法國(guó)是一個(gè)具有深厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的資本主義國(guó)家。二戰(zhàn)結(jié)束后，法國(guó)經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代末到70年代初的一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，一躍成為西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家之一，并保持著經(jīng)濟(jì)大國(guó)的地位。法國(guó)的成功得到了許多研究者的矚目。本文試圖通過(guò)對(duì)法國(guó)地方財(cái)政的介紹和分析，得出一些可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

　　一、法國(guó)地方各級(jí)政府及地方財(cái)政狀況

　　1.地方政府狀況

　　法國(guó)是個(gè)單一制的國(guó)家，1982年法國(guó)對(duì)地方政府進(jìn)行了重大改革，在省之上設(shè)立大區(qū)，大區(qū)設(shè)立相應(yīng)的議會(huì)和政府，成為一級(jí)政權(quán)，法國(guó)地方政府因此分為三級(jí)：大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。作為最基層地方政府的市鎮(zhèn)，除了少部分屬現(xiàn)代化的城市外，絕大多數(shù)都屬農(nóng)村小市鎮(zhèn)。大區(qū)、省和市鎮(zhèn)政府之間沒(méi)有直接的行政隸屬關(guān)系。從各級(jí)政府的職能分工看，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省級(jí)政府負(fù)責(zé)社會(huì)福利和保障政策的實(shí)施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。市鎮(zhèn)的法典把市鎮(zhèn)的職責(zé)劃分為兩個(gè)機(jī)構(gòu)：作為審議機(jī)構(gòu)的市鎮(zhèn)議會(huì)和作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的市鎮(zhèn)長(zhǎng)。市鎮(zhèn)議會(huì)主要職權(quán)有：設(shè)立和組織市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，討論和表決市鎮(zhèn)預(yù)算，并監(jiān)督執(zhí)行，批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長(zhǎng)的賬目。管理公共財(cái)產(chǎn)等。市鎮(zhèn)長(zhǎng)既是國(guó)家的代表，又是市鎮(zhèn)的代表。其職權(quán)主要包括：領(lǐng)導(dǎo)市鎮(zhèn)服務(wù)系統(tǒng)及其人事的權(quán)力；準(zhǔn)備并執(zhí)行市鎮(zhèn)議會(huì)的議案和預(yù)算案等。

　　2.地方財(cái)政狀況

　　法國(guó)省和市鎮(zhèn)的收入主要來(lái)自四個(gè)方面：一是地方稅收。市鎮(zhèn)稅收分為直接稅和間接稅。直接稅包括居住稅。職業(yè)稅、建筑土地稅、非建筑土地稅和其他一些直接稅。前四大直接稅收入約占市鎮(zhèn)預(yù)算收入的三分之一，稅收收入的90%以上。間接稅包括國(guó)家轉(zhuǎn)讓的工資稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。娛樂(lè)稅和其他間接稅。二是中央預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付。中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付分為四種方式：（1）一般性補(bǔ)助，即按各市鎮(zhèn)的人口。稅收多少等因素來(lái)確定，（2）專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助金，即對(duì)地方興修的專(zhuān)項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助（如市鎮(zhèn)修建學(xué)校）。（3）中央用退稅的方式來(lái)支持一些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）由中央財(cái)政代替某些無(wú)納稅能力的企業(yè)或自然人向地方交稅來(lái)實(shí)現(xiàn)的。三是服務(wù)性收費(fèi)收入。這些主要來(lái)自市政財(cái)產(chǎn)和公共事業(yè)的收入。四是借款收入。

　　法國(guó)地方財(cái)政的支出主要包括文教衛(wèi)生費(fèi)。市政住宅、地方治安。社會(huì)福利支出。行政管理經(jīng)費(fèi)和地方債務(wù)還本付息等。1995年法國(guó)地方財(cái)政支出占GDP比重為9.2%，其中一般公務(wù)支出為1.0%，社會(huì)公共支出為6.9%（公共秩序與安全0.296、教育1.0%.社會(huì)福利1.6%、衛(wèi)生0.2%.住房和社區(qū)服務(wù)2.2%.文化娛樂(lè)和宗教0.796），經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出為1.3%（能源0.3%.交通運(yùn)輸0.3%、其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支出0.7%）。從以上的數(shù)據(jù)可以看出，在法國(guó)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中；用于社會(huì)公共服務(wù)的支出位居第一，其次是地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的支出，一般公務(wù)活動(dòng)的支出位居第三。

　　在財(cái)務(wù)管理上，地方財(cái)政預(yù)算由各級(jí)政府分級(jí)編制。然后提交各級(jí)議會(huì)，由議會(huì)通過(guò)后予以執(zhí)行。省的財(cái)政執(zhí)行權(quán)集中在省長(zhǎng)手中，省的預(yù)算由省長(zhǎng)報(bào)送政府批準(zhǔn)。對(duì)各省的財(cái)政監(jiān)督，由省的總出納作為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部部長(zhǎng)代表，管理本省的預(yù)算執(zhí)行工作。他負(fù)責(zé)組織收入入庫(kù)，按預(yù)算撥付支出、征收國(guó)家的直接稅，為省長(zhǎng)和大區(qū)審計(jì)院對(duì)市鎮(zhèn)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督權(quán)主要由省長(zhǎng)行使，大區(qū)審計(jì)院在這方面沒(méi)有決策權(quán)，但起非常重要的監(jiān)督作用。市鎮(zhèn)有一名公共會(huì)計(jì)，他隸屬于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部下屬的公共會(huì)計(jì)司。公共會(huì)計(jì)只能對(duì)開(kāi)支是否合法進(jìn)行監(jiān)督，而無(wú)權(quán)對(duì)他支付的開(kāi)支是否適當(dāng)予以評(píng)價(jià)。如果他認(rèn)為某項(xiàng)開(kāi)支不合法，在說(shuō)明理由的前提下可終止支付。市鎮(zhèn)如果不服可提出申訴。對(duì)市鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)的監(jiān)督由大區(qū)審計(jì)院負(fù)責(zé)，每年審核一次。市鎮(zhèn)參與的組織和市鎮(zhèn)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)也由大區(qū)審計(jì)院定期審核。審計(jì)的結(jié)果可以轉(zhuǎn)告有關(guān)市鎮(zhèn)，也可上報(bào)國(guó)家審計(jì)局。

　　在稅收體制和經(jīng)濟(jì)管理上，法國(guó)的稅收分為國(guó)稅和地稅兩種，地方稅主要由財(cái)政部派駐各地的公共會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)征收，征收上來(lái)的地方稅統(tǒng)一交入國(guó)庫(kù)，然后由財(cái)政部返還地方。稅收的立法權(quán)，包括征哪些稅。征稅范圍以及如何分配稅收收入均由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定。地方只能按國(guó)家的稅收政策和法令執(zhí)行。但地方政府在稅率的變動(dòng)。某些捐費(fèi)的征停、減免稅等管理方面有一定的自主權(quán)。此外，地方政府還有制定市政規(guī)劃，建立地方保健事業(yè)，管理地方公路，發(fā)展地方文教設(shè)施等權(quán)力。但是地方的自主權(quán)常受到中央的限制，制定市政規(guī)劃事先要征得中央有關(guān)部門(mén)的認(rèn)可。

　　3.法國(guó)農(nóng)民的稅賦情況

　�。�1）農(nóng)業(yè)的稅種及稅率狀況。法國(guó)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置農(nóng)稅制，其稅制是以所得稅和社會(huì)保障稅為主要稅種。不管是所得稅，還是社會(huì)保障稅，其稅基都覆蓋從農(nóng)所得。對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)基本上都納入征稅范圍，并成為基層政府主要稅種來(lái)源。農(nóng)民作為納稅人，與箕它社會(huì)成員享有相同的稅種制度。如農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品稅是與工業(yè)等產(chǎn)業(yè)一樣納入增值稅的稅種征收的，增值稅的基本稅率為18.6%.但是，在實(shí)際操作中，法國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施一定程度的免稅，使農(nóng)業(yè)實(shí)際承擔(dān)的稅率大大低于增值稅的基本稅率，僅為7%.（2）對(duì)農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。法國(guó)把農(nóng)業(yè)納入增值稅的體系，在具體計(jì)征時(shí)采用以下兩種優(yōu)惠政策：一是免稅，二是給農(nóng)民一定的財(cái)政補(bǔ)貼。另外，在對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時(shí)，充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)和選擇權(quán)，允許農(nóng)業(yè)納稅人選擇有利于自己的征收方式。（3）對(duì)農(nóng)民的稅收征管，國(guó)家統(tǒng)一納入稅收管理體系。（4）在法國(guó)的財(cái)政支出中，政府一向?qū)�農(nóng)業(yè)大力扶植，主要包括：對(duì)農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料特別是農(nóng)機(jī)具以免稅或補(bǔ)貼的方式給予資助；對(duì)農(nóng)民實(shí)施的農(nóng)村基本建設(shè)工程以補(bǔ)貼和貸款的方式給予資助；以發(fā)放農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款的方式為農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)現(xiàn)代化的農(nóng)機(jī)裝備提供資金；對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行保護(hù)政策；對(duì)土地經(jīng)營(yíng)集中化和農(nóng)業(yè)互助合作給予免稅、無(wú)息、低息貸款補(bǔ)助等財(cái)政支持。

　　二、法國(guó)地方財(cái)政的特征，存在的問(wèn)題及發(fā)展趨勢(shì)

　　法國(guó)地方財(cái)政經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的演變，基本上進(jìn)人比較成熟的階段。了解法國(guó)地方財(cái)政的總體現(xiàn)狀，可從其特征、存在的問(wèn)題和今后的發(fā)展趨勢(shì)三方面來(lái)分析。

　　1.法國(guó)地方財(cái)政的特征

　　（1）地方財(cái)政自主權(quán)有限，受中央政府的嚴(yán)格控制。首先，地方政府收入較大依賴(lài)中央財(cái)政撥款。從財(cái)政來(lái)源看，地方財(cái)政收入的1／3來(lái)自國(guó)家的財(cái)政撥款。1981、1985、1989、1991四年地方財(cái)政收入中中央財(cái)政撥款所占比重分別為44.2%、34.6%、35.5%.35.8%.對(duì)于農(nóng)村市鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，尤其依賴(lài)中央財(cái)政的撥款。

　　其次，地方政府支出的規(guī)模較小。如表1所示，地方政府的支出規(guī)模十分有限，地方財(cái)政支出占總支出的比例僅為17%，中央政府處于主導(dǎo)地位。

　　第三，財(cái)政大權(quán)主要集中在中央。稅收管理權(quán)限集中于中央一級(jí)，一些大宗的。稅源穩(wěn)定的稅種全集中為中央管理，地方不參與分成。中央稅收收入占稅收總收入的75%左右。地方政府只擁有一些零星稅收，這就形成了中央政府在財(cái)力上的集中局面。表2顯示，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的8096以上。此外，稅收的立法權(quán)及行政權(quán)也均集中于中央，稅收法律均由中央統(tǒng)一規(guī)定，地方政府只能按中央的法律政策行事。雖然法國(guó)把全部稅種分為中央和地方兩個(gè)系統(tǒng)，卻由一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行、征收和管理，實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

　　第四，地方經(jīng)濟(jì)受到中央的廣泛干預(yù)。由于中央集中了大部分財(cái)力。地方對(duì)其有較大的依賴(lài)性，中央借此設(shè)立許多信貸和補(bǔ)助資金。規(guī)定某種條件，主動(dòng)將地方政府的活動(dòng)納入自己的政策目標(biāo)體系中，廣泛干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)。

　　第五，地方預(yù)算的編制和執(zhí)行受中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督。在《權(quán)力下放法案》實(shí)施前，地方預(yù)算由國(guó)家代表擬定，議會(huì)討論，中央政府批準(zhǔn)；《權(quán)力下放法案》實(shí)施后，批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)利由地方議會(huì)行使，但國(guó)家代表仍然可以在必要時(shí)編制、修改。補(bǔ)充所在地的地方預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的稅務(wù)總局在各地所設(shè)的稅務(wù)中心，負(fù)責(zé)計(jì)算和確定地方稅額；該部下屬的公共會(huì)計(jì)有權(quán)審查地方支出。此外，國(guó)家審計(jì)院與經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察員還對(duì)地方政府和地方公共機(jī)構(gòu)的賬目進(jìn)行定期審核，以此限制和規(guī)范地方財(cái)政的自主運(yùn)行。

　�。�2）事權(quán)與財(cái)權(quán)明晰，各級(jí)財(cái)政有相對(duì)的獨(dú)立性。中央與地方以及地方各級(jí)政府之間都有各自明確的事權(quán)，財(cái)權(quán)的劃分以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)。全國(guó)性的重要收支列歸中央，與居民生活密切相關(guān)的地方性的收支則列歸地方。區(qū)一級(jí)財(cái)政主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等；省一級(jí)財(cái)政主要是社會(huì)保險(xiǎn)和高等學(xué)校以外的教育管理職能，以及支持農(nóng)業(yè)和規(guī)模耕作等職能；市鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)居民的日常生活。三級(jí)財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政預(yù)算由各級(jí)議會(huì)決定。

　�。�3）法國(guó)地方財(cái)政由政府理財(cái)，服務(wù)于民眾。從法國(guó)地方財(cái)政稅收和預(yù)算的規(guī)范性以及預(yù)算支出結(jié)構(gòu)可以看出，用于住房和社區(qū)服務(wù)。教育，社會(huì)福利和保障的財(cái)政開(kāi)支比較重大，這些公共事業(yè)的支出長(zhǎng)期以來(lái)一直占主體。在發(fā)展農(nóng)業(yè)方面，法國(guó)政府通過(guò)各種財(cái)政優(yōu)惠政策最大限度的減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，支持農(nóng)村基本設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村現(xiàn)代化等的建設(shè)，給農(nóng)業(yè)以大力的扶植。

　　2.法國(guó)地方財(cái)政存在的主要問(wèn)題

　�。�1）地方的自主權(quán)沒(méi)有得到足夠的重視。法國(guó)雖然經(jīng)過(guò)了20世紀(jì)80年代的分散化政策過(guò)程，但地方政府的自主權(quán)仍十分有限，表現(xiàn)在財(cái)權(quán)上更為如此：法國(guó)征稅權(quán)高度統(tǒng)一，地方政府沒(méi)有規(guī)定稅種的權(quán)利，對(duì)于稅率的制定也只限于有限的幾個(gè)稅種。這些地方自主權(quán)的缺乏，使得地方調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)的職能和手段必然受到限制，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效率與浪費(fèi)。

　�。�2）地方與中央財(cái)政關(guān)系緊張。地方財(cái)政收入中，中央財(cái)政補(bǔ)助占主要部分，但是由于地方政府職能的不斷擴(kuò)大，中央政府的財(cái)政補(bǔ)助不能滿足其權(quán)能日益膨脹的需要，地方財(cái)政短缺。在中央方面，國(guó)家通過(guò)大量財(cái)政撥款和補(bǔ)助廣泛干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)，使得中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政赤字居高不下。中央為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，要么放下職能，要么實(shí)行財(cái)政緊縮。同時(shí)，中央的財(cái)政補(bǔ)助不但影響了地方政府自主性的發(fā)揮，而且還干擾了地方預(yù)算，導(dǎo)致兩者矛盾不斷。

　　3.法國(guó)地方財(cái)政的發(fā)展趨勢(shì)

　　中央集權(quán)下適度分權(quán)的財(cái)政體制是地方財(cái)政發(fā)展的基本趨勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，法國(guó)一直實(shí)行中央集權(quán)的管理體制，集權(quán)式的財(cái)政體制。加強(qiáng)了中央政府的權(quán)威，對(duì)于中央集中力量調(diào)動(dòng)和使用資源，協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展，對(duì)法國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)起到了重要作用。中央政府通過(guò)所掌握的財(cái)力。可以干預(yù)和影響地方財(cái)政，從而實(shí)行對(duì)地方的監(jiān)督和控制。而且，我們也應(yīng)看到，在現(xiàn)代化的過(guò)程中，人們對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)，既為人類(lèi)現(xiàn)代文明奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也惡化了人與自然的關(guān)系，社會(huì)的改造和現(xiàn)代化的進(jìn)行需要一個(gè)社會(huì)職能全面而強(qiáng)有力的中央政府，需要中央的集權(quán)化，而實(shí)行中央集權(quán)化的手段之一就是對(duì)地方財(cái)政的控制，加強(qiáng)地方財(cái)政對(duì)中央的依賴(lài)。但是，地方的財(cái)政權(quán)力過(guò)小，就會(huì)限制地方政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和積極性。在當(dāng)今合理配置和利用社會(huì)資源的趨勢(shì)下，社會(huì)資源調(diào)配的重心從中央向地方下放，地方的權(quán)能有所擴(kuò)大。法國(guó)的《權(quán)力下放法案》正是對(duì)這一趨勢(shì)的呼應(yīng)，這一發(fā)展趨勢(shì)還將繼續(xù)延續(xù)。

　　三、法國(guó)地方財(cái)政對(duì)我國(guó)的啟示

　　通過(guò)以上的分析，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，法國(guó)地方財(cái)政對(duì)我國(guó)有如下幾點(diǎn)啟示：

　　1.界定地方各級(jí)政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)

　　清晰和明確的政府間的事權(quán)劃分，是解決國(guó)家財(cái)力分配的依據(jù)。法國(guó)依據(jù)政府職能劃分事權(quán)，這是合理劃分財(cái)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。法國(guó)中央和地方以及地方各級(jí)政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，由該國(guó)各級(jí)政府所處的地位決定。這樣的基本分工使中央政府有能力把握全局以及地方各級(jí)政府有條件因地制宜。同時(shí)，事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確劃分，增強(qiáng)了各級(jí)政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推委和爭(zhēng)取資金的不正當(dāng)手段。我國(guó)現(xiàn)行的情況是：政府及政府之間的事權(quán)不清晰，政府應(yīng)承擔(dān)哪些公共服務(wù)或一項(xiàng)公共服務(wù)究竟由哪一級(jí)政府主要承擔(dān)并不明確；財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。這勢(shì)必造成有權(quán)的無(wú)職無(wú)責(zé)，無(wú)權(quán)的有職有責(zé)，職責(zé)無(wú)法行使。所以，首先應(yīng)界定各級(jí)政府的事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)外交、國(guó)防以及與國(guó)家利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)；省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、指揮、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展等方面的事務(wù)；市縣級(jí)政府則更多的配備公共服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上明確各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，使之與相應(yīng)的事權(quán)相匹配。在界定中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的同時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持事權(quán)相對(duì)分散，財(cái)權(quán)相對(duì)集中，把財(cái)政控制作為中央對(duì)地方監(jiān)督的重要手段。

　　2.規(guī)范基層政府收支機(jī)制

　　從前面的介紹和分析可以看出，法國(guó)地方政府有著規(guī)范的政府收支機(jī)制，它給予我們的啟示在于：第一，要依托于憲法和法律。各級(jí)政府不論是收稅還是收費(fèi)，都必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)密的法律程序，政府不能想收什么就收什么。想收多少就收多少。第二，各級(jí)政府收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理。實(shí)行各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府的收與支進(jìn)行監(jiān)督，不允許有不受監(jiān)督。游離于預(yù)算之外的政府收支。第三。實(shí)現(xiàn)所有政府收支統(tǒng)一歸口于財(cái)稅部門(mén)管理。也就是說(shuō)各級(jí)政府的所有收入和所有支出，分別由稅務(wù)系統(tǒng)和財(cái)政部門(mén)分開(kāi)管理。這樣才能使政府的實(shí)際收支與財(cái)政收支相一致。避免政府行為的非規(guī)范性和隨意性，有利于維擴(kuò)政府權(quán)威的完整和統(tǒng)一。第四，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。