內容提要：第三次產業(yè)革命棗信息革命浪潮帶來世界范圍的第三次管理革命，其主要內容就是流程再造。流程再造理論不僅在國內外企業(yè)中有成功實踐，而且以美國為代表的西方國家紛紛引入這一理論，成功實施“政府再造”。在我國稅收信息化建設快速發(fā)展，給稅收征管帶來全方位、革命性的影響，成為稅收工作的重要生產力的時候，深化征管改革之路到底怎么走？本文認為流程再造理論為稅務管理變革拓展了無限的發(fā)展空間。

　　關鍵詞： 稅收管理  流程再造  征管改革  信息化

　　一、流程再造理論的基本思想及其應用

　?。ㄒ唬┝鞒淘僭炖碚摦a生的背景

　　管理思想的創(chuàng)新不是獨立發(fā)展的，是建立在產業(yè)革命所提供的新技術基礎之上的。技術的創(chuàng)新，生產力水平質的飛躍，推動了對與之相適應的管理方法的思考，引發(fā)了管理創(chuàng)新。三次產業(yè)革命帶來了相應的管理革命。

　　以蒸汽機發(fā)明應用為標志的第一次產業(yè)革命，引發(fā)了以勞動分工、專業(yè)管理為主要內容的第一次管理革命；以電力的應用和汽車、飛機等發(fā)明為標志的第二次產業(yè)革命，引發(fā)了以全面質量管理、及時生產為主要內容的第二次管理革命；以計算機的大規(guī)模應用為標志的第三次產業(yè)革命，引發(fā)了以企業(yè)流程再造為主要內容的第三次管理革命。流程再造由曾任美國麻省理工學院計算機教授的哈默博士首次提出。1993年，他和錢皮合著《再造企業(yè)》一書，進一步掀起了一場世界性的再造運動。

　　（二）流程再造理論的基本內涵

　　流程再造理論是從企業(yè)管理開始的，要求對企業(yè)的流程、組織結構、文化進行徹底的重塑。哈默博士形象地闡釋為“打破雞蛋才能做蛋卷”，并將其定義為“重新開始”。對流程再造理論可作如下簡要歸納：

　　核心思想：通過對企業(yè)原有業(yè)務流程的重新塑造，借助信息技術，使企業(yè)由傳統(tǒng)的以職能為中心的職能導向型轉變?yōu)橐粤鞒虨橹行牡牧鞒虒蛐停瑢崿F(xiàn)企業(yè)經營方式和管理方式的根本轉變，最終提高企業(yè)競爭力。流程再造是一個持續(xù)改革、不斷完善的過程。

　　基本內涵：（1）充分利用信息技術，注重信息技術和人的有機結合，重新設計業(yè)務流程。利用信息技術協(xié)調分散與集中的矛盾，將串行工作流程改造為并行工作流程，盡可能實現(xiàn)信息的一次處理與共享使用機制。（2）建立面向流程的扁平化的組織結構，壓縮管理層級，縮短高層管理者與員工、顧客的距離，更好地獲取意見和需求，及時調整經營決策，改變職能導向下層次過多、效率較低的弊端。（3）運營機制以流程為主，以顧客為導向，突出全局最優(yōu)，不是局部最優(yōu)。（4）人員按流程安排，不是按職能安排，實施團隊式管理。（5）溝通突出水平方向，不是垂直方向。

　　二、流程再造理論對稅收征管改革實踐的指導作用

　　稅收征管改革作為一種管理變革，在尋求新的突破時需要科學理論的指導，流程再造理論作為國際最新的管理理論，在指導稅收征管改革實踐方面具有強大的生命力和廣闊前景。

　?。ㄒ唬┝鞒淘僭熳鳛榈谌喂芾砀锩厝粚Χ愂照鞴墚a生深刻影響

　　當前，稅收征管改革正進一步深化，作為執(zhí)法管理的稅收征管與普遍意義上的管理具有共性。其管理手段和方法也受到信息技術發(fā)展的左右，其發(fā)展的戰(zhàn)略和思路也必然受到管理思想演變的影響。稅收信息化從無到有、從分散到集中、從單機運行到網絡運行，可以看出稅務部門對信息化的認識和實踐經歷了三個階段：第一個階段側重于微機的“機”，突出機器的功能，通過模擬手工提高工作效率；第二個階段側重于電腦的“腦”，自動生成報表資料，分析監(jiān)控稅源、征管過程和征管質量；第三階段也就是現(xiàn)階段，由于網絡的發(fā)展，信息化成為稅收工作的“載體”，穿透行政管理層次，打破層級管理界限，使一些部門職能“虛擬化”， 結果將帶來更大范圍的業(yè)務重組、機構重組、不同層級機構事權的調整以及職能實現(xiàn)方式的轉變，引發(fā)建立電子政府等社會性流程再造。

　　（二）流程再造給我們深化稅收征管改革帶來深刻的啟示

　　啟示之一：流程再造產生的背景與我們改革的背景一致，都是基于信息化。信息化具有穿透時空，打破行政層次和部門界限的功能，不僅帶來流程的改變，也為流程的再設計提供了支撐。我們應當運用流程再造理論，按照信息化的內在規(guī)律，對現(xiàn)有建立在計算機模擬手工操作、依靠紙質傳遞基礎之上的流程進行再設計，并建立以流程為導向的扁平化的組織機構，使之與信息化的要求相適應，充分發(fā)揮信息化的效用。

　　啟示之二：流程再造追求的目標與我們改革的目標一致，都是追求績效目標最大化，成本最小化。我們應當圍繞目標，在法律法規(guī)的框架內，清除無效管理活動，簡化管理環(huán)節(jié)，并優(yōu)化組合。

　　啟示之三：流程再造以顧客為導向的原則與我們稅收服務的要求一致，都是著眼于滿意度的提高。同歐美政府再造一樣，在稅收工作中引入“顧客”概念，并以“顧客”為導向，將給我們帶來新的管理理念和服務理念，不僅可以建立起從“基本不相信納稅人”到“基本相信納稅人”的服務機制，讓納稅人在改革中得到實實在在的好處，而且將內部上下工作環(huán)節(jié)作為顧客對待，有助于解決征、管、查等協(xié)調銜接不暢問題。

　　啟示之四：流程再造涵蓋重組，但絕不僅僅是重組，也不是改良。流程再造本身是一套比較完整的理論體系，再造的不僅是流程，同時還有人員觀念、思維方式、管理習慣、組織結構、組織文化的轉變。我們用流程再造思想指導改革實踐，從流程著手，以流程為導向，著眼于流程和實現(xiàn)方式在更大范圍內、更高層次上的調整，不僅可以達到重組目標，而且?guī)砀钸h的影響，實現(xiàn)稅收管理質的飛躍。

　?。ㄈ┻\用流程再造理論深化稅收征管改革的必要性

　　新一輪征管改革，無論是模式結構的科學性，運轉的效率性，還是監(jiān)控機制等方面，都較舊的征管模式有很大進步，但依然存在一些問題：

　　1.目前的征管流程是基于傳統(tǒng)的手工征管方式設計的，信息化很大程度上仍模擬手工操作，信息流以紙質資料傳輸為主，層級多、環(huán)節(jié)多、重復勞動多，信息在傳輸中易于衰減、失真，效率低下。

　　2.組織結構呈層次狀，不必要的工作分配環(huán)節(jié)多，無實際意義的核批多，橫向聯(lián)系協(xié)作不夠。上級、下級單位職能部門配置基本相同，工作分配層層下達。許多常規(guī)事務都必須層層報批審核，影響工作效率，不僅納稅人不滿意，稅務干部也不滿意。實際上，大多數(shù)核批環(huán)節(jié)并不掌握更多信息，只起到“信息經紀人”轉手、傳遞信息作用，沒有形成信息增值。上下溝通基本呈直線型，部門界限明顯，導致橫向部門間信息相對封閉，本位意識強，協(xié)作意識不夠。

　　3.流程設計不合理。現(xiàn)在的征收分局、管理分局按職能劃分，使得納稅人辦理稅收事宜時要在不同職能部門之間跑；即使征收、管理集中辦公的，納稅人也要在不同職能窗口之間跑，呈單點對多點形態(tài)。而稅務機關對納稅人卻是多頭找，呈多點對單點形態(tài)。如：稅務登記、一般納稅人認定、供票資格認定、征收方式核定等由不同部門、不同人員去調查，沒有很好地將這些類似活動整合起來。對納稅人基本信息重復采集、多次采集，不僅對納稅人形成客觀干擾，自身也形成重復勞動。

　　4.分權制約尚未到位，執(zhí)法權力壟斷依然存在。征收、管理和稽查分離體現(xiàn)了系列間的制約，但管理分局、稽查局依然是集權形態(tài)。管理分局僅僅是將征收職能、稽查職能分離出來，管理人員仍然從事綜合性管理，還留有專管員的權力特征。稽查局雖然實行選案、檢查、審理、執(zhí)行四分離，但僅僅體現(xiàn)在內部職能的劃分上。

　　可見，當前的稅收征管機構是職能導向型組織機構，底座龐大，呈“金字塔”型；按職能劃分事務和流程，導致環(huán)節(jié)過多、責任不明，與總體目標缺乏關聯(lián)度；并且以機構職能為中心配置相應的稅收征管流程，而沒有以流程為中心對整個稅收業(yè)務進行系統(tǒng)梳理、整合，程序復雜，手續(xù)繁瑣，征、管、查銜接不暢，納稅人感到不方便。

　　如何革弊創(chuàng)新，進一步深化征管改革？以前的改革往往偏重于局部調整，有頭痛醫(yī)頭之嫌。以流程再造理論為指導，獨辟蹊徑，會讓人豁然開朗、一目了然。

　　三、稅收領域流程再造的主要內容

　　根據(jù)流程再造理論和現(xiàn)代稅收管理的發(fā)展方向和要求，稅收領域流程再造應當確立的總體思路是：圍繞對內有利于提高效率、強化制約，對外有利于方便納稅人、稅源監(jiān)控四大績效目標，堅持以流程為導向、提高納稅人滿意度、分權制約、團隊式管理四項核心為原則，建立符合稅收信息管理規(guī)律的稅收事務處理主流程，以稅收信息化提高流程運行效率，整合各類要素和資源，再造組織結構和管理運行機制。具體應當從以下五個方面進行再造。

　?。ㄒ唬┌凑斩愂招畔⑦\轉階段分析稅收業(yè)務基本活動，再造主流程

　　遵循信息管理的內在規(guī)律，結合稅收業(yè)務與納稅人的關聯(lián)度，識別稅收事務處理主流程是再造的第一步。

　　信息運轉分為三個階段，即收集、核實分析、增值利用。在考查流程必經環(huán)節(jié)時，真正影響運轉時間和信息傳遞質量的環(huán)節(jié)是“稅收事務處理流程基本單元”。對現(xiàn)有各個部門職能行使過程和各個單項事務的處理過程進行歸納，并忽略內部的、個別的、不常發(fā)生的管理活動后，我們可以把稅收事務清晰地抽象為咨詢、受理、調查、核批、評估、檢查、執(zhí)行7個基本活動單元（見圖3），組成咨詢検芾項調查椇伺鷹評估椉觳闂執(zhí)行的主流程（見圖4）。

　　從稅收信息的運轉階段看，咨詢、受理體現(xiàn)信息的收集，調查、核批體現(xiàn)對信息的核實分析，評估、檢查、執(zhí)行體現(xiàn)信息的增值利用，這就構成收集椇聳搗治鰲增值利用的信息流。從征納雙方的聯(lián)接方向看，咨詢、受理、核批體現(xiàn)納稅人找稅務機關；調查、執(zhí)行體現(xiàn)稅務機關找納稅人；評估、檢查體現(xiàn)國稅機關與納稅人的交互聯(lián)系，形成了受理服務椀韃楹聳禇評估檢查的工作流。

　　（二）以流程導向代替職能導向，再造組織機構，整合人力資源

　　符合流程的組織結構才能保證信息的快捷傳輸。據(jù)此，目前需要對現(xiàn)有組織機構進行相應的調整。

　　1.進行地市級數(shù)據(jù)集中處理，實現(xiàn)征收部門職能的虛擬化。撤銷縣以下征收機構，原有征收職能上收到市局，其中數(shù)據(jù)集中是再造的基礎。

　　2.以流程為導向，將縣局原征收、管理、稽查機構整合為咨詢受理核批、調查執(zhí)行、評估、稽查機構。各機構內原則上不再下設股室，代之以緊密協(xié)作、及時補位的團隊式組織。體現(xiàn)凡是納稅人到國稅機關辦事的，都由咨詢受理核批機構處理；凡是國稅機關找納稅人的，都由調查執(zhí)行機構承擔；國稅機關與納稅人交互聯(lián)系的，設立評估、稽查機構。原稽查機構的選案職能由計算機系統(tǒng)和評估機構承擔，審理職能上收到縣局法規(guī)部門。

　　咨詢受理核批機構主要職責包括稅收咨詢，稅務登記，資格認定，受理，納稅申報，稅款征收，出口貨物專用繳款書開具，認證報稅，發(fā)票領購、繳銷、代開、監(jiān)開，自印發(fā)票核批，稅收管理證明開具，防偽稅控系統(tǒng)發(fā)行。

　　調查執(zhí)行機構主要職責是一般性調查，包括開業(yè)登記、一般納稅人資格認定、供票資格認定、個體戶定期定額、稅務登記、延期申報、民政福利企業(yè)年檢、稅種認定、企業(yè)所得稅征收方式、防偽稅控企業(yè)認定等調查；信息預警；涉稅物品收繳；催報催繳；漏征漏管戶、停業(yè)戶、非正常戶的巡查；涉稅文書送達；稅務稽查結論執(zhí)行；稅收保全與強制執(zhí)行措施實施。

　　納稅評估機構主要職責包括對評估對象的約談、評定處理等；審計性調查，包括按賬征收戶注銷登記清算、企業(yè)所得稅稅前扣除項目的調查、超稅負返還調查等；增值稅專用發(fā)票日?；?；稅收計劃的制訂與落實；稅源調查與預測；欠稅管理；重點稅源管理。

　　稅務稽查機構主要職責包括稅收檢查，增值稅專用發(fā)票協(xié)查。市稽查局還應負責一般案件審理。

　　3.引入能本管理理念，結合干部能力特點和崗位能力需求，合理配置咨詢受理核批、調查執(zhí)行、評估、稽查機構人員，做到人盡其能，能盡其用?；鶎宇I導可從大量日常事務中解脫出來，工作重點向計劃、組織、協(xié)調、監(jiān)控、考核、狠抓落實轉移。

　?。ㄈ┟嫦蛄鞒?，再造銜接協(xié)調高效的運行機制

　　流程的跨部門特性和信息技術的穿透時空功能，要求我們改變傳統(tǒng)的管理理念、工作機制和運作方式，以流程管理信息系統(tǒng)為依托，以主流程整合各個子流程，并建立與之相適應的運作方式、控制體系、績效管理體系，營造規(guī)范高效、具有持續(xù)改革能力的運行環(huán)境。變任務式分項處理事務為按活動單元集中處理事務，變納稅人與稅務機關一點對多點的管理服務為點對點的管理服務，變信息的部門間傳遞為流程的環(huán)節(jié)間傳遞，變縱向層級控制為主為橫向過程控制為主。不論哪一環(huán)節(jié)接收工作任務信息，相關工作即會通過流程啟動。

　　1.以主流程整合各個子流程。

　　把縣局機關、原管理分局核批事項推向前臺，使咨詢、受理、核批活動集中到一個辦稅服務廳辦理，使辦理涉稅事宜的納稅人與國稅機關單點接觸；具體行政行為在不影響分權制約的前提下能歸并的盡量歸并，同時調整部分活動先后順序，簡化管理環(huán)節(jié)和表證單書，可以較好解決納稅人反映比較強烈的多頭跑、多次跑問題。

　　在辦稅服務廳設置綜合服務崗或主題服務區(qū)。在縣局辦稅服務廳，取消窗口間的職責界限，設置“綜合服務崗”，每個窗口都可為納稅人辦理咨詢、受理、核批等各項辦稅事宜；在地市級的市區(qū)辦稅服務廳，根據(jù)納稅人辦理涉稅事宜頻度，可設立發(fā)票服務、綜合服務、出口退稅和自助服務4個 “主題服務區(qū)”，解決以往辦稅服務廳分工過細、忙閑不均的問題。

　　整合歸并調查、執(zhí)行活動。按調查性質和業(yè)務難度，將調查分為一般性調查和審計性調查。在分類歸并調查活動的同時，對辦理開業(yè)登記的納稅人一段時期內可預見的需調查事項，即使其暫未申請，也一并進行前置調查。將開業(yè)登記、一般納稅人資格認定、供票資格認定、個體戶定額核定和所得稅征收方式核定等多項調查業(yè)務合并，一次到戶采集。同時，納稅人在一定期限內申請這些事項時，辦稅服務廳可以即收即辦。將催報催繳，巡查，涉稅文書送達，稽查結論執(zhí)行，稅收保全與強制執(zhí)行措施實施等項執(zhí)行活動歸并。鑒于審計性調查與納稅評估關聯(lián)較大，可將這項職責歸并入納稅評估機構。

　　清除非法定管理環(huán)節(jié)，同時簡化部分事前審批，強化事后管理。以往，基于自身控管需要，許多常規(guī)事務都要層層報批審核，設了一道又一道關口，給絕大多數(shù)遵紀守法的納稅人帶來麻煩，客觀上形成“一人得病，大家吃藥”的狀況。如開業(yè)稅務登記，只要納稅人申請資料齊全、合法，受理部門可先行發(fā)證，然后將相關信息傳遞給調查部門進行事后調查，環(huán)節(jié)可大大減少。

　　2.具體界定流程啟動方式和運行方向。以行政主體能否主動實施行政行為為標準，行政行為可分為依申請的行政行為和依職權的行政行為。據(jù)此，可將稅收事務處理子流程分為依申請啟動的流程和依職權啟動的流程，同時要轉變管理理念，尊重納稅人基本權利，實行無依據(jù)不檢查，無異常不約談。

　　依申請啟動的流程是由納稅人申請啟動，一般可分為三類：一類是受理即辦，在納稅人手續(xù)完備的前提下，由受理崗直接核批辦結的事項，可分為直接受理核批流程（如發(fā)票領購、代開、監(jiān)開等）、調查前置受理即辦流程（如一般納稅人預認定、正式認定等）和調查后置受理即辦流程（如開業(yè)、停業(yè)、變更稅務登記等）；另一類是受理轉調查，指受理后將一般性調查事項轉調查機構，或將審計性調查事項轉評估機構進行調查核實，再回復給受理崗核批的事項（如供票資格、定期定額、所得稅征收方式核定，稅種認定，延期申報、按賬征收戶稅務登記注銷等）；再一類是受理轉調查轉核批，指受理后將一般性調查事項轉調查機構，或將審計性調查事項轉評估機構進行調查核實，再上報地市局（含）以上國稅機關核批，由地市局直接回復受理崗的事項（如自印普通發(fā)票、開票限額百萬元以上（含）防偽稅控企業(yè)資格認定、超稅負返還，稅收優(yōu)惠審批等）。

　　依職權啟動的流程主要由稅務機關針對未按規(guī)定辦理涉稅事宜的納稅人強制啟動。一般分為三類，即由調查執(zhí)行環(huán)節(jié)直接啟動；由調查執(zhí)行環(huán)節(jié)根據(jù)數(shù)據(jù)處理結果啟動；由評估環(huán)節(jié)根據(jù)數(shù)據(jù)處理結果啟動，直接流向納稅人或轉稽查。

　　3.構建系統(tǒng)控制體系，強化內部管理和稅源監(jiān)控。流程再造后，組織機構、工作職責都發(fā)生了根本性變化。管理層級減少，部分事務性審批環(huán)節(jié)簡化，有的事前審批改為事后強化管理等等，此時，強化對內對外的管理和監(jiān)控是關鍵。

　　一是分析控制。對內，通過程序檢測、人工提取分析，定期發(fā)送結果，監(jiān)控考核兌現(xiàn)，同時反復檢測分析，跟蹤監(jiān)控整改情況，規(guī)范、制約操作行為和執(zhí)法行為。對外，建立監(jiān)控指標體系，篩選、比對、分析納稅人涉稅數(shù)據(jù)信息， 從不同角度、不同層面監(jiān)控納稅人經營、核算、納稅情況，實現(xiàn)征管信息系統(tǒng)、金稅工程系統(tǒng)和網上申報系統(tǒng)數(shù)據(jù)的有效比對。根據(jù)整體管理需要，分析宏觀稅負，分析地區(qū)、行業(yè)稅收指標，查找征管薄弱環(huán)節(jié)，有的放矢地規(guī)范征納行為。

　　二是標準控制。運用知識管理理論，集中專家智慧，制定規(guī)范而又可以通俗化解讀的作業(yè)標準體系，明晰作業(yè)權限、內容、方法、時限和流向，實現(xiàn)顯性知識和隱性知識共享。將個體的直接管理經驗變成全體干部的間接管理經驗，把稅務干部因業(yè)務水平不高、經驗不足導致的管理能力不強的問題減小到最低限度。

　　三是智能控制。智能控制就是利用計算機系統(tǒng)對征納行為進行自動控制。將一些作業(yè)標準、程序，特別是其中的一些核批標準通過計算機固化設定，拒絕違規(guī)的操作行為、執(zhí)法行為。同時自動記錄過程，明晰責任流轉，減少過程中的人為因素影響，制約了受理、核批事務集中辦理可能帶來的隨意性，強化計算機智能控制。如在個體定額核定上，系統(tǒng)自動對應行業(yè)、路段的標準定額和各因素影響權數(shù)計算定額，核批人員只能在系統(tǒng)允許的浮動幅度內進行人工判斷，超過浮動幅度的必須說明原因。又如在供票資格認定上，系統(tǒng)自動根據(jù)納稅人領票、銷票數(shù)量與頻率，實時調整每次購票量。

　　四是流程控制。也就是流程之間的關聯(lián)控制。流程再造后，流水線式的作業(yè)模式，將流程中上下活動單元之間、上下環(huán)節(jié)之間的承接關系、遞延順序和時間質量等要求寓于工作流中，形成了互相協(xié)作、互相牽制的格局。

　　五是柔性控制。根據(jù)稅收管理活動的實際情況和需要，組成臨時性的組織，對稅收征收管理活動的某一階段或某一部分進行檢查，以查找、糾正工作中的不足所形成的控制。如：對內組織的執(zhí)法檢查、隨機抽查等；對外組織的漏征漏管戶巡查、上級布置的專項檢查等。

　　4.以整體價值創(chuàng)造為導向，實施績效管理，激發(fā)組織活力。以往，衡量績效的標準是工作時間或工作量。實際上，這種衡量標準是不盡合理的，因為其績效與整個流程的績效是不成正比的。應當通過建立TAU（稅收活動單位）績效管理體系和組織評價體系，使個人目標與組織目標高度關聯(lián)，使每名干部都成為組織中一個活動單位，即TAU，人人代表組織形象，人人都對績效目標負責，激發(fā)個體、群體奮發(fā)向上的活力?？蔀槊總€TAU設置三張表：《TAU工作日志》、《TAU績效表》、《TAU收益表》?！禩AU工作日志》以系統(tǒng)記錄為主，輔以人工記錄和領導確認，詳細記錄個人每天工作內容?！禩AU績效表》將組織目標分解成與個人相關的績效目標。《TAU收益表》將工作績效與個人每月的工資、獎金掛鉤。讓TAU實行自我管理，使每個干部成為自主自覺的“創(chuàng)造主體”，而不是被動的缺乏活力的“任務受體”， 充分滿足其實現(xiàn)自身價值的需要。

　　5.建立流程管理信息系統(tǒng)，拓展信息增值應用空間。信息化建設與征管改革是相互依存、互為前提的，流程再造以信息化建設為基礎，也開辟了以流程為導向加快信息化建設的思路。信息化是流程再造的直接動力，也是實現(xiàn)流程再造目標的重要手段?？梢哉f，沒有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；沒有流程再造，信息化是不徹底的，也不可能實現(xiàn)真正意義上的信息化。建立流程管理信息系統(tǒng)是世界上實行成功再造的通行做法。目前，稅務系統(tǒng)正面臨稅收信息系統(tǒng)一體化建設的任務，無論是CTAIS設計或是金稅三期開發(fā)，都應當以科學合理的流程作為基礎，并且兼有流程管理信息系統(tǒng)的功能，支持科學流程的暢通運行，體現(xiàn)先進的科技手段與先進的管理理論有機結合，實現(xiàn)真正意義上的“科技+管理”。

　　流程再造是一個永無止境的過程，是一個螺旋上升的閉環(huán)?？梢韵嘈?，流程再造作為稅收征管改革的新思路，將對未來的稅收工作產生積極而深遠的影響。

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