1998年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的影響，中國政府在堅持“人民幣不貶值”的匯率政策下，開始實施積極財政政策。其主要內(nèi)容是通過發(fā)行國債、增加赤字、增加政府投資。支持重大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等來拉動經(jīng)濟(jì)增長。從1998至2002年，每年增發(fā)國債都在1000億元以上，國債投資帶動了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并拉動了GDP的增長，對中國宏觀經(jīng)濟(jì)保持7%以上的經(jīng)濟(jì)增長率發(fā)揮了重要乃至決定性的作用。但2002年4月前財政部部長項懷誠宣布中國要“淡出”積極財政政策。他表示，中央政府財政出現(xiàn)“收入增長太低、支出增長太快”的嚴(yán)峻情況，積極財政政策在實行五年后必須“逐步淡出”。由此引發(fā)了一系列的問題：為什么積極財政政策要“淡出”？淡出積極財政政策的主要對策是什么？本文就這些問題進(jìn)行初步研究。

　　1 中國積極財政政策的實施背景及成效

　　（1）財政政策和積極財政政策的基本涵義

　　財政是國家為實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要對一部分產(chǎn)品所進(jìn)行的分配和再分配。財政政策是一國政府為了實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而調(diào)整財政收支規(guī)模和收支平衡的指導(dǎo)原則及其相應(yīng)的措施。財政政策由稅收政策、支出政策、預(yù)算平衡政策、國債政策等構(gòu)成一個完整的政策體系。財政政策是政府追求經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展目標(biāo)，實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策手段，在彌補(bǔ)“場失靈”的資源配置、維護(hù)社會穩(wěn)定的收入再分配、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的反周期操作等方面，都可以發(fā)揮功能。積極的財政政策是在一定程度上以適當(dāng)擴(kuò)大財政赤字和國債發(fā)行規(guī)模來促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)適度增長和社會穩(wěn)定目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　（2）中國啟動積極則政政策的背景

　　1998年第一季度以來，由于國際和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了很大改變，東南亞金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)造成很大影響，加之一系列國內(nèi)經(jīng)濟(jì)問題，迫切需要以宏觀政策措施擴(kuò)大內(nèi)需，實施反周期操作，于是中國政府采取了積極財政政策。實施積極財政政策的背景因素主要有以下五個方面。

　　第一，東南亞金融危機(jī)的影響1997年7月爆發(fā)的東南亞金融危機(jī)，對亞洲經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生極大影響，并擴(kuò)展到俄羅斯，波及拉美，進(jìn)而使歐洲和美國也受到影響。東南亞金融危機(jī)對中國經(jīng)濟(jì)的影響在1998年逐漸顯現(xiàn)，尤其是外貿(mào)方面受到的沖擊更為明顯。1998年上半年外貿(mào)的出口額為869.8億美元，同比增長7.6%，與1997年同期的26.2%和1997年全年的20.9%的增長速度相比，增長幅度明顯放慢，并于1998年5月出現(xiàn)負(fù)增長，極大影響了中國的經(jīng)濟(jì)增長速度，這種形勢客觀上為實施積極的財政政策創(chuàng)造了基本條件。

　　第二，中國經(jīng)濟(jì)處于周期性低谷階段，經(jīng)濟(jì)增長明顯趨緩。并出現(xiàn)通貨緊縮跡象。1998年上半年中國經(jīng)濟(jì)增長率僅為7%，與全年8%的增長目標(biāo)形成明顯差距，表明中國經(jīng)濟(jì)處于周期性低谷階段。同時，物價水平持續(xù)負(fù)增長，居民消費價格和商品零售價格均下降，被認(rèn)為是通貨緊縮的表現(xiàn)。

　　第三，中國買方市場已經(jīng)形成。中國經(jīng)濟(jì)在改革前以供給不足的短缺經(jīng)濟(jì)為主要特征，隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，先后出現(xiàn)過1983年的“局部買方市場”和1990年的“市場疲軟”，1997—1998年轉(zhuǎn)變?yōu)槿�局性的“買方市場”或“過剩經(jīng)濟(jì)”，市場出現(xiàn)了供大于求的局面，國內(nèi)需求不旺，企業(yè)產(chǎn)成品庫存總量不斷增加，1998年已達(dá)4萬億元，約相當(dāng)于GDP的40%以上。買方市場的形成，意味著需求已經(jīng)成為影響和制約經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。

　　第四，“下崗分流”和失業(yè)壓力加大。隨著國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組，必須繼續(xù)積極推進(jìn)企業(yè)的兼并重組乃至破產(chǎn)，促進(jìn)企業(yè)的優(yōu)勝劣汰。由于國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化，經(jīng)濟(jì)增長速度趨緩等因素的迭加，使企業(yè)困境進(jìn)一步加劇，出現(xiàn)了大量的下崗分流人員，一年約1000余萬人，失業(yè)壓力增大，并有可能影響社會穩(wěn)定。

　　第五，貨幣政策效果不佳。中國經(jīng)濟(jì)“陸”過程中，盡管貨幣政策方面采取了一系列放松銀根、刺激需求的政策，中央銀行先后多次降低存、貸款利率，并取消國有商業(yè)銀行的貸款限額控制（改為資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理），降低準(zhǔn)備金率。頒布積極實行貸款支持的指導(dǎo)意見等等，以求擴(kuò)大企業(yè)貸款需求刺激投資，但貨幣政策沒有產(chǎn)生足夠明顯的政策效果，其操作空間和余地已經(jīng)相對狹小。

　　綜上所述，為實現(xiàn)8%的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，啟動財政政策便是必然的選擇。

　�。�3）實施積極財政政策是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實需要

　　實施積極財政政策，必須根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實需要，主要是：一是擴(kuò)大內(nèi)需的需要。隨著買方市場的形成，需求約束已經(jīng)成為影響經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。而亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)導(dǎo)致外需增長大幅下滑，只有依靠國內(nèi)需求來促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長。但此時國內(nèi)消費和投資需求增長趨緩，只有依靠政府投資來拉動內(nèi)需；二是調(diào)整政府投資重點的需要。隨著賣方市場向買方市場的轉(zhuǎn)變和我國市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和完善，大多數(shù)產(chǎn)品供給能力大量閑置，有效需求不足成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素。政府投資只能向投資金額比較大，民間資本無力承擔(dān)的道路、交通。環(huán)保等公共投資領(lǐng)域傾斜，通過改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)等來創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；三是承擔(dān)改革成本的需要。隨著市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入和結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐的加快，大量歷史遺留問題逐漸暴露出來，工人失業(yè)人數(shù)不斷增加、社會保障資金拖欠等一系列影響社會安定的問題都要求財政給予必要的資金支持。

　　（4）中國實施積極財政政策的成效分析

　　幾年來的實踐表明，實施積極財政政策是非常正確的，也取得了巨大成效，表現(xiàn)在：首先擴(kuò)大了投資，保持了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。實行積極財政政策，發(fā)行建設(shè)國債，調(diào)整稅收政策，停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，增加政府投資，引導(dǎo)民間投資，成為這一時期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的主要因素。1998—2002年發(fā)行長期建設(shè)國債和特種國債共6600億元，安排國債項目萬余項，投資總規(guī)摸3萬億元以上，全國的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保狀況得到了比較大的改善，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。

　　其次提高了居民收入水平，刺激了消費增長。政府出臺了調(diào)整收入分配的政策措施，支持國有企業(yè)下崗職工基本生活費和離退休職工基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放等。中央財政還大幅增加了對中西部地區(qū)增資的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，建立了艱苦邊遠(yuǎn)津貼制度。銀行降低利率，提供消費信貸。使居民的消費心理預(yù)期得到了改善。這些措施增加了居民收入，調(diào)節(jié)了收入差距，對刺激消費起了明顯作用。1999年居民消費增長6.54%，2000年呈回升態(tài)勢，達(dá)到了9.10%，2001年社會消費品零售總額37595億元，比2000年增長10.1%.

　　第三完善了出口退稅政策，穩(wěn)定了進(jìn)出口增長水平。自1998年以來，中國政府分三次提高了部分商品的出口退稅率，使出口貨物平均退稅率達(dá)到15%.同時，還采取了完善加工貿(mào)易管理和擴(kuò)大生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)等一系列配套性政策措施，刺激出口增長。

　　第四加強(qiáng)了對重要產(chǎn)業(yè)和中西部地區(qū)的支持，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。一是通過稅收減免及財政貼息等政策，支持符合產(chǎn)業(yè)政策方向的技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；二是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，從基礎(chǔ)設(shè)施項目和生態(tài)建設(shè)入手，加大了對中西部落后地區(qū)的投入，制定財政稅收優(yōu)惠政策，全面帶動了中西部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展能力；三是加大了對中西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。

　　第五全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯成效。全國公路、鐵路，城市供水。電信，電網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，一些重要的、關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體布局的大型基礎(chǔ)設(shè)施項目如青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等已經(jīng)開工，并取得了較大的進(jìn)展。

　　實施積極財政政策雖然取得了很大的成效，但是積極財政政策的根本目標(biāo)，或者說衡量其成功與否的更高標(biāo)準(zhǔn)，是看它是否把民間投資啟動起來了，因為擴(kuò)張性的財政政策不可能長期執(zhí)行下去，它只能是在民間需求不足時，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)生較大動蕩時實施的一項短期政策。因此今后是否繼續(xù)實施，必須依據(jù)世界經(jīng)濟(jì)和中國經(jīng)濟(jì)的運行態(tài)勢來作判斷，進(jìn)行適時適度的調(diào)整。

　　2 淡出積極財政政策的原因

　　2002年，前財政部部長項懷誠在論述中國的財政政策時表示：“中國實行的積極財政政策一定要逐步淡出，因為沒有一個國家的政府能夠長期實行積極的財政政策而不出問題。”根據(jù)項懷誠提出五個觀點，可以得出結(jié)論，那就是實施積極財政政策是不得已而為之的。雖然積極財政政策取得了很大成效，但是淡出也是必然的趨勢，因為過多采用發(fā)行國債的積極財政政策存在其局限性和負(fù)面影響，具體分析如下：

　�。�1）國債投資是政府行為，過多發(fā)行國債不利于中國市場經(jīng)濟(jì)的完善

　　適當(dāng)發(fā)行國債是有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，但過多發(fā)行國債則不利于市場經(jīng)濟(jì)的運行，原因有三個方面：一是國債資金投資是政府投資，建設(shè)的項目主要是國有項目，形成的企業(yè)主要是國企，這樣一方面改革老國企，另一方面又再造一批新國企。如果新建的國企在產(chǎn)權(quán)關(guān)系上還是國有獨資企業(yè)，體制、機(jī)制不變，那么若干年后可能還要進(jìn)行新的國企改革。二是國債是由國家集中發(fā)行，國債投資項目由國家有關(guān)部門審批，而項目的實施者是企業(yè)和地方政府，兩者是相互分離的主體，不能保證資金的有效使用。三是過多的資源集中在政府手中，增加了資源配置中的計劃、行政色彩，妨礙了市場化改革進(jìn)程，淡化了市場機(jī)制的作用，不符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。四是積極財政政策長期實行還會出現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減，不能很好地發(fā)揮乘數(shù)作用，造成政府投資效率遞減，既不能提高效率，又不能保證公平，直接導(dǎo)致政府信用和財政信用危機(jī)。另外，中國也應(yīng)順應(yīng)國際潮流，削減赤字、降低債務(wù)。

　�。�2）過多發(fā)行國債有可能帶來金融風(fēng)險，不能有效刺激經(jīng)濟(jì)增長

　　國債項目在中央國債資金投入的同時，要求地方資金和銀行信貸配套，未來國債資金償還可以通過發(fā)新還舊的方式解決，但銀行貸款的償還必須通過項目本身的盈利。國債項目大多是基礎(chǔ)設(shè)施，收益性不強(qiáng)，這就給銀行信貸帶來了潛在的，巨大的壞賬風(fēng)險。目前國內(nèi)需求不足，包括投資需求不足和受收入制約的最終消費需求不足。如果著重解決基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而忽略刺激消費需求，在中國下崗人數(shù)多、收入低，農(nóng)民收入增長減緩，各階層、各行業(yè)收入差距拉大的情況下，消費需求不足反過來會制約生產(chǎn)和投資增長，形成經(jīng)濟(jì)運行的惡性循環(huán)。

　　（3）影響宏觀經(jīng)濟(jì)管理平衡

　　由于長期的國債投資必然帶來固定資產(chǎn)投資的快速增長，使投資的增速超過GDP的增速，而且在國民收入中的比重超過消費的比重。中國歷年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐已經(jīng)證明，積累占國民收入30%是合適的，通貨膨脹和通貨滯脹都不會產(chǎn)生，但目前這一比例將近40%，影響了積累與消費的平衡，帶來了宏觀管理上的困難。

　�。�4）債務(wù)規(guī)模已達(dá)國際警戒線，財政債務(wù)償還的壓力較大

　　國家商業(yè)銀行和國有企業(yè)的債務(wù)被看做中央財政的債務(wù)。目前四大資產(chǎn)管理公司剝離的銀行不良資產(chǎn)為1.4萬億元，四大銀行現(xiàn)有的不良資產(chǎn)估計在27億元左右，銀行部門的不良資產(chǎn)總數(shù)就在3.5萬億元左右。同時國有企業(yè)未被剝離的不良資產(chǎn)和正在形成的不良資產(chǎn)估計總數(shù)也有一兩萬億元。如此計算，政府財政之外的國有銀行和企業(yè)的債務(wù)規(guī)模約達(dá)4萬-5萬億元，加上中央財政的債務(wù)余額1.5萬億元，整個國家財政的債務(wù)規(guī)模應(yīng)該在5萬—6萬億元之間，約占GDP的60%，已達(dá)到國際警戒線。中國的國債不像有些國家由中央和地方分級分擔(dān)，而是多集中在中央財政，中央財政的負(fù)擔(dān)很重且不利于收支平衡。積極財政政策帶來的財政赤字和債務(wù)余額對未來經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。

　　（5）不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和財政制度改革

　　長期實施積極的財政政策，使投資偏重于第一、二產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大。從目前居民消費的供需結(jié)構(gòu)看，單靠對實物產(chǎn)品消費的增長來擴(kuò)大消費，拉動經(jīng)濟(jì)增長的空間較為有限，而居民對服務(wù)的消費還有進(jìn)一步擴(kuò)大的空間。中國第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出占GDP的比重低于發(fā)達(dá)國家，也低于同等發(fā)展水平的發(fā)展中國家。大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，不僅是調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的需要，還可以擴(kuò)大就業(yè)、促進(jìn)消費、拉動經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，由于國債的投入基本上是政府的投資，拉動經(jīng)濟(jì)增長的主要是國有資本，這就削弱了民間資本的投入，從而使達(dá)11萬多億元的民間儲蓄資本不能充分發(fā)揮作用。財政體制改革的重點任務(wù)之一，就是要充分發(fā)掘民間資本的發(fā)展空間，使投資主體多元化，而積極財政政策的實施效果與此相悖。

　　（6）過多發(fā)行國債易導(dǎo)致制度性“擠出效應(yīng)”

　　首先，由于商業(yè)銀行和投資銀行與政府有千絲萬縷的聯(lián)系，政府國債投資需要銀行信貸和證券市場的支持，融資資金有限時，商業(yè)銀行和證券市場勢必壓縮其他所有制企業(yè)或個人投資需求。其次，通信、郵電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，存在著嚴(yán)重的行政性壟斷現(xiàn)象，限制其他投資主體的進(jìn)入，即使進(jìn)入也對業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行嚴(yán)格限制，從而損害了民間投資者的積極性，降低了私人投資在相關(guān)行業(yè)擴(kuò)張的可能性。第三，中國尚未建立對長期虧損、無法清償債務(wù)的國有企業(yè)的破產(chǎn)機(jī)制，政府通過財政補(bǔ)貼、直接投資、迫使銀行貸款的方法維持早應(yīng)破產(chǎn)企業(yè)的生存，這樣做加劇了資金的稀缺性，加重了財政負(fù)擔(dān)，從而增加了其他企業(yè)的投資成本，也使市場空間變得相對狹小，限制了民間企業(yè)可能的發(fā)展。國債發(fā)行導(dǎo)致的制度性“擠出效應(yīng)”現(xiàn)在已日趨明顯。

　　（7）導(dǎo)致消費需求相對不足

　　由于長期實施積極的財政政策，使積累投資占GDP的比重過高，消費比重下降，消費需求的增長受到影響，對GDP增長率的貢獻(xiàn)下降。2001年上半年消費增長對GDP的增長貢獻(xiàn)率不足40%.與此同時，消費增長率的下降還直接使居民收入尤其是農(nóng)民收入增長緩慢，不同收入階層之間的收入差距進(jìn)一步拉大，導(dǎo)致了包括農(nóng)民和城市居民的弱勢群體的出現(xiàn)。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，中國居民收入差距以基尼系數(shù)計算，已達(dá)0.4的警戒線，這會直接影響有效需求的擴(kuò)大，進(jìn)而影響整個國民經(jīng)濟(jì)增長和社會穩(wěn)定。

　　通過對以上經(jīng)濟(jì)因素的分析，可以得出這樣一個結(jié)論，即淡出積極財政政策是必然的。應(yīng)該說，積極財政政策客觀上確實已經(jīng)起到了較佳的經(jīng)濟(jì)作用，對整個投資、消費需求的拉動比較明顯，且在國際經(jīng)濟(jì)形勢看好的背景下，中國出口開始回升，外商直接投資增長率維持在11%～12%，投資質(zhì)量也比較高，民間投資的增長速度和企業(yè)更新改造投資也比較活躍，所以選擇這一時期逐步淡出積極財政政策，時機(jī)是比較成熟的。

　　3  對于淡出積極財政政策的對策思考

　　積極的財政政策在實踐中應(yīng)當(dāng)逐步退出，但絕對不能操之過急，這就需要中國一方面繼續(xù)實施積極的財政政策，認(rèn)真解決好在實施積極的財政政策過程中產(chǎn)生的問題，做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；一方面要采取相應(yīng)對策，逐步退出。在當(dāng)前形勢下，應(yīng)采取以下對策。

　�。�1）調(diào)整優(yōu)化國債資金的投向和結(jié)構(gòu)

　　首先適當(dāng)發(fā)行國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。由于國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展變化有許多不確定性，外需的增長存在較多的制約因素，而國內(nèi)民間投資沒有啟動、消費需求剛性較強(qiáng)、未完工項目需要后續(xù)資金、通縮和就業(yè)壓力增大等客觀情況以及國債投資使用中存在投資效應(yīng)減弱，由于缺乏好的項目國債投資下?lián)芫徛�，宏觀經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性等問題，今后可以適度發(fā)行一定數(shù)量的國債，但規(guī)模不宜擴(kuò)大。自1998-2002年，中國發(fā)行國債分別是1000億元、1100億元、1500億元、1500億元、1500億元。截至2002年，中國共發(fā)行國債6600億元。2003年，發(fā)行國債1400億元，減少100億，是1998年中國實施積極財政政策以來首次減少，這意味著在中國實施了長達(dá)5年的積極財政政策將逐步減弱力度并平穩(wěn)淡出。其次調(diào)整優(yōu)化國債資金的投向和結(jié)構(gòu)。國債資金首先保證在建項目的掃尾，確保重大項目的投入和建設(shè)，重點向農(nóng)村傾斜、向結(jié)構(gòu)調(diào)整傾斜、向中西部特別是西部地區(qū)傾斜、向生態(tài)環(huán)境建設(shè)傾斜，并嚴(yán)格控制除西部開發(fā)項目外的新開工項目，堅決制止低水平重復(fù)建設(shè)和過度超前建設(shè)，保證工程質(zhì)量。第三要加強(qiáng)國債資金管理，提高資金使用效益。規(guī)范國債資金撥付使用程序，擴(kuò)大國債資金實行國庫集中支付范圍，全面推行追蹤問效管理，強(qiáng)化國債資金使用的監(jiān)督檢查。第四要注意積極財政政策與其他宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)配合，擴(kuò)大政策實施效果。將實施積極財政政策、擴(kuò)大投資需求同擴(kuò)大就業(yè)、改善人民生活、促進(jìn)消費結(jié)合起來，將擴(kuò)大政府投資與鼓勵和引導(dǎo)社會投資。利用外資結(jié)合起來，將財政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與防范財政風(fēng)險結(jié)合起來，加快培育和完善經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在機(jī)制。第五繼續(xù)實施增加居民收入的政策。國債資金的使用重點要向低收入階層傾斜，在目前下崗失業(yè)人員增多、城市貧困人口增加的情況下，應(yīng)該集中財政資金提高低收入階層收入水平和增加社會保障支出，尤其是要向農(nóng)民傾斜。農(nóng)民收入水平低是制約中國消費增長的關(guān)鍵因素，必須要減免農(nóng)民稅費，切實給農(nóng)民實惠。在這方面應(yīng)采取的政策措施是第一，利用財政資金建立農(nóng)副產(chǎn)品的價格保護(hù)體制，以合理的保護(hù)價收購農(nóng)副產(chǎn)品，保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定收入，保護(hù)農(nóng)民的合理利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。第二，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)專項國債中撥出�？钣糜趯�農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性貸款，對農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營貸款實行貸款貼息，以增加對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度。第三，對農(nóng)民購買化肥、農(nóng)藥、種子等必須的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實行優(yōu)惠價格供應(yīng)，差價由國家利用支農(nóng)資金或撥出專項國債資金進(jìn)行補(bǔ)貼。第四，中央財政應(yīng)撥出一部分資金專門用于改善農(nóng)村校舍、補(bǔ)貼學(xué)校資金不足、補(bǔ)發(fā)教師工資，對于特別困難的邊遠(yuǎn)地區(qū)還可以免除學(xué)雜費等方法實行真正的義務(wù)教育，以提高農(nóng)村教育質(zhì)量，提高農(nóng)民素質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)差距。第五，減輕農(nóng)民稅負(fù)，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村費改稅，并相應(yīng)對農(nóng)民個人儲蓄存款部分免征利息稅。

　�。�2）降低稅負(fù)，促進(jìn)投資和消費的良性增長

　　減輕稅負(fù)是擴(kuò)張性財政政策的手段之一，能起到刺激投資和消費、拉動國內(nèi)需求的作用，既有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，也有利于啟動民間資金，帶動最終消費。具體措施是第一將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費型增值稅。中國是世界上少數(shù)幾個實行生產(chǎn)型增值稅的國家，由于對購進(jìn)的固定資產(chǎn)不允許扣除，使其扣除范圍較小，稅基較高，不利于調(diào)動企業(yè)投資的積極性。消費型增值稅是對新增價值中用于消費的部分征稅，其扣除額既包括全部生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)移價值的稅額，還包括新增價值中用于投資部分的稅額，有扣除范圍廣、稅基小的優(yōu)點。生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄�費型增值稅會使財政收入減少一部分，但有利于調(diào)動企業(yè)生產(chǎn)和設(shè)備投資的積極性，增強(qiáng)企業(yè)活力，刺激民間投資積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二按照國民待遇原則統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅。中國已加入WTO，但外資企業(yè)所得稅仍有優(yōu)惠，國家應(yīng)對外資（國家特別允許的行業(yè)的外資企業(yè)除外）統(tǒng)一企業(yè)所得稅，按照擴(kuò)大稅基、降低稅率的原則，減輕內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)，使各類企業(yè)在公平稅負(fù)的條件下進(jìn)行競爭。第三進(jìn)一步完善出口退稅機(jī)制，實行全額退稅。結(jié)合增值稅的轉(zhuǎn)型，對出口商品實行徹底退稅即實行完全的零稅率，逐步取消退稅指標(biāo)的分配管理辦法，鼓勵企業(yè)擴(kuò)大出口。第四提高個人收入所得稅起征點。目前中國個人所得稅起征點只有800元，應(yīng)根據(jù)收入標(biāo)準(zhǔn)和物價水平的變化，盡快提高個人所得稅征收起點，擴(kuò)大扣除額，也可按一年的總收入征收所得稅。要加大對高收入者的征稅力度，嚴(yán)格控制高收入者偷漏稅現(xiàn)象，對高收入者的稅收所得可用于補(bǔ)貼低收入者，調(diào)節(jié)收入差距，也可用于建立社會保障基金。

　　（3）加大實施消費性財政政策的力度

　　目前中國實行的基本上是投資性財政政策，投資性財政政策適應(yīng)于社會對資本具有大量需求時期。隨著中國積極財政政策五年來的連續(xù)實施，國債資金的大量投入，中國社會經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了變化，電信、鐵路、公路、電力等重要生產(chǎn)部門的資本已經(jīng)趨于飽和，社會對資本的需求勢頭已經(jīng)減弱，投資空間趨于縮小，社會生產(chǎn)能力迅速增長，普遍的生產(chǎn)過�，F(xiàn)象逐漸形成，市場供給迅速增加，制約經(jīng)濟(jì)增長的主要因素不再是資本投入不足，而是商品過剩。在這種情況下，需要對財政政策做出相應(yīng)的調(diào)整，減少財政投資，增加福利資金支出，側(cè)重實施消費性財政政策，而實施消費性財政政策是無任何成本的，同時，實施消費性財政政策有助于減少儲蓄，增加消費。目前，中國的居民儲蓄率比較高，居民儲蓄余額已經(jīng)達(dá)到11萬億元，且增長率較快。較高的儲蓄率嚴(yán)重影響了消費需求的增長，制約了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而側(cè)重實施消費性財政政策，有利于福利保障制度的完善，人們對未來生活的擔(dān)擾也會逐漸減少。在這種情況下，人們必然會追求享受，減少儲蓄，增加消費，甚至可以超前消費，從而增加市場需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長。發(fā)達(dá)資本主義國家目前用于社會福利保障的財政資金已占GDP的10%左右，成為拉動市場需求的重要因素，說明了消費性財政政策對社會經(jīng)濟(jì)增長所發(fā)揮的作用。所以，消費性財政政策對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用，將會遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投資性財政政策。

　　（4）貨幣政策適當(dāng)寬松，加大支持經(jīng)濟(jì)的力度

　　財政政策和貨幣政策是宏觀調(diào)控的兩大工具，在財政政策逐步淡出的過程中，貨幣政策要相應(yīng)地積極活躍起來。一是實行積極的貨幣政策。采取向國有獨資商業(yè)銀行發(fā)放再貸款的方式，適當(dāng)擴(kuò)大貨幣發(fā)行量，消化特定貸款等歷史壞賬，繼續(xù)降低再貸款利率；下調(diào)中央銀行存款準(zhǔn)備金利率，必要時可以實行零利率，刺激商業(yè)銀行貸款。二是改革郵政儲蓄，理順郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率。現(xiàn)在郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率明顯高于中央銀行一年期再貸款利率和商業(yè)銀行在中央銀行存款利率的水平，造成郵政儲蓄增長過快。三是深化金融體制改革，疏通貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。重點解決銀行的貸款激勵和風(fēng)險約束不對稱的問題，確立銀行的利潤目標(biāo)，建立起以商業(yè)原則為基礎(chǔ)的貸款決策機(jī)制，并加強(qiáng)對貸款企業(yè)的財務(wù)約束，從而切實發(fā)揮宏觀調(diào)控政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動效應(yīng)。四是加強(qiáng)貨幣政策手段的運用，主要是要加快利率市場化，加大貨幣市場的公開市場操作力度，同時把貨幣政策調(diào)控的范圍逐步擴(kuò)大到資本市場，重視和發(fā)揮資本市場的作用。

　　（5）積極引進(jìn)外資，加大利用外資的力度

　　充分利用目前國內(nèi)外的有利環(huán)境，加大利用外資的力度。美國經(jīng)濟(jì)的不確定性，伊拉克戰(zhàn)爭及美國大企業(yè)的財務(wù)丑聞，使投資者對在美國投資的安全與收益產(chǎn)生懷疑，這將導(dǎo)致美國資金的外流，這對中國擴(kuò)大吸引外商直接投資規(guī)模是一個千載難逢的機(jī)會。同時，中國在加入WTO后，國外投資者對中國的全面開放和巨大的市場潛力有著良好的預(yù)期，對投資中國的積極性很大。而且中國目前又是世界上經(jīng)濟(jì)增長最快、經(jīng)濟(jì)與社會形勢最安定的國家，對外資具有極強(qiáng)的吸引力。因此中國要充分利用目前的良好機(jī)遇，在利用外資方面，要實行觀念提升和方式更新；要從區(qū)域開放觀念上升到全球化意識；要從用優(yōu)惠政策創(chuàng)造局部優(yōu)勢環(huán)境觀念上升為用法治營造公平、公正、公開的綜合經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的意識，提高“軟環(huán)境”質(zhì)量要從商品經(jīng)營觀念上升為資產(chǎn)經(jīng)營、資本運營意識；要從政策引導(dǎo)的主管觀念上升到以投資者為中心的服務(wù)意識；要從“引進(jìn)來”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙�進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合。在繼續(xù)有選擇引導(dǎo)外商直接投資建設(shè)項目的同時，積極探索采用投資基金、風(fēng)險投資。項目融資等方式吸收利用外資，允許鼓勵國際資本收購兼并中國現(xiàn)有企業(yè)。在新形勢下，要把利用外資同調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級、提高企業(yè)效益相結(jié)合。重點是建立公平。透明的政策制度，提高政府的信譽，加強(qiáng)對外商投資的引導(dǎo)和服務(wù)，由此帶動國內(nèi)配套投資資金的增加，促進(jìn)全國投資的快速增長。

　　（6）拓寬民間投融資渠道，全面啟動民間資本

　　積極財政政策的根本目標(biāo)，或者說衡量其成功與否的更高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是看它是否啟動民間投資。因為擴(kuò)張性的財政政策不可能長期執(zhí)行下去，它只能是在民間需求不足時，特別是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)生較大動蕩時實施的一項短期政策。五年來的積極財政政策實踐已表明，民間投資的活躍并不是單純擴(kuò)大國債投資就能實現(xiàn)的，制約著民間投資增長的重要原因是融資困難、投資信心不足和政策不到位。這體現(xiàn)在一是國有銀行的改革和投融資體制改革滯后；二是經(jīng)濟(jì)前景不明朗，市場需求不旺；三是投資領(lǐng)域不寬，找不到好的投資方向和項目。中國的儲蓄率高達(dá)40%，是全世界最高的國家之一，如何把民間資金調(diào)動起來，是啟動內(nèi)需的最根本內(nèi)容。一談到內(nèi)需，人們往往想到的是如何把民間消費啟動起來，實際上啟動民間資本比啟動民間消費更重要，這里重點研究的是啟動民間資本。因此，淡出積極財政政策必須要激活和啟動民間資本，在政策上加以引導(dǎo)扶持，創(chuàng)造條件，搭建民間資本進(jìn)入的平臺，堅持“不與民爭利”的原則，民間資本能做的事情，盡量讓民間資本去做，只有這樣才能提高經(jīng)濟(jì)增長效益和質(zhì)量，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)在動力。具體措施有：

　　第一拓寬民間投資的渠道和領(lǐng)域，取消對民間投資競爭性行業(yè)的各種限制。為使民間投資真正激活，需要取消那些限制民間資本進(jìn)入的政策，鼓勵民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施、金融領(lǐng)域、傳統(tǒng)的壟斷行業(yè)、公共領(lǐng)域等領(lǐng)域大量進(jìn)入，真正降低民間資本的準(zhǔn)入門檻，使其不斷地擴(kuò)大投資領(lǐng)域，形成公平競爭的局面。第二繼續(xù)加大整頓市場經(jīng)濟(jì)秩序的力度。目前，市場經(jīng)濟(jì)秩序的混亂，假冒偽劣產(chǎn)品的泛濫，不僅危害著人民的身體健康，還嚴(yán)重挫傷了合法投資者的投資積極性。因此必須加大整頓市場秩序力度，加大對假冒偽劣產(chǎn)品的打擊，增強(qiáng)執(zhí)法的透明度，保護(hù)公平競爭，努力消除地方市場分割和部門壟斷，為民間投資創(chuàng)造一個寬松的外部環(huán)境。第三利用財政資金支持中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前民間投資始終啟而難動，關(guān)鍵就在于中小企業(yè)投資明顯不足，融資困難。由于中小企業(yè)規(guī)模小、風(fēng)險大、監(jiān)管難度大，各種金融機(jī)構(gòu)缺乏對其融資積極性。因此可以從財政資金中拿出一部分專門用于鼓勵中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，并可通過事先簽訂協(xié)議的方式，逐步償還借款，以調(diào)動中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性。同時政府還可以采取“公助民辦”的方式，通過一些示范項目，在初期采用對民間資本投資企業(yè)提供一定資金的方式，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入新的領(lǐng)域，待大量的民間資金進(jìn)入后，政府資金即可退出。第四要加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)。不僅要保護(hù)國外的商標(biāo)和專利等知識產(chǎn)權(quán)，同樣也要保護(hù)國內(nèi)的尤其是民營企業(yè)的商標(biāo)和專利等知識產(chǎn)權(quán)，為民營企業(yè)創(chuàng)造公平公正的市場經(jīng)濟(jì)法制環(huán)境，增強(qiáng)民間資本投資的信心，提高民間企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的積極性。第五打破各種壟斷，允許民間資本進(jìn)入。應(yīng)對一些投資前景看好而且安全、可靠的大型建設(shè)項目放開，允許民間資本進(jìn)入，特別是一些傳統(tǒng)上由國有資本壟斷的現(xiàn)在已經(jīng)對外資開放的項目，電應(yīng)對民間資本開放，這也是啟動民間資本的重要方面。第六統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)的所得稅。統(tǒng)一并降低企業(yè)所得稅率，這樣既有利于吸引外資，又可使內(nèi)資企業(yè)尤其是民營企業(yè)處于平等競爭的地位，有利于調(diào)動民間資本的投資積極性。第七加快國有銀行的改革和投融資體制改革。近年來國有銀行在強(qiáng)化風(fēng)險控制目標(biāo)的同時，并沒有確立明確的利潤目標(biāo)，形成貸款激勵和風(fēng)險約束的不對稱。國有銀行和民營經(jīng)濟(jì)之間沒有建立相互依存、共同發(fā)展的格局，國有銀行的社會儲蓄很難轉(zhuǎn)化為對民營企業(yè)的投資。國有銀行和民營經(jīng)濟(jì)之間存在的體制隔閡，表現(xiàn)在國有銀行掌握著70%以上的金融資源，卻不能為民營企業(yè)提供有效的金融服務(wù)。因此，必須加快國有銀行的改革和投融資體制改革，為民間投資創(chuàng)造平等的政策環(huán)境。按照“誰投資、誰決策、誰受益”的原則，切實保護(hù)民間投資主體的權(quán)益，在資金上對民營企業(yè)給予同等待遇，對民營企業(yè)的發(fā)展給予資金支持。

　　總之，退出積極財政政策是個必然的趨勢，但退出絕對不是一下子就轉(zhuǎn)變，而是一個淡出的過程，在此過程中，一方面要根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整積極財政政策的內(nèi)容，另一方面要采取相應(yīng)對策，做好各項準(zhǔn)備，以填補(bǔ)積極財政政策退出后留下的資本“真空”，從而保持中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

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