義講，追求年度財(cái)政平衡的觀念是值得研究的。

　　第二、在市場經(jīng)濟(jì)條件下，要接受許多發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在迫不得已的采用財(cái)政赤字政策時(shí)，必須注意控制財(cái)政赤字和政府債務(wù)的規(guī)模。目前非常值得研究的不是能否或者說要不要財(cái)政赤字的問題，而是把財(cái)政赤字和政府債務(wù)的數(shù)量控制在一個(gè)適宜的規(guī)模上的問題，研究適度規(guī)模以及如何加以控制的問題。

　　第三、當(dāng)前中國的財(cái)政狀況比較困難，體制上的問題也比較多。壓縮或消滅赤字好像暫時(shí)緩解了財(cái)政的壓力，但是這種做法會(huì)給經(jīng)濟(jì)增長帶來不利的影響，反過來將進(jìn)一步加劇財(cái)政的困難。從根本上講，解決財(cái)政困境的根本出路是兩條：一是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源；二是深化財(cái)稅體制改革。前一條雖是老生常談，卻事關(guān)根本。后一條是要通過深化改革促進(jìn)財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)。目前我國的財(cái)稅體制也正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵時(shí)期。政府財(cái)力分散，收費(fèi)不規(guī)范，費(fèi)大于稅等問題，反映了我國財(cái)政預(yù)算體制和稅制不能適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌的要求，還存在明顯的制度缺陷，這是造成財(cái)政困難狀況的重要原因之一。因此，在目前財(cái)政為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展，承受更大壓力的同時(shí)，也是迫使財(cái)政加快改革，集中財(cái)力，健全財(cái)政，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力的機(jī)遇。財(cái)政只有在這種挑戰(zhàn)和機(jī)遇中，通過改革，克服困難，顧全大局，采取積極的措施，才能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的基礎(chǔ)上，使財(cái)政走出困境。