20世紀(jì)80年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，稅收的調(diào)節(jié)職能日益增強(qiáng)，政府對稅收優(yōu)惠的運用越來越多。各種各樣的稅收優(yōu)惠，一方面正確發(fā)揮了稅收的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保持了經(jīng)濟(jì)的增長和穩(wěn)定，一方面也造成了財政平衡的壓力和經(jīng)濟(jì)效率的損失。為了更好地發(fā)揮稅收優(yōu)惠的作用，需要對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行必要的調(diào)整，對現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度進(jìn)行必要的改革。

　　我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度存在的主要問題，主要有六個方面：

　　稅收優(yōu)惠的范圍過寬、規(guī)模過大。從理論上說，任何國家的稅收制度都包括基準(zhǔn)與非基準(zhǔn)兩個部分并以基準(zhǔn)部分為主、非基準(zhǔn)部分為輔。如果非基準(zhǔn)稅收制度成為稅收制度中的主要組成成分，就要對整個稅收制度進(jìn)行一次大的改革，以便把非基準(zhǔn)稅收制度轉(zhuǎn)換為基準(zhǔn)稅收制度。在我國現(xiàn)階段，稅收制度中由稅收優(yōu)惠構(gòu)成的非基準(zhǔn)稅收制度已經(jīng)從輔助地位上升到主導(dǎo)地位。從政策目標(biāo)看，稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會以及政治、軍事、外交的各個領(lǐng)域，與基準(zhǔn)稅收制度的作用領(lǐng)域完全相同。從政策手段看，無論是對直接稅還是間接稅，在承擔(dān)取得收入任務(wù)的同時，都承擔(dān)著實施稅收優(yōu)惠的任務(wù)。從具體方式看，非基準(zhǔn)稅收制度的各項具體規(guī)定幾乎滲透到了基準(zhǔn)稅收制度的所有要素。從規(guī)?？矗F(xiàn)行稅收優(yōu)惠的規(guī)模已經(jīng)達(dá)到并超過了由基準(zhǔn)稅收制度帶來的稅收收入的規(guī)模。其中，商品稅的稅收優(yōu)惠與商品稅的收入大體相等，所得稅的稅收優(yōu)惠則大大超過了所得稅的收入規(guī)模。從人們的稅收觀念看，幾乎所有的組織與個人在思考稅收問題時，首先都不是去了解基準(zhǔn)稅收制度和由此規(guī)定的納稅義務(wù)，而是去了解非基準(zhǔn)稅收制度和可能獲得的稅收免除或減少。寬范圍、大規(guī)模的稅收優(yōu)惠，不僅減少了稅收收入，增加了財政平衡的壓力，而且扭曲了商品價格，產(chǎn)生了替代效應(yīng)，造成了經(jīng)濟(jì)效率的損失。此外，稅收優(yōu)惠范圍過寬、規(guī)模過大，一方面加大了稅收征收管理的難度，增加了稅收的征收成本，另一方面加大了解讀稅法的難度，增加了稅收的遵從成本。

　　稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)不清晰。清晰的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)首先要明確劃分優(yōu)惠項目與不優(yōu)惠項目，形成此消彼長的政策導(dǎo)向。而我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策具有普遍優(yōu)惠的特點，沒有將優(yōu)惠項目與不優(yōu)惠項目清晰地區(qū)別開，沒有形成此消彼長的政策導(dǎo)向。在多個政策目標(biāo)同時存在并具有交叉關(guān)系時，清晰的稅收優(yōu)惠政策目標(biāo)要求排出不同政策目標(biāo)的先后順序。否則，在多個政策目標(biāo)同時發(fā)生作用時，就會出現(xiàn)某一政策不給予優(yōu)惠而其他政策給予優(yōu)惠的狀況。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策具有調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和利用外商投資、擴(kuò)大出口等多項目標(biāo)，經(jīng)常出現(xiàn)根據(jù)某一政策不應(yīng)給予稅收優(yōu)惠而根據(jù)其他政策又給予稅收優(yōu)惠的現(xiàn)象。如根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，中西部地區(qū)應(yīng)享有較多的稅收優(yōu)惠，但是根據(jù)鼓勵外商投資的要求，在外商投資更多地集中于東部沿海地區(qū)的情況下，東部地區(qū)卻享有更多的稅收優(yōu)惠。

　　稅收優(yōu)惠的政策手段結(jié)構(gòu)失調(diào)。稅收優(yōu)惠的政策手段包括直接優(yōu)惠與間接優(yōu)惠兩大類。直接優(yōu)惠的具體方式主要是免稅、減稅、退稅，簡單明了，具有確定性；間接優(yōu)惠的具體方式主要是稅收扣除、加速折舊等，具有彈性。一般情況下，直接優(yōu)惠對納稅義務(wù)人爭取或騙取稅收優(yōu)惠的刺激作用大，間接優(yōu)惠對納稅義務(wù)人調(diào)整生產(chǎn)經(jīng)營活動的激勵作用大。因此，在選擇稅收優(yōu)惠的政策手段時，主要應(yīng)當(dāng)運用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。我國現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠按照優(yōu)惠的項目計算，95%以上的項目屬于直接優(yōu)惠，間接優(yōu)惠項目所占比重不足5%，是一種以直接優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度。

　　缺乏稅收優(yōu)惠的成本一一收益分析。稅收優(yōu)惠是一種特殊形式的財政支出。要提高稅收優(yōu)惠的效率，必須對稅收優(yōu)惠進(jìn)行成本——收益分析，我國現(xiàn)階段沒有稅收優(yōu)惠的成本——收益分析。在設(shè)置稅收優(yōu)惠項目時，對稅收優(yōu)惠的有效性和效應(yīng)大小，以及稅收優(yōu)惠的成本構(gòu)成與成本大小缺乏足夠的考慮。結(jié)果是一些憑借主觀意向設(shè)置的稅收優(yōu)惠，很可能在實踐中只有成本，沒有任何收益，給國家的經(jīng)濟(jì)利益造成重大損失。

　　缺乏稅收優(yōu)惠的預(yù)算制度。稅收優(yōu)惠屬于財政支出，應(yīng)當(dāng)實行預(yù)算管理。只有實行預(yù)算管理，才能發(fā)揮公眾對稅收優(yōu)惠的監(jiān)督作用與控制作用。我國現(xiàn)階段的稅收優(yōu)惠沒有實行預(yù)算管理，公眾不知道稅收優(yōu)惠的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，也無法對稅收優(yōu)惠進(jìn)行有效的監(jiān)督與控制。

　　稅收優(yōu)惠的管理不規(guī)范。稅收優(yōu)惠的管理權(quán)不僅應(yīng)當(dāng)在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，而且應(yīng)當(dāng)在同級政府的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)與稅收職能部門之間進(jìn)行合理劃分?，F(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的管理權(quán)絕大部分集中在中央政府，地方政府基本上沒有稅收優(yōu)惠管理權(quán)。為了解決必須由地方政府解決的特殊問題，地方政府不得不越權(quán)制定稅收優(yōu)惠政策。從橫向來看，在中央政府內(nèi)部，由立法機(jī)關(guān)管理的稅收優(yōu)惠只有10%左右，其余絕大部分均由行政機(jī)關(guān)管理，并且主要由稅收職能部門管理，還有一部分稅收優(yōu)惠是由政府的其他經(jīng)濟(jì)管理部門管理。

　　為解決現(xiàn)行稅收優(yōu)惠制度存在的問題，提出完善稅收優(yōu)惠制度的如下設(shè)想：

　　科學(xué)界定稅收優(yōu)惠的范圍。稅收具有調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能，但要將調(diào)節(jié)的范圍鎖定在市場失靈領(lǐng)域。按照這一原則，在現(xiàn)階段，稅收優(yōu)惠的范圍應(yīng)當(dāng)是：在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，保留農(nóng)業(yè)、原材料工業(yè)、能源工業(yè)、交通運輸業(yè)的稅收優(yōu)惠，保留中西部落后地區(qū)的稅收優(yōu)惠，保留投資、技術(shù)進(jìn)步的稅收優(yōu)惠，保留環(huán)境保護(hù)的稅收優(yōu)惠。在社會領(lǐng)域，保留生活必需品和文化教育衛(wèi)生體育事業(yè)的稅收優(yōu)惠。其他各項稅收優(yōu)惠均應(yīng)以不同方式予以取消。其中，社會福利和政治的、軍事的部分由財政支出解決。

　　明確稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)。在確定稅收優(yōu)惠范圍的基礎(chǔ)上，科學(xué)確定各項稅收優(yōu)惠的先后順序。初步設(shè)想，可以把技術(shù)進(jìn)步作為稅收優(yōu)惠的第一目標(biāo)，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)作為稅收優(yōu)惠的第二目標(biāo)，把利用外商投資作為稅收優(yōu)惠的第三目標(biāo)。在制定稅收優(yōu)惠制度時，對多個政策目標(biāo)相重合的項目實行多重稅收優(yōu)惠。如對外商投資優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術(shù)項目實行三重稅收優(yōu)惠，對非外商投資優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術(shù)項目實行雙重稅收優(yōu)惠，對非外商投資非優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的高新技術(shù)項目實行一次稅收優(yōu)惠，對非外商投資非優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)的非高新技術(shù)項目不實行稅收優(yōu)惠。

　　優(yōu)化稅收優(yōu)惠的政策手段。從稅種來說，主要應(yīng)運用所得稅與財產(chǎn)稅等直接稅實施稅收優(yōu)惠，盡可能不運用商品稅實施稅收優(yōu)惠。因為商品稅具有稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁的性質(zhì)，商品稅的稅收優(yōu)惠也會發(fā)生稅收優(yōu)惠的轉(zhuǎn)嫁。相對而言，所得稅、財產(chǎn)稅的負(fù)擔(dān)不易轉(zhuǎn)嫁，也很少扭曲商品價格。因此，在實施稅收優(yōu)惠政策時，主要應(yīng)當(dāng)選擇所得稅與財產(chǎn)稅，不應(yīng)當(dāng)選擇商品稅。增值稅不應(yīng)實施稅收優(yōu)惠，營業(yè)稅改為增值稅后也不應(yīng)實施稅收優(yōu)惠。商品稅的稅收優(yōu)惠，最終應(yīng)徹底取消。從稅收要素看，在稅基、稅率、稅額、納稅時間四個優(yōu)惠要素中，由稅率和納稅時間構(gòu)成的稅收優(yōu)惠屬于間接稅收優(yōu)惠，由稅率、稅額構(gòu)成的稅收優(yōu)惠屬于直接稅收優(yōu)惠。無論從理論還是實踐角度看，間接稅收優(yōu)惠的優(yōu)點均大于直接優(yōu)惠的優(yōu)點。選擇稅收優(yōu)惠方式，主要應(yīng)當(dāng)運用間接優(yōu)惠，盡可能少用直接優(yōu)惠。

　　進(jìn)行稅收優(yōu)惠的成本——收益分析。對已經(jīng)存在的稅收優(yōu)惠，為考察其利弊得失，需要進(jìn)行成本——收益分析；對將要設(shè)置的稅收優(yōu)惠，為保證其取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效果，也要進(jìn)行成本——收益分析。根據(jù)成本——收益分析的基本原理，無論是成本還是收益，都有直接與間接、內(nèi)部與外部、有形與無形、實際與虛擬的之分。要完整地確定稅收優(yōu)惠的成本與收益，由于技術(shù)上和資料上的原因，目前很難做到。初步設(shè)想，在進(jìn)行稅收優(yōu)惠的成本——收益分析時，可以主要確定其直接的、內(nèi)部的、有形的、實際的成本與收益，對于一些具有外部性的優(yōu)惠項目，也可以確定外部的、有形的、實際的成本與收益。

　　建立稅收優(yōu)惠的預(yù)算制度。在現(xiàn)階段，全面編制稅收優(yōu)惠預(yù)算困難很大，一方面，稅收優(yōu)惠的范圍寬、規(guī)模大，另一方面，從中央到地方的各級政府均沒有編制稅收優(yōu)惠預(yù)算的經(jīng)驗。因此在編制稅收優(yōu)惠預(yù)算時，只能采取先易后難、先寬后嚴(yán)、先試點后實施的分階段推進(jìn)的方法。初步設(shè)想：首先對某一部門或某一支出項目進(jìn)行稅收優(yōu)惠的成本預(yù)測，然后擴(kuò)大到主要稅種和重點項目的稅收優(yōu)惠，最后編制出全面的稅收優(yōu)惠預(yù)算，納入政府的預(yù)算管理體系。

　　規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權(quán)限。在稅收優(yōu)惠管理權(quán)的縱向劃分方面，賦予地方政府一定的管理權(quán)限；在橫向劃分方面，由國務(wù)院單獨制定統(tǒng)一的稅收優(yōu)惠法規(guī)，對稅收優(yōu)惠的具體項目、范圍、內(nèi)容、方法、審批程序、審批辦法、享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利與義務(wù)、責(zé)任等，作出詳細(xì)規(guī)定。