管理理論演進(jìn)在財政管理實(shí)踐中打下了深深的烙印。這一點(diǎn)在20世紀(jì)的美國表現(xiàn)得更為突出。這是由于，一方面美國的財政管理活動規(guī)模大、范圍廣、歷史長、經(jīng)驗(yàn)豐富；另一方面，美國是“科學(xué)管理理論”等一系列現(xiàn)代管理理論的發(fā)源地，管理理論發(fā)展得最成熟。這里簡單介紹一下20世紀(jì)初以來管理理論發(fā)展對美國財政管理產(chǎn)生的影響。

　�。�1）本世紀(jì)初的情況

　　19世紀(jì)末，美國國會對財政收入的控制能力很強(qiáng)，但這時期的政府存在責(zé)任分散、缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政治上腐敗混亂等問題。這導(dǎo)致了以加強(qiáng)管理為主要特征的改革運(yùn)動的興起。在這一時期人們對預(yù)算的職業(yè)化、開支的控制、科學(xué)方法的運(yùn)用和科學(xué)管理等問題越來越感興趣。20世紀(jì)初，美國的泰羅和同時代的其他人一起創(chuàng)立了“科學(xué)管理”理論，其主要內(nèi)容包括：

　�、倏茖W(xué)管理的核心問題是提高效率；

　　②為了提高勞動生產(chǎn)率，必須為工作挑選“第一流的工人”；

　�、垡�使工人掌握標(biāo)準(zhǔn)化的操作方法，使用標(biāo)準(zhǔn)的工具、機(jī)器和材料，并使作業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化；

　�、軐�(shí)行刺激性的計劃工資報酬制度；

　�、莅延媱澛毮芡瑘�(zhí)行執(zhí)能分開，變原來的經(jīng)驗(yàn)工作法為科學(xué)工作法，等等。

　　泰羅理論的實(shí)質(zhì)是動機(jī)理論，將這一理論和行政管理結(jié)合起來，便得出了集中預(yù)算制度的思路。同時，依據(jù)理論研究的成果以及對組織結(jié)構(gòu)變化的了解，可以保證預(yù)算管理取得更高的效率和更好的效果。

　　20年代后期，人力資源學(xué)派提出了行政管理的另一種方法，也對實(shí)際工作中的管理者有幫助。該學(xué)派使用的概念不僅同行政管理、也同預(yù)算理論與實(shí)踐有著密切的聯(lián)系。對預(yù)算理論與實(shí)踐來說，人力資源理論對分析財政管理人員的管理效率、并研究怎樣提高其工作效率，有著直接的指導(dǎo)意義。人力資源學(xué)派提出：

　�、俨粌H應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)技術(shù)角度，也必須從社會角度去考察組織性質(zhì)；

　　②人們的心理需要也必須加以考慮，因?yàn)槊總�工作者不僅僅受經(jīng)濟(jì)利益的刺激；

　　③在組織理論中必須考慮非正式的工作小組，因?yàn)樗�也是一種很重要的組織形式；

　�、茴I(lǐng)導(dǎo)方式應(yīng)該有民主色彩，以便實(shí)現(xiàn)有效的組織交流；

　�、莨ぷ魅藛T的滿足感與勞動生產(chǎn)率的提高有密切聯(lián)系。

　　人力資源理論強(qiáng)調(diào)可行性，但對預(yù)算管理理論與實(shí)踐來說，人力資源理論的重要性要小于“科學(xué)管理理論”。

　　總之，這一時期，管理理論對美國財政管理產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)挠绊�，這種影響集中體現(xiàn)在：1921年通過了《預(yù)算和會計法》；設(shè)立了預(yù)算局并在組織上隸屬于財政部；設(shè)立了負(fù)責(zé)，總會計局事務(wù)的審計長。這使財政管理機(jī)制發(fā)生了前所未有的轉(zhuǎn)變：在審計長的監(jiān)督下（審計長服務(wù)于國會），行政部門擁有了更大預(yù)算管理權(quán)（過去國會的權(quán)力更大一些）。借助這種機(jī)制，從1921年到30年代中期，財政支出得以集中控制，濫用行政管理權(quán)的現(xiàn)象大為減少，并且還建立了更為健全的會計制度。

　�。�2）大蕭條至第二次世界大戰(zhàn)時期

　　這一時期產(chǎn)生了組織理論，對財政管理產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響。組織理論的經(jīng)典模式不僅包括“科學(xué)管理理論”的動機(jī)模型，而且還包括30年代提出的組織理論。組織理論強(qiáng)調(diào)勞動分工和專業(yè)化，認(rèn)為勞動任務(wù)必須由中央權(quán)力機(jī)關(guān)依據(jù)行動計劃分成若干個組成部分，對每個單位的活動應(yīng)加以監(jiān)督，與最終產(chǎn)品生產(chǎn)相關(guān)的各項(xiàng)活動要相互協(xié)調(diào)。組織理論還認(rèn)為，一個組織內(nèi)部的工作要根據(jù)以下內(nèi)容實(shí)行專業(yè)化：

　�、俳M織活動的目的；

　�、趯⒛硞�具體過程中的工作放在一起；

　�、郯凑辗�務(wù)對象進(jìn)行專業(yè)分工；

　　④相同地點(diǎn)完成的工作要放在一起。

　　組織理論對財政管理理論的影響之所以十分重要，不僅是因?yàn)槠淅碚摓闆Q策者進(jìn)行組織調(diào)整提供了切實(shí)可行的途徑，而且是由于當(dāng)時的美國政府組織結(jié)構(gòu)正處于急劇變革之中。1939年通過的《重組法》將預(yù)算局從財政部轉(zhuǎn)移到總統(tǒng)辦公廳，并且重新明確了預(yù)算局的職責(zé)：

　　①協(xié)助總統(tǒng)編制預(yù)算；

　　②對預(yù)算管理進(jìn)行監(jiān)督和控制；

　�、圻M(jìn)行行政管理和計劃改進(jìn)方面的研究；

　�、軈f(xié)助總統(tǒng)尋求提高政府工作效率的方法；

　�、輩f(xié)助總統(tǒng)清理和協(xié)調(diào)各部門制定法規(guī)的建議；

　�、迏f(xié)助處理有關(guān)行政命令的建議；

　�、邊f(xié)助開展統(tǒng)計服務(wù)；

　�、鄥f(xié)助總統(tǒng)隨時了解政府各部門各項(xiàng)活動的進(jìn)展情況。

　　這項(xiàng)法案使得聯(lián)邦政府的行政控制日益加強(qiáng)，并且一直延續(xù)到第二次世界大戰(zhàn)。還應(yīng)該指出，這項(xiàng)制度在很大程度上是根據(jù)組織理論建立的。事實(shí)上，建議通過《重組法》的布朗委員會成員中有數(shù)位組織理論的堅(jiān)持者。

　　1938年，切斯特。巴納德綜合了科學(xué)管理理論、管理原則理論和人力資源理論，重新分析了官僚制度：官僚制度通常要求協(xié)調(diào)合作，在正式的組織中，合作的形式必須是有意識的和有目的的。

　　從對預(yù)算實(shí)踐的貢獻(xiàn)看，巴納德十分重視對“經(jīng)濟(jì)激勵”的研究，認(rèn)為不僅存在“客觀刺激”（如物質(zhì)和金錢）；而且存在主觀刺激（如勸說和思想工作）。因而，預(yù)算可以看成是為了完成組織目標(biāo)而設(shè)計的客觀刺激方式之一。同時，他還認(rèn)為，這種控制手段必須與其他管理措施相配套。

　　巴納德的理論在許多方面給人以啟迪，在他之后，出現(xiàn)了一批重視雇員感情研究、重視決策的社會性以及一些在“系統(tǒng)模型”中考察政府行為的學(xué)者。

　�。�3）第二次世界大戰(zhàn)以后的時期

　　第二次世界大戰(zhàn)對管理理論的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。戰(zhàn)后，許多理論家成為實(shí)際的管理者，他們發(fā)現(xiàn)一些傳統(tǒng)理論在政府的管理中不那么有用，而一些新出現(xiàn)的定量技術(shù)在戰(zhàn)爭環(huán)境里經(jīng)受了考驗(yàn)，有些方法對政府管理非常有價值。這時，組織理論和“科學(xué)管理理論”受到抨擊：這些理論的原則是規(guī)范性的而不是實(shí)證性的，它們只說明應(yīng)該如何分工而不是說明實(shí)際上怎樣分工。對傳統(tǒng)理論的摒棄，導(dǎo)致公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)令人歡欣鼓舞的新局面。管理學(xué)家赫伯特。西蒙為財政管理理論和實(shí)踐提供了一些有價值的思想。他提出，組織是“交流”和“協(xié)調(diào)”的綜合體，管理者的職責(zé)是：

　�、倬徒M織結(jié)構(gòu)作出決策；

　�、诰徒M織內(nèi)部的工作內(nèi)容作出更廣泛的決策。

　　他還指出，“管理”是要求他人完成某項(xiàng)工作的過程，但這一過程受“有限合理性”的制約。這意味著，象其他政府管理活動一樣。管理者在預(yù)算活動中一般不可能獲得全部信息，做出完美、精確的決策，而只能在不完全信息下進(jìn)行工作。當(dāng)然這并不意味著不要為獲得更完整、更高質(zhì)量的預(yù)算資料而努力。西蒙十分重視長期預(yù)算工作，長期預(yù)算包括預(yù)測職能范圍的變化趨勢和服務(wù)需要量、進(jìn)行工作規(guī)劃等。

　　西蒙的理論從許多方面對預(yù)算理論與實(shí)踐產(chǎn)生了影響，包括：

　　①數(shù)量方法的運(yùn)用；

　�、谥匾暿褂糜嬎銠C(jī)；

　　③在決策中采用決策樹分析方法；

　�、芸紤]長期預(yù)算。

　　第二次世界大戰(zhàn)后，公共管理理論、經(jīng)濟(jì)理論和政治理論蓬勃發(fā)展，它們對政府活動包括財政管理發(fā)揮了重要影響。這時，組織理論仍然有相當(dāng)影響力。1949年，第一屆胡佛委員會的報告將重點(diǎn)放在使政府結(jié)構(gòu)合理化方面。報告建議消除機(jī)構(gòu)臃腫的現(xiàn)象；提出政府辦公用品的供給必須依據(jù)商業(yè)原則；并要求在基本目標(biāo)和工作實(shí)績的基礎(chǔ)上對政府進(jìn)行考核，重點(diǎn)是尋求衡量手段，以確定政府事實(shí)上是否按照事先預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)開展工作。這一報告的許多內(nèi)容后來被納入《1950年預(yù)算和會計程序法》中，該法吸收了績效預(yù)算（又稱為“功能預(yù)算”、“活動預(yù)算”、“項(xiàng)目預(yù)算”等）的一些要素，吸收了能使會計和采購活動更加商業(yè)化的一些原則要求。

　　績效預(yù)算著重強(qiáng)調(diào)政府干什么而不是買什么�？冃ьA(yù)算的支出內(nèi)容與其所服務(wù)的規(guī)劃緊密相關(guān)，其優(yōu)點(diǎn)是便于政府集中注意力組織有關(guān)機(jī)構(gòu)制定規(guī)劃和開展工作。制定規(guī)劃重點(diǎn)時績效預(yù)算不要求考慮社會問題的影響，進(jìn)行考評時也不必向最高決策者匯報行政機(jī)構(gòu)完成社會目標(biāo)的效果情況。

　　（4）設(shè)計計劃（規(guī)劃）預(yù)算時期

　　設(shè)計計劃預(yù)算制度是60年代發(fā)展起來的主要預(yù)算方法。產(chǎn)生這一制度的理論淵源是多方面的，這包括：系統(tǒng)理論、經(jīng)濟(jì)理論、計劃理論和信息（決策）理論。應(yīng)該指出，這時的管理理論吸收了系統(tǒng)理論、計劃理論、信息理論的大部分成果，因而，可以認(rèn)為，它們共同構(gòu)成了廣義的管理理論。系統(tǒng)理論是在公共管理領(lǐng)域里較有影響的理論模型，它包括如下重要內(nèi)容：

　�、俳M織是一個由相互獨(dú)立部分組成，具有選擇、生存和維持自身不變基本需要能力并且可以作出反應(yīng)的系統(tǒng)；

　　②信息交換、反饋和控制等控制論原理是系統(tǒng)論的基本內(nèi)容；

　�、巯到y(tǒng)方法體現(xiàn)整體觀念，分析的出發(fā)點(diǎn)是整個系統(tǒng)，而不是它的各個組成部分。

　　設(shè)計計劃預(yù)算的內(nèi)容包括：

　　①設(shè)計。設(shè)計既有短期，又有長期。

　�、谟媱�。每一計劃都要針對特定的責(zé)任劃分范圍，都需要對其效用進(jìn)行成本—效益分析，進(jìn)行對比評價。

　�、垲A(yù)算。預(yù)算方案與設(shè)計及計劃緊密聯(lián)系在一起。

　�、芟到y(tǒng)。預(yù)算的全部方法開始被視為一個“系統(tǒng)”。

　　設(shè)計規(guī)劃預(yù)算方法剛開始只在美國國防部應(yīng)用，并取得了很好的效果。1965年美國總統(tǒng)林登。約翰遜決定將設(shè)計計劃預(yù)算方法推廣應(yīng)用于整個行政部門。他提出這一方法的要點(diǎn)是：

　�、贉�(zhǔn)確確認(rèn)國家的目標(biāo)并使之建立在持續(xù)的基礎(chǔ)上；

　　②從眾多目標(biāo)中選擇最緊迫的目標(biāo)；

　�、垩芯吭O(shè)計既能實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，又能使成本最低而效益最大的各種備選方案；

　�、懿粌H要說明實(shí)施計劃的下一年的成本，而且還要說明第二年、第三年及以后各年的成本；

　�、菘己藢�(shí)施效果，以確保實(shí)現(xiàn)效益最大化。

　�。�5）目標(biāo)管理時期

　　尼克松政府在1971年決定放棄設(shè)計計劃預(yù)算方法，強(qiáng)制采用目標(biāo)管理模式，要求管理者和被管理者進(jìn)行多輪談判，然后確定目標(biāo)。正如前面提到的那樣，目標(biāo)管理是一種典型的具體管理方法。

　　美國財政的目標(biāo)理論模型包括以下內(nèi)容：

　�、僬f明單位的基本任務(wù)；

　　②對超越基本任務(wù)而進(jìn)入管理范圍的次要目標(biāo)進(jìn)行認(rèn)定；

　�、墼O(shè)計考核的指標(biāo)；

　�、苓\(yùn)用計劃評審技術(shù)或關(guān)鍵路線法、甘特圖法，畫出進(jìn)度表，體現(xiàn)出完成任務(wù)的具體進(jìn)度。

　　目標(biāo)管理的著眼點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)具有獨(dú)立性質(zhì)的特定目標(biāo)。雖然這一特定目標(biāo)是獨(dú)立于預(yù)算而存在的，但用精心設(shè)計的目標(biāo)管理系統(tǒng)能夠很好地實(shí)現(xiàn)它。

　　象設(shè)計計劃預(yù)算一樣，目標(biāo)管理方法被美國聯(lián)邦政府使用幾年后，終于被擱置一邊。

　　（6）零基預(yù)算時期

　　1977年，吉米�？ㄌ厝胫靼讓m。他在任期間，零基預(yù)算風(fēng)靡一時。零基預(yù)算是作為預(yù)算和計劃系統(tǒng)設(shè)計出來的。因而在許多方法上與設(shè)計計劃制度和目標(biāo)管理模式相似。但是，零基預(yù)算并非設(shè)計計劃預(yù)算制度的繼續(xù)，因?yàn)樗�不�?qiáng)調(diào)結(jié)果。零基預(yù)算也不象績效預(yù)算那樣重視工作量的測定。

　　零基預(yù)算要求劃分和評估成本以及保證所有機(jī)構(gòu)中的優(yōu)先目標(biāo)。實(shí)行零基預(yù)算，要先由部門高層管理提出基本目標(biāo)和總原則，然后將一系列決策責(zé)任下放給中層管理部門，由它們負(fù)責(zé)具體說明為完成賦予它們的目標(biāo)，項(xiàng)目規(guī)劃的哪些部分可以保留，哪些部分則不太重要。排列的順序是：終止、最低限度、縮減、持續(xù)、擴(kuò)充。下一步就是考察中層提出的一系列項(xiàng)目，并且同樣進(jìn)行排序。