[內容簡介]在市場經(jīng)濟下，政府的大量經(jīng)濟行為都涉及到政府采購，雖然我國沒有開放政府采購市場，但由于wto、wb、apec等國際性和區(qū)域性組織的推 動，國內企業(yè)爭奪政府采購國際市場的需要，我國政府采購市場的開放已經(jīng)逐步開始了。所以我國的政府采購制度尚未完善，卻面臨發(fā)展和開放的雙重壓力。本文介 紹了美國政府采購制度的國際化進程，希望對我國政府采購開放有所借鑒。

　　[關鍵詞]市場準入、保護民族產(chǎn)業(yè)、政府采購協(xié)議、經(jīng)濟調整

　　一、美國政府采購的重要地位

　　政府采購不僅是美國國家預算支出管理的重要組成部分，同時也是美國企業(yè)收入的重要來源之一。

　　美 國政府的預算開支從其支出形態(tài)上劃分，可分為轉移性和購買性支出兩類，而后者則主要是按照政府采購制度的各項條款規(guī)定運作的。美國政府采購支出的規(guī)模與其 政府職能以及社會經(jīng)濟的變化緊密相聯(lián)，60年代之前，美國直接參與了多次世界性的局部戰(zhàn)爭，因此，預算支出及政府采購支出均大致呈相同比例變化，1947 —1955年左右，預算支出占gnp的比重從24%上升到36%，而政府采購支出也從20%升至32%；然而，1969——1996年，預算支出占gnp 的比重平均穩(wěn)定在32%左右，可是，政府采購支出占gnp的比重卻從27%降至10%左右。顯然，美國政府的財政轉移支出比重必然大幅增長，同期從5%增 至12%.由于美國市場經(jīng)濟規(guī)則的不斷完善，社會福利制度的不斷擴展，導致政府采購的比重下降，但是，這種變化并沒有改變政府采購的龐大規(guī)模以及其在政府 行政管理及宏觀和微觀經(jīng)濟中的巨大作用。目前為止，美國政府采購的金額約占整個政府公共支出總額的50%左右，每年大約有2000億美元的采購規(guī)模，執(zhí)行 政府采購合同數(shù)在2000萬個以上。

　　不僅如此，美國政府采購制度利用合理的商業(yè)競爭規(guī)則及財政等手段，不斷追求制度的創(chuàng)新與完美。堅持公正與 透明的原則，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了眾多的機會，并且對促進企業(yè)持續(xù)發(fā)展起到良好作用。據(jù)一項追蹤研究報告資料披露，1987年，美國有15%的企業(yè)接受美國州 及聯(lián)邦政府采購的訂單，至90年代初期，這些企業(yè)大部分都運轉正常，存活率為80%，比美國全行業(yè)企業(yè)存活率60%的指標高出許多，這顯然是與其收入 25%來自于各級政府的穩(wěn)定采購額有關。

　　二、美國政府采購保護國內經(jīng)濟發(fā)展的重要措施

　　美國的政府采購在促進美國經(jīng)濟的發(fā)展的同時重視保護民族產(chǎn)業(yè)。它有五大目標：為納稅人創(chuàng)造最高的價值；維護商業(yè)公正及商業(yè)信譽；擴大商品競爭；降低商品采購的管理成本；進一步完善各種社會政策及經(jīng)濟政策。

　　一 方面，采購活動中商業(yè)采購的味道非常濃�！逗贤�競爭法案》明確指出，公平競爭是美國政府采購制度的基石，各級政府可以一次與不同的簽約對象簽訂多項內容相 同的合同，然后通過具體的“計件定單”，使不同的簽約對象相互之間展開競爭，而且在簽約對象選擇過程中可以進行更為有效的信息溝通。政府和賣方在市場上是 地位平等的交易雙方，雙方可以為了各自的利益進行“討價還價”如果雙方不能達成交易協(xié)議，賣方?jīng)]有任何義務根據(jù)特殊條件向政府銷售商品和服務。如果政府想 從簽約方得到優(yōu)惠的簽約條件和采購價格，就必須不斷提高自己的購買能力。因此，在政府采購過程中，政府和供應商之間完全是一種商業(yè)關系，雙方的行為都是以 利益為基準，采購行為商業(yè)味很濃。通過這種商業(yè)化運作，有利于提高美國企業(yè)的競爭能力，為以后參與國際競爭奠定基礎。美國的許多著名大企業(yè)如波音公司、洛 克菲勒公司每年都從政府手中獲得大量訂單，可以說沒有政府的扶持，這些企業(yè)也沒有今天的強大競爭力。

　　另一方面，在政府采購公正和開放競爭的原 則指導下，美國的政府根據(jù)本國國情，從保護本國利益、安全以及維護不同供應商的平等競爭，規(guī)定了一些例外的國民待遇標準。其主要目的是要保護美國民族產(chǎn)業(yè) 的發(fā)展。美國在這一領域最重要的法律是1933年制定的《購買美國產(chǎn)品法》，它根據(jù)行政命令實施，要求美國政府購買本國的貨物和服務，除非有關機構或部門 的負責人斷定，本國所供應的貨物或服務的價格“不合理”，或者購買它們將不符合美國的公共利益。雖然導致制定購買美國產(chǎn)品的立法原因很多，但造成此種結局 的主要原因是國家經(jīng)濟蕭條的影響。有兩個具體的因素對《購買美國產(chǎn)品法》的最終出臺起了重要的作用：（1）國內的失業(yè)；（2）外國的保護主義，《購買美國 產(chǎn)品法》的目的被描述為一種“扶植和保護美國工業(yè)，美國工人和美國投資資本的手段”。時至今日，《購買美國產(chǎn)品法》已有70年的歷史，但未作任何實質性的 修改。盡管《購買美國產(chǎn)品法》有缺陷，但在最近的將來，它發(fā)生重大變動的可能性很小，因為當前美國的經(jīng)濟和政治條件不允許這樣做。

　　《購買美國 產(chǎn)品法》的國內要求有兩個主要方面。首先，擬采購的項目即“最終產(chǎn)品”，必須是在美國制造的，其次，最終產(chǎn)品采用的“實質上全部的”組件也必須是在美國制 造的。《購買美國產(chǎn)品法》授權，“只應購置在美國混合或生產(chǎn)的未制成物品、材料和供應品，以及在美國混合、生產(chǎn)或制造的（視情況而定）制成物品、材料或供 應品用于公共目的”。也對聯(lián)邦政府的建筑項目實施購買美國產(chǎn)品的限制。符合這些標準的產(chǎn)品被稱之為本國最終產(chǎn)品，其決定因素是制造或開采過程的地點，而不 是承包商的國籍。如果最終產(chǎn)品在美國制造，而且甚至少50%成本可歸因于本國的部件，這貨物將被認為是本國的最終產(chǎn)品。

　　美國國會還定期地通過一些特別的購買美國產(chǎn)品的規(guī)定，作為其預算核準立法和（或）預算撥款立法的組成部分，將一些產(chǎn)品的價格優(yōu)惠標準從6%提高到25%，特別是在水、運輸、大規(guī)模過境、機場和公路（建設）、能源及電信部門。

　　另外： 美國政府采購保護民族產(chǎn)業(yè)也體現(xiàn)在對中小企業(yè)的扶持上。

　　一般而言，在政府采購市場中，大型企業(yè)比中小型企業(yè)占有較大的優(yōu)勢，主要體現(xiàn)在資金實力強、勞動生產(chǎn)率高、信息靈敏以及經(jīng)銷網(wǎng)絡廣等方面。據(jù)分析，在爭取政 府采購定單過程中，中小企業(yè)的弱勢主要是信息不暢和報價競爭的劣勢，由于大公司的先進技術可能對采購信息產(chǎn)生壟斷，他們的雄厚資金實力和專業(yè)化水平極易通 過超低報價去擠壓中小企業(yè)。美國政府為了顧全中小型企業(yè)的利益，為了防止在政府采購過程中出現(xiàn)大魚吃小魚等不公平的現(xiàn)象，在制定相關法律、政策扶持和組織 推進等方面做了一些努力，并取得了可喜的成效。1993年，美國有10%以上的中小型企業(yè)成功地將自己的產(chǎn)品或勞務賣給了政府部門，無疑對中小型企業(yè)的發(fā) 展起到了刺激的作用。因此，政府為維護政府采購的公開性和公平性原則，需要通過有關法規(guī)，為中小企業(yè)分享政府采購的利益創(chuàng)造一些先決條件。

　　美 國在扶持中小企業(yè)參與政府采購方面的相關法規(guī)條款主要體現(xiàn)在《聯(lián)邦政府采購法》和《購買美國產(chǎn)品法》之中。美國的《聯(lián)邦政府采購法》中有關采購規(guī)則的主要 內容之一是采購合同的公開規(guī)則，要求政府采購部門和采購官員將一切政府采購合同透明、公開。其目的有三個，一是可以擴大競爭范圍；二是可以吸引更多的企業(yè) 納入政府采購市場；三是為中小企業(yè)提供得到政府資源的機會，扶持其生存和發(fā)展。

　　美國的《購買美國產(chǎn)品法》是一部鼓勵采購部門優(yōu)先購買本國商品 的保護性法規(guī)，美國政府給中小企業(yè)的優(yōu)惠要比大型企業(yè)更甚�！顿徺I美國產(chǎn)品法》規(guī)定，在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應商的報價比外國供應商的報 價高出不超過6%的幅度，那么，必須優(yōu)先交由本國供應商采購；而對中小型企業(yè)則更優(yōu)待，他們可以享受高達12%的報價優(yōu)惠。也就是說，美國中小企業(yè)的報價 只要高于不超過外國供應商報價的12%和本國大企業(yè)報價的6%，即可以獲得政府采購合同的訂單，這對增加中小企業(yè)在美國政府采購市場中的競爭力是十分明顯 的。

　　美國州及地方政府的采購更加偏愛中小企業(yè)，他們通過一系列優(yōu)惠計劃鼓勵參與政府采購，扶持中小企業(yè)的發(fā)展。這個優(yōu)惠計劃各地方均不太相 同，總體上看，無非存在三個方面的優(yōu)惠。①在政府采購的報價方面，信息披露方面，為中小企業(yè)降低競爭門檻（比如執(zhí)行《購買美國貨法案》），并且擴大信息網(wǎng) 絡和提供社會化服務。②盡量降低政府采購項目的標的，充分發(fā)揮中小企業(yè)小規(guī)模多靈活的特點。③制定面向中小企業(yè)的政府采購目標。新澤西州曾經(jīng)對供應商做過 一個調查。發(fā)現(xiàn)小企業(yè)愿意占有7%的政府采購份額，而當時州政府采購中來自小企業(yè)的份額只有1.5%.所以，在次年的政府采購計劃中，政府就專門制定了一 個目標，即規(guī)定政府采購支出的7%，必須支付給中小企業(yè)的供應商。

　　隨著美國經(jīng)濟實力的增長，美國產(chǎn)品在國際市場中競爭力不斷增強，美國逐漸不 太強調《購買美國產(chǎn)品法》，因為他們的重點已經(jīng)轉到推動美國貨進入國外市場，試圖通過國際經(jīng)濟組織的貿易協(xié)定和政府采購協(xié)定打開外國的政府采購市場。進入 20世紀80年代后，美國的《購買美國產(chǎn)品法》的地位明顯低于《世貿組織貿易協(xié)定》、《泛美自由貿易區(qū)協(xié)定》等國際協(xié)定。

　　三、美國政府采購市場的對外開放進程

　　由于各國政府采購一般占gnp的10％左右，因此全球政府采購市場規(guī)模巨大，蘊藏著無限的商機，對美國等發(fā)達國家有著非常大的吸引力。美國努力把公平競爭，自由貿易的規(guī)則引入國際政府采購市場的同時，也積極對外開放本土的政府采購市場。

　　1979年4月12日，第一個規(guī)范政府采購的多邊框架協(xié)議——gatt的《政府采購協(xié)議》在日內瓦簽訂，該協(xié)議在1981年1月1日生效，美國參加了這個 協(xié)議。因此，美國在政府采購超過13萬sdr時，要進行國際招標。當然，這個限額是對聯(lián)邦政府的商品和服務采購而言的，地方政府及建筑工程的限額要更高。 在接受gatt（以后是wto）的《政府采購協(xié)議》約束后，美國政府面向國際公開招標的采購份額約有9%為外國供應商獲得。同一比例在日本是16%，加拿 大是20%，歐盟是1%.

　　80年代后期，在日圓升值的背景下，日本經(jīng)濟開始趨于國際化。但是，當時的國際化表現(xiàn)為日本的商品、資本、人員向海外的強勁輸出，而日本的國內市場，由于 國內制度、規(guī)則和商業(yè)習慣所導致的市場特性。使外國的商品、資本、人員很難進入。所以日本經(jīng)濟的國際化表現(xiàn)為：對外有充分的國際化，對內則是閉塞的保護。 結果，美國對日本的貿易逆差在90年代初每年都是幾百億美元，導致美國的強烈不滿。日美貿易摩擦在80年代后期愈演愈烈。體現(xiàn)在日本的政府采購行為和政策 上，則出現(xiàn)了日本企業(yè)實體既在國外中標又在國內中標，而國外企業(yè)實體很少在日本政府采購中中標的現(xiàn)象。同時，外國產(chǎn)品被使用的比例也比較低。

　　1988年， 在美國“貿易制裁”的壓力下，日本制定了“關于市場準人的實施辦法”，日本的政府采購行為開始趨于公開、透明化。根據(jù)“市場準入措施”，日本對政府采購的 招標程序做了重大修改，允許外國企業(yè)實體參與日本國內企業(yè)合作投標階段，直接進入日本市場參加競爭。與此同時，加大了日本商業(yè)習慣、規(guī)則與國際慣例統(tǒng)一的 步伐，至少在表現(xiàn)上實行了徹底的開放政策。近年來日美簽訂的半導體協(xié)議、超級計算機協(xié)議及宇宙開發(fā)相關協(xié)議都是在這方面做出的必要舉措。從而使得美國的大 企業(yè)進入日本的速度加快，分得了日本政府采購市場中的一杯羹。

　　美國還積極推進北美自由貿易區(qū)（nafta）政府采購市場的開放。北美自由貿易 區(qū)的首要目標是取消三國之間的關稅。1992年，墨西哥對美國進口的平均加權關稅為10%，美國對墨西哥為3%.在美加自由貿易協(xié)定生效以前，加拿大對從 美國進口商品的平均關稅為7.4%，美國對加為3.7%.nafta規(guī)定各國的關稅應當有計劃地逐步取消，關稅取消的時間表分四種類別，即：立即、5年之 內、10年之內和一些例外產(chǎn)品在15年之內取消。由于美、加均為wto政府采購協(xié)議的簽字成員，而墨西哥尚未加入?yún)f(xié)議。nafta的談判重點是為了使墨西 哥向美加開放政府采購市場。按nafta規(guī)定，三國特定的聯(lián)邦政府部門或機構、聯(lián)邦政府企業(yè)的采購均包括在協(xié)定中，協(xié)定規(guī)定聯(lián)邦政府部門和機構超過 5000美元的商品采購、多于650萬美元的建筑服務采購要向成員開放。聯(lián)邦政府企業(yè)采購對成員開放的標準是，高于2.5億美元的商品和服務采購及高于 800萬美元建筑服務采購。墨西哥允許有10年的過渡期，之后要開放所有的聯(lián)邦采購市場，限額為15億美元。

　　此外，美國還積極推動亞太經(jīng)合組 織（apec）成員國相互開放政府采購市場。apec中，以美國為首的發(fā)達國家有一整套較完善的政府采購立法、程序和體系，自身經(jīng)濟是開放利的，國內產(chǎn)業(yè) 具有很強的競爭力，同時又是wto《政府采購協(xié)議》的締約國，積累了豐富的政府采購經(jīng)驗，在apec政府采購談判中強調開放政府采購對全球經(jīng)濟發(fā)展的重要 性。美國在apec政府采購領域談判中尤為積極，竭力促成簽署一項具有透明度、開放性和正當程序的關于政府采購的臨時性協(xié)定，謀求建立一種全新的apec 成員經(jīng)濟體間提供非歧視性的競爭性投標機會的多邊機制，以便讓多的美國企業(yè)及其產(chǎn)品和服務通過公開、透明的投標競爭進入別國政府采購市場，獲取更多的經(jīng)濟 利益。而且美國在apec政府采購談判中，竭力鼓勵apec其他成員經(jīng)濟體加入wto《政府采購協(xié)議》，成為其成員或觀察員，并將此作為推進apec政府 采購領域實現(xiàn)自由化的談判手段。由于美國等發(fā)達國家的促進，在1994年apec各國領導人會議上，各國同意在2010年前，將apec建設成貿易和投資 自由區(qū)，對于比較落后的成員，市場開放可以推遲到2020年。一年以后，在俄薩卡行動綱領中，將相互開放政府采購市場列入貿易和投資自由化的目標之一。

　　美國政府采購制度并不是自由地向所有國家的供應商開放�！睹绹�貿易法案》規(guī)定，不允許美國政府部門向沒有和wto、gpa組織簽署協(xié)定的國家采購 商品和勞務。盡管美國是世界貿易組織的《政府采購協(xié)議》的簽字國，但美國在政府采購中仍高度重視保護本國工業(yè)，如《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定聯(lián)邦政府在進行物 資采購和公共建設項目時，必須承擔購買美國制造的產(chǎn)品的義務。目前，《購買美國產(chǎn)品法》對世界貿易組織《政府采購協(xié)議》簽字國的限制雖已大大減少，但對未 加入《政府采購協(xié)議》的國家仍然適用。

　　四、對我國政府采購市場開放的借鑒作用

　　1、要完善國內政府采購制度，做好配套改革

　　美 國的現(xiàn)代政府采購制度起步時間早，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，形成了比較完善的政府采購制度。既能維持政府機構日常辦公所需，又能很好的促進經(jīng)濟的發(fā)展，對許多 高新技術產(chǎn)業(yè)起了推動作用，具有明顯的示范效應。在此基礎上，美國才逐步適應國際形式，對外開放政府采購市場。我國的現(xiàn)代政府采購剛剛開始推行，但立即面 臨開放市場的壓力，所以，完善我國的政府采購制度非常迫切。

　　政府采購制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套進行。我們應充分意識到，我 國是在社會主義市場經(jīng)濟尚未完全建立的前提下開始逐步建立政府采購制度。作為政府采購主體之一的微觀基礎——企業(yè)沒有真正形成“自主經(jīng)營、自負盈虧”的硬 約束機制；政府采購實體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉變，還不能適應市場化的需要；各種市場主體的競爭環(huán)境和競爭條件不對等，使各類主體難以在同一起 跑線上展開競爭，而且各類市場競爭主體的市場機會不均等，不平等的競爭必然導致不公平的結果，從而會使政府采購政策的公平競爭的機制失靈。作為政府采購客 體的要素市場發(fā)育不充分，市場的信號機制不靈敏，而且還沒有形成一個統(tǒng)一的市場體系。這都成為政府采購制度完善的極大障礙。

　　2、政府采購市場的開放要采取漸進的策略

　　美國的政府采購對外開放經(jīng)歷了一個漸進的過程，開放的速度主要取決于國內經(jīng)濟發(fā)展的要求。而且政府采購市場的開放通常要遵循對等的原則，所以漸進原則包括三 方面的含義：一是時間上漸進；二是開放的地區(qū)漸進；三是開放的產(chǎn)業(yè)漸進。時間上漸進是指政府采購市場的開放經(jīng)過了一個比較長的時期，主要體現(xiàn)為逐步簽訂和 加入一些多邊和雙邊協(xié)議。開放的地區(qū)漸進是指政府采購市場對外開放是區(qū)別對待的，一般按對等的原則進行，美國的政府采購市場對許多國家是封閉的。開放的產(chǎn) 業(yè)漸進是指通常各國開放的都是較具有競爭力的部門，對國內幼稚產(chǎn)業(yè)一般不開放，用政府采購來扶持這些幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為了避免對國內供應商的過大沖擊，我 國在開放政府采購市場方面要對開放的時間和產(chǎn)業(yè)順序謹慎研究，采取漸進的策略逐步開放我國的政府采購市場。

　　世界市場是統(tǒng)一的，如果我國不開放 國內采購市場，人家也不會對我們開放，我國企業(yè)將失去國外龐大的采購市場。那么，中國企業(yè)將失去國際上的競爭優(yōu)勢，而且外貿出口結構也難以調整。因此，政 府采購市場的開放是必然趨勢，但市場的開放一定要講究漸進性和次序性。日本、韓國、香港等國家和地區(qū)都是在本國或本地區(qū)完全成為外向型經(jīng)濟國家后才加入 《政府采購協(xié)議》，美國在加入《政府采購協(xié)議》后，依然在電信等某些領域不對國外供應商開放。所以我國必須加強研究，依據(jù)我國的經(jīng)濟發(fā)展水平、各行業(yè)的發(fā) 展水平和產(chǎn)業(yè)政策的需要，確定市場開放的范圍和層次。先對外開放有一定競爭優(yōu)勢，能與跨國公司相抗衡并能抵抗外資入侵的行業(yè)，如計算機硬件、辦公設備、紡 織等，后開放競爭力較弱的行業(yè)，如郵電、電信、金融保險等服務業(yè)。

　　3、充分發(fā)揮政府的推動和引導作用

　　在政府采購市場的開放中，美 國政府發(fā)揮了積極的引導作用：一方面幫助本國供應商、尤其是高科技的中小企業(yè)開拓國外市場；另一方面又積極扶持國內幼稚產(chǎn)業(yè)，增強它們的競爭力。在制定政 府采購市場對外開放的策略上，政府也是主要的推動者。我國政府采購市場的開放也離不開政府對供應商的幫助扶持，既要增強供應商在政府采購國際市場的競爭 力，又要保護好國內的幼稚產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。