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摘 要:近年來(lái),隨著財(cái)政改革進(jìn)一步深化,各地政府加強(qiáng)了對(duì)非稅收入的管理力度,許多省份陸續(xù)推行政府非稅收入改革,這給高等學(xué)校帶來(lái)了較大的沖擊力。本文分析了政府非稅收入改革給高校帶來(lái)的影響,并提出了高校如何適應(yīng)這一改革的對(duì)策。
關(guān)鍵詞:非稅收入;高校;影響;對(duì)策
為了適應(yīng)新形勢(shì)下政府的財(cái)政管理工作,滿足建立公共財(cái)政的要求,2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》(財(cái)綜[2004]53號(hào)),明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著,各地政府財(cái)政部門(mén)逐步開(kāi)始推行,高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。
一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容
1. 政府非稅收入的內(nèi)涵
政府非稅收入是指除稅收以外,由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金,是政府財(cái)政收入的重要組成部分,是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求,政府非稅收入管理范圍包括:行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門(mén)集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。
政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。
2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義
(1)取消單位的收入過(guò)渡戶,應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財(cái)政專戶。財(cái)政部門(mén)通過(guò)非稅收入財(cái)政專戶收繳資金,對(duì)執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督,從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開(kāi)票、自己收款、自己存儲(chǔ)的方法。
?。?)征收程序和管理方式發(fā)生變化,收繳分離,實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目,開(kāi)具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證,交于繳款人,繳款人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi),資金由銀行直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專戶。
政府非稅收入改革從某種程度上來(lái)說(shuō)實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離,是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法,一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門(mén)的沉淀,有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫(kù),杜絕單位不及時(shí)入庫(kù)、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面,規(guī)范了收費(fèi)管理,有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督,增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度,對(duì)從源頭上防范腐敗起到了積極作用。
二、實(shí)行政府非稅收入改革對(duì)高等學(xué)校的影響
在實(shí)行政府非稅收入改革前,各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門(mén)預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中支付等項(xiàng)改革,這些改革政策的實(shí)行對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響,同時(shí)也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來(lái)的影響和變化主要有以下幾個(gè)方面:
1. 上繳的范圍擴(kuò)大,學(xué)校資金進(jìn)一步向財(cái)政高度集中
目前,高等學(xué)校的資金來(lái)源主要有“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個(gè)方面,其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類學(xué)費(fèi)等,這部分收入占學(xué)校收入的一半以上,對(duì)學(xué)校有著舉足輕重的作用,尤其是在目前國(guó)家撥款明顯不足的情況下。近年來(lái)高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳,實(shí)行收支兩條線管理,并逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付,政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出,非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣,高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少,學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大,從某種意義上說(shuō),削弱了高校資金的管理權(quán)和自主權(quán)。過(guò)去,學(xué)校為了節(jié)約資金成本,合理調(diào)度資金,占用了一些代管、往來(lái)資金,而政府非稅收入的改革、部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對(duì)往來(lái)資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。
2. 收費(fèi)方式的改變
高等學(xué)校經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招,各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番,各類學(xué)生種類繁多、收費(fèi)工作量大,學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來(lái)的單純手工開(kāi)票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開(kāi)票、計(jì)算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式,但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取,在每年開(kāi)學(xué)初,收費(fèi)量集中時(shí),由銀行批量代扣,事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放,收取的費(fèi)用并沒(méi)有直接進(jìn)入財(cái)政專戶。但實(shí)行非稅收入改革后,將改變?cè)械氖召M(fèi)方式,即由單位開(kāi)票、銀行代收、直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入專戶。
3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變
目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部,即學(xué)校各相關(guān)職能部門(mén)之間。而在實(shí)行非稅收入改革后,學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大,擴(kuò)展到財(cái)政、銀行等相關(guān)部門(mén),管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。
三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對(duì)策
政府非稅收入改革是國(guó)家財(cái)政改革的一項(xiàng)重要措施,其重要性不言而喻。但許多部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí),甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政資金,尤其是對(duì)于具有獨(dú)立的法人資格高校來(lái)說(shuō),這種觀念更是根深蒂固。因此,轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)是積極適應(yīng)財(cái)政改革的要求,是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定:“預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金,不是部門(mén)和單位的自有資金,必須納入財(cái)政管理。”非稅收入是政府性資金,其所有權(quán)屬于國(guó)家,調(diào)控權(quán)在政府,管理權(quán)在財(cái)政。要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理,是深化財(cái)政改革的需要,是我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系,健全公共財(cái)政職能的客觀要求。這與國(guó)家積極支持各項(xiàng)行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無(wú)矛盾。改革不是要束縛各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的手腳。因此,高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)非稅收入改革,處理好以下幾方面的關(guān)系:
1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系
政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較,無(wú)論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系,正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義,是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。
區(qū)別:(1)從概念上來(lái)說(shuō),兩者分類的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同:非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類,強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入;預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類,強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。(2)從外延上來(lái)說(shuō),兩者包含的范圍不同,非稅收入涵蓋了國(guó)家稅收以外的內(nèi)容,范圍大于預(yù)算外資金,而預(yù)算外資金對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)通常是指收費(fèi)資金。
聯(lián)系:預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分,但卻是規(guī)范政府非稅收入,強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較,非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理,更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀念的強(qiáng)化,國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范,預(yù)算外資金概念將逐步淡化,政府非稅收入將取而代之。
新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外,還包括了國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入等。“國(guó)家資源”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”是非常廣泛的概念,如何理解?對(duì)于高校來(lái)說(shuō),學(xué)校的資源都應(yīng)是國(guó)有,這些行為在學(xué)校都存在,如何界定,是否全部都應(yīng)納入管理的范圍?這些問(wèn)題都有待探討。
2. 正確處理政府非稅收入管理與會(huì)計(jì)核算工作的關(guān)系
政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來(lái),財(cái)政改革不斷推行,但相應(yīng)的配套管理措施均沒(méi)有出臺(tái)。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能適應(yīng)改革的需求,而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況,高校只能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問(wèn)題,從政府部門(mén)來(lái)說(shuō),應(yīng)結(jié)合政府收支分類科目的改革,完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用,完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)的法規(guī)制度。另一方面,根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況,完善現(xiàn)行規(guī)章,包括內(nèi)涵的界定,增強(qiáng)可操作性。
從學(xué)校來(lái)說(shuō),實(shí)行政府非稅收入改革后,高校的會(huì)計(jì)核算科目應(yīng)及時(shí)調(diào)整,根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類“應(yīng)繳財(cái)政專戶”科目,增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目,用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項(xiàng)。同時(shí)考慮到高校非稅收入包含的具體項(xiàng)目較多而且繁雜,一些收入涉及學(xué)校分配政策,為便于管理,建議設(shè)置收入分類明細(xì)科目或利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)核算。
3. 正確處理財(cái)務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系
高校不同于一般的行政事業(yè)單位,收費(fèi)行為有著特殊性,存在收費(fèi)項(xiàng)目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時(shí)間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過(guò)了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善,數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時(shí)學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時(shí)查詢,便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后,學(xué)校從開(kāi)票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個(gè)時(shí)間差,因此學(xué)校應(yīng)與財(cái)政積極溝通,在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接,建立信息共享平臺(tái)。同時(shí)學(xué)校、銀行、財(cái)政三方還要完善收費(fèi)的方式,保證每年開(kāi)學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊(cè)、選課,學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。
4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系
(1)內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則
政府非稅收入改革給會(huì)計(jì)核算帶來(lái)了新的變化,會(huì)計(jì)人員崗位分工也帶來(lái)了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況,按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整,明確職責(zé)權(quán)限,以保證政府非稅收入的管理,包括應(yīng)收賬款、已收情況、財(cái)政、銀行、學(xué)校之間的對(duì)賬等環(huán)節(jié)。
?。?)加強(qiáng)票據(jù)管理
票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證,同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門(mén)進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭,因此加強(qiáng)票據(jù)管理,有利于規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng),保障單位的收入,從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈(zèng)票據(jù)以及經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目繁多,各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后,學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理,做好票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作,實(shí)行專人管理,建立完善的票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷手續(xù),嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。
(3)進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理
清理收費(fèi)項(xiàng)目。首先要按照國(guó)家的規(guī)定,嚴(yán)格收費(fèi)的報(bào)批制度,同時(shí)積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策,實(shí)行收費(fèi)公示制度,亮證收費(fèi),讓全校乃至全社會(huì)都來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理,杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理,是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問(wèn)題,為了降低學(xué)生欠費(fèi)率,各校都想盡一切辦法,包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革,在收費(fèi)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)方面可能會(huì)帶來(lái)一些漏洞,如學(xué)校開(kāi)票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況,相互銜接如果不到位將會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時(shí)催繳,征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外,還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等,這些也是學(xué)校收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。因此,學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時(shí),也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要,及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策,通過(guò)制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。
?。?)強(qiáng)化預(yù)算管理控制,提高資金使用效益
部門(mén)預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年,但由于高校的特殊性,一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入的改革等財(cái)政政策的執(zhí)行,對(duì)高校的預(yù)算管理提出了越來(lái)越高的要求,因此,高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理,對(duì)預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制,建立科學(xué)的預(yù)算控制體系,及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異,使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理,真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。
[參考文獻(xiàn)]
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