為了適應建立我國社會主義市場經濟體制的需要，進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，國務院決定，從1994年起，實行分稅制財政管理體制。分稅制是在按事權劃分支出范圍的基礎上，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立起中央稅收和地方稅收體系。可以說分稅制改革的實施，改變了我國長期沒有相對獨立的地方稅收體系的局面，奠定了地方稅收體系的基礎。但是，從近幾年的運行情況看，目前中央稅收幾大主體稅種已到位，體系基本完善，而地方稅收體系構建卻相對滯后，遠未到位。稅種多，收入少，立法層次較低，內外兩套稅制并存，特別是中央與地方權責不匹配等問題越來越突出，影響了地方政府的積極性，也是引發(fā)“三亂”問題和造成分配領域混亂的重要原因。構建科學、合理、有效的地方稅收體系，改革和完善分稅制管理體制已成當務之急。

　　一、我國地方稅收體系存在的主要問題

　　現(xiàn)階段，我國由地方稅務系統(tǒng)負責征收和管理的稅種有：（1）營業(yè)稅；（2）個人所得稅；（3）土地增值稅；（4）城市維護建設稅；（5）車船使用稅；（6）房產稅；（7）屠宰稅；（8）資源稅；（9）城鎮(zhèn)土地使用稅；（10）地方企業(yè)所得稅（包括地方國有集體、私營企業(yè)）；（11）印花稅（除股票交易印花稅之外）；（12）筵席稅；（13）農業(yè)稅（包括農業(yè)特產稅）；（14）牧業(yè)稅；（15）耕地占用稅；（16）契稅。表面看來，地方稅系中稅種不少，但在管理體制和管理工作中，存在不少問題：

　　（一）地方稅的稅收立法權和管理權過分集中于中央。

　　改革開放以來，我國在稅收立法和稅收政策制定方面一直強調堅持稅權集中、稅法統(tǒng)一。在這種思想的指導下，我國的稅收立法呈現(xiàn)出高度的集中性特征，無論是中央稅、中央地方共享稅還是地方稅，基本上都是由中央統(tǒng)一立法，地方只能在稅收法律、法規(guī)明確授權并且在不與其相抵觸的前提下，對某些地方稅種，如房產稅、車船使用稅等行使制定實施細則的權限，一般都無權自定地方性稅收法規(guī)。從總體上看，稅收立法權高度集中于中央，在一定程度上體現(xiàn)了我國法權高度集中、中央統(tǒng)攬全局的合理要求，對保證國家稅收政策的權威性和稅制體系的統(tǒng)一性起到了一定的積極作用。但由此帶來的稅收調控缺乏靈活性、稅收管理體制僵化、稅收經濟效率低下等諸多問題，在很大程度上制約了稅收職能作用的發(fā)揮，與社會主義市場經濟的發(fā)展也越來越不相適應。

　　（二）稅制不夠穩(wěn)定。

　　為加強中央的宏觀調控職能，提高中央收入占整個稅收收入的比重，中央對本來歸屬地方的、有發(fā)展?jié)摿?、較易管理的稅種，采取分成等辦法擴大收入，造成地方稅收入的不穩(wěn)定，挫傷了地方發(fā)展經濟、培養(yǎng)稅源的積極性，影響了中央的權威和法律法規(guī)的嚴肅性。比如，金融行業(yè)提高營業(yè)稅稅率增加的稅收，對個人儲蓄存款利息課征的個人所得稅等，都是在增加中央收入；而減少的大多是地方稅收，如固定資產投資方向調節(jié)稅、企業(yè)所得稅、契稅等等。再如，營業(yè)稅，由于與增值稅交叉，隨著經濟體制改革的深入和社會的發(fā)展，部分項目將轉化為增值稅。

　?。ㄈ┑胤蕉愔黧w稅種缺位。

　　按分稅制財政管理體制規(guī)定，屬于地方征收的稅種有16個，但目前實際征管的只有12個（有的尚未開征，有的暫緩開征，有的暫由國稅部門征管）。名義上開征的稅種多、實際上絕大部分稅種稅基小、稅源散、征管難、成本高。如屠宰稅、車船使用稅、房產稅、個人所得稅等稅種，稅源分散、收入隱蔽、流動性大、難于控管。所以，在現(xiàn)行地方稅收體系中，尚無涉及面廣、調節(jié)力度強、征管簡化、收入規(guī)模較大且起主導作用的稅種，導致地方稅收入總量較小，占地方財政收入或GDP的比重偏低，調控力度不強。

　?。ㄋ模┑胤蕉惗惙N改革進展緩慢。

　　一些該開征的新稅種，如社會保障稅、遺產和贈與稅、證券交易稅遲遲未能出臺；一些該改進的稅種，如城市維護建設稅尚未得到改進；一些該合并統(tǒng)一的稅種，如內外資企業(yè)的地方稅種至今沒有統(tǒng)一起來，致使在內外資企業(yè)所得稅以及房產稅、車船使用費、土地使用稅、城市維護建設稅等稅種的征收方面內外有別，既不利于公平稅負，實現(xiàn)平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

　　二、構建合理、規(guī)范的地方稅收體系

　　地方稅系的合理性體現(xiàn)在有利于中央政府宏觀調控，能調動地方政府發(fā)展經濟的積極性，稅制結構科學，稅種劃分適當，主體稅種稅基穩(wěn)定，輔助稅種稅源豐富，較好發(fā)揮地方稅收的財政功能和社會調節(jié)功能，基本滿足地方公共財政的開支；其規(guī)范性體現(xiàn)在依法治稅，全面實現(xiàn)稅收法制化，增強稅收透明度上。任何一項稅收政策都必須以法的形式予以明確，并以適當?shù)男问接枰怨_，做到有法可循、有法必依，避免以人治代替法治，隨意性過大。

　　（一）合理劃分地方稅管理權限。

　　國際上稅收管理大體上可以分為中央集權型（如法國、英國、韓國、瑞典等國）、地方分權型（如美國、德國、加拿大等國）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等國）三種模式。理論與實踐說明，在我國現(xiàn)階段，稅收管理權限適當集中是必要的，這對于保證國家稅收制度的統(tǒng)一和中央宏觀調控具有重要意義。同時地方適當分權也是必要的，這將有利于調動地方政府管理稅收的主動性，便于地方政府根據(jù)本地經濟和社會發(fā)展情況靈活運用稅收政策，充分發(fā)揮地方優(yōu)勢，保證稅收制度和政策更能適應地方需要，符合稅收的公平效率原則，更有利于根據(jù)實際情況拓寬稅基，發(fā)掘、培植稅源、清費歸稅、清費立稅，從根本上解決各級政府“濫收費”等問題。

　　1.健全稅收一般性規(guī)范，制定《稅收基本法》或《中華人民共和國稅收法》。我國目前尚無統(tǒng)領整個稅收體系的稅收基本法，地方稅體系乃至整個稅收體系建設尚缺乏更充足的法律依據(jù)和操作規(guī)程，因此，可制定《稅收基本法》或《中華人民共和國稅收法》，作為《憲法》精神的延伸，貫徹稅收法定主義原則，為地方稅的立法權、管理權、收入規(guī)模、管理體制等作出法律規(guī)范，促進地方稅體系的建設和完善。

　　2.合理劃分管理權限。具體來說，第一，中央稅和共享稅，例如增值稅、營業(yè)稅、資源稅、證券交易稅等其立法權歸全國人大或其常委會；稅種的開征或停征，稅目、稅率的調整，加成或減免由國務院決定；實施細則的制定及稅收法律、法規(guī)的解釋權歸財政部或國家稅務總局。第二，全國統(tǒng)一開征而且對國家宏觀經濟有較大影響的地方稅，例如企業(yè)所得稅、個人所得稅、社會保障稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、土地增值稅、農牧業(yè)稅等，其立法權集中在全國人大及其常委會，但征收管理權和部分政策調整、解釋權應下放給地方。第三，全國統(tǒng)一開征但對國家宏觀經濟影響較小或地方特色較濃的地方稅，例如城市維護建設稅、車船使用稅、遺產和贈與稅、印花稅、房產稅、土地使用稅、農牧業(yè)稅、農林特產稅、耕地占用稅等，由全國人大及其常委會立法，地方制定實施辦法，政策解釋權和征收管理權完全歸地方。第四，全國不統(tǒng)一開征的地方稅，例如屠宰稅、筵席稅、契稅，其立法權、政策解釋權、征收管理權全部歸地方。此外，地方可結合當?shù)亟洕Y源和社會發(fā)展狀況，報全國人大及其常委會批準，決定開征或調整一些地方稅種。為了避免開征稅種過多過濫，地方開征新的稅種或制定地方稅收法規(guī)，必須按程序和管理權限報全國人大及其常委會或國務院申報備案，經批準后方能立法開征或實施。

　　（二）改革完善地方稅制結構，保護主體稅種稅基穩(wěn)定。

　　按照地方稅制的受益原則、效率原則、分割原則，我國地方稅制的建立應在有利于中央宏觀調控的前提下，調動地方政府發(fā)展經濟的積極性，使地方稅具有稅制結構科學、稅種劃分合理、主體稅種穩(wěn)定、輔助稅種豐厚的特點，并能全面、完整地體現(xiàn)地方稅收的財政功能、調節(jié)功能。

　　1.鞏固營業(yè)稅在地方稅收體系中的主體地位。目前，營業(yè)稅在地方稅收入中舉足輕重，必須把營業(yè)稅作為一個獨立完整的地方稅種，鞏固其主體稅種地位，并適當擴大征稅范圍。一是大力發(fā)展第三產業(yè)，充裕營業(yè)稅稅源，拓寬營業(yè)稅稅基；二是將應納入尚未納入營業(yè)稅范圍的應稅收入行為，如行政事業(yè)單位服務性收費等納入征稅范圍；三是明確界定混合銷售行為，確定具體標準和范圍，從政策上劃清征收增值稅和征收營業(yè)稅的界限，避免發(fā)生混稅種混級次的問題；四是同一收入稅不重征，對房屋出租的租金收入，征收營業(yè)稅不征收房產稅。

　　2.統(tǒng)一現(xiàn)行所得稅制。在企業(yè)所得稅方面，一是適應WTO原則，盡快統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅；二是合理確定稅基，統(tǒng)一稅基，不論企業(yè)經濟性質、行業(yè)差別，所得稅應稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須一致；三是改變企業(yè)所得稅按隸屬關系劃分收入歸屬的辦法，將企業(yè)所得稅作為中央與地方共享稅；四是簡并稅率，統(tǒng)一實行30％左右的稅率。在完善個人所得稅方面，一是由現(xiàn)行分類稅制模式向分類稅制與綜合稅制相結合模式過渡，最終向綜合稅制模式發(fā)展；二是降低名義稅率，簡化稅率檔次；三是加強完善個人收入自行申報納稅制度，簡化稅制，用先進的科學手段加強征管，嚴厲查處偷逃抗稅行為；四是對扣除費用進行改進，下放扣除權限，由各省根據(jù)當?shù)貙嶋H，實行差別扣除額。逐步統(tǒng)一中國公民與外籍人員的費用扣除標準，適當提高起征點，將住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老支出考慮進去。在設計扣除標準時，還應考慮贍養(yǎng)人口、婚姻狀況，制定單身標準，夫婦聯(lián)合申報扣除標準。

　　3.完善財產稅制度。按使用占用、轉讓銷售、收益所得三個環(huán)節(jié)重新設置財產稅種。在使用占用環(huán)節(jié)，將房產稅、土地使用稅、耕地占用稅、城市房地產稅合并，實行內外資統(tǒng)一的房地產稅；將車船使用牌照稅和車船使用稅合并為統(tǒng)一的車船稅。在銷售轉讓環(huán)節(jié)，設置房地產登記稅，取消契稅和現(xiàn)行印花稅中財產產權轉讓稅目。在財產收益環(huán)節(jié)，可先繼續(xù)征收土地增值稅、所得稅，待條件成熟后，將土地收益并入所得稅實行加成征收，同時取消土地增值稅，以此建立起多環(huán)節(jié)征稅、作用互補、自成體系的財產稅系。

　　4.改革城市維護建設稅?，F(xiàn)行城市維護建設稅，以消費稅、增值稅、營業(yè)稅的實際入庫額為計稅依據(jù)，是一種附加稅。它的稅基小，稅率低且差別大，難以滿足日益發(fā)展的城鄉(xiāng)建設資金需要。為加快城鄉(xiāng)建設，規(guī)范城鄉(xiāng)建設資金渠道，必須改革城市維護建設稅。一是以銷售收入、營業(yè)收入和其他收入為計稅依據(jù)，擴大稅基、穩(wěn)定稅源，使之成為獨立稅種，改變附加稅性質；二是擴大征收范圍，不論國內外企業(yè)和個人，凡有經營收入的單位和個人都是納稅人；三是中央規(guī)定幅度稅率，具體適用稅率由省級人民政府根據(jù)經濟發(fā)展狀況和城鄉(xiāng)建設發(fā)展情況區(qū)別確定，并繼續(xù)實行差別稅率。

　　5.開征社會保障稅、遺產和贈與稅。目前，世界上已有80多個國家開征社會保障稅，開征遺產及贈與稅的國家有56個，其中德國、法國、瑞士、荷蘭、瑞典等發(fā)達國家的社會保障稅已成為國家稅收體系中的主要稅種。在我國，隨著經濟的發(fā)展和改革的深化，為調節(jié)社會分配，避免社會財富分配過于懸殊，確保社會的穩(wěn)定，要盡快開征社會保障稅，適時開征遺產和贈與稅。

　　6.開征環(huán)境保護稅（或生態(tài)稅）。環(huán)境的保護和資源的利用，是經濟和社會發(fā)展不可缺少的物質基礎條件，為了保護環(huán)境，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，保障我國經濟的可持續(xù)發(fā)展，建議以國家有關部門核定的對環(huán)境造成污染的生產經營企業(yè)為征稅對象，按污水排污、環(huán)境噪聲排污、廢渣排污、廢氣排污等稅目開征環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅以地方稅務機關進行征收管理，收入納入地方財政，按照“專款專用”的原則，交付環(huán)保部門統(tǒng)一管理使用。

　　7.改革資源稅。一是擴大資源稅的征稅范圍，將森林資源、水資源、草原資源納入征收范圍，對不可再生性、不可替代性、稀缺性的資源提高稅率，課以重稅。二是完善計稅辦法，對一切開發(fā)利用資源的企業(yè)和個人按其生產產品和實際數(shù)量從量課征，盡可能減少產品的積壓和損失，使國家有限的資源得到充分利用。三是建立統(tǒng)一規(guī)范的資源稅調節(jié)機制，改費為稅，簡化稅制。

　　8.規(guī)范地方政府的收費行為，清費立稅擴大稅基。首先要清理整頓現(xiàn)有的收費項目，將既合理又必須以收費形式存在的項目予以保留，并將收費納入預算管理，進行有效監(jiān)督，對不合理的收費堅決取締。其次，適時將目前的收費、基金中具有強制性、固定性、普遍性征收的部分項目改為征稅，以擴大地方稅收入規(guī)模。例如，對教育費附加、文化事業(yè)建設費、農村教育事業(yè)收費附加和九年義務教育中的平均攤派部分的收費可統(tǒng)一改征文化教育稅；對現(xiàn)在分別由勞動、民政、社會保險等部門征收的養(yǎng)老保險基金、醫(yī)療保險基金統(tǒng)并改為社會保障稅；對由公路交通部門征收的養(yǎng)路費、車輛購置附加費，可并入車船使用稅或改為征收燃油稅；對現(xiàn)由環(huán)保部門征收的排污費改為征收環(huán)境保護稅，等等。實行費改稅后，由地方稅務部門負責征管，財政部門統(tǒng)一支配，既可降低征收成本，提高資金使用效率，又可減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

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　　地方稅收具有稅源分散、收入隱蔽、難于控管的特點。因此，要強化地方稅收征管，必須建立適應社會主義市場經濟需要和新稅制要求的、嚴密高效的地方稅收征管體系，實現(xiàn)稅收管理的法制化、規(guī)范化、科學化。

　　1.建立和健全四項機制，促進稅收管理規(guī)范化。一是在征收、管理、檢查、行政復議等環(huán)節(jié)建立起監(jiān)督制約機制，堅持做到依法辦事、依率計征，制止各種腐敗行為。二是建立競爭機制，形成能者上、平者讓、庸者下的用人環(huán)境，提高工作質量和效率。三是建立信息傳導機制，加大稅源管理，打擊偷漏稅行為。四是建立考核機制，獎優(yōu)罰劣，激發(fā)工作積極性。

　　2.以信息化為支撐，實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。一是按職責明確的原則，將征收管理劃分為管理職能、征收職能和檢查職能。二是根據(jù)征管法的要求，實行征收、管理、稽查專業(yè)化管理，并相互分離、相互制約。三是規(guī)范征管基礎工作，重組征管業(yè)務。四是建立健全崗位責任體系，實現(xiàn)以事定崗、以崗擇人。

　　3.建立稅務機關和中介組織相結合的服務體系。一是建立稅法公告制度，方便納稅人及時了解稅收信息。二是合理設置辦稅服務廳，設置必要的辦稅設施，真正做到文明執(zhí)法，禮貌待人，為納稅人提供辦稅“一條龍”服務。三是推行多元化申報方式，積極推行申報、繳款的網絡化、電子化。四是積極、穩(wěn)妥地發(fā)展稅務代理業(yè)，為需要服務的納稅人提供納稅咨詢、納稅申請、稅款繳納等服務。

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　　目前，各種偷稅、騙稅、抗稅現(xiàn)象依然普遍存在，整頓和規(guī)范稅收秩序是一項長期任務，必須健全地方稅收保障體系，維護良好的稅收秩序。

　　1.設立“稅務警察”，作為稅務機關的內部職能部門，由稅務機關領導，受公安機關監(jiān)督，根據(jù)法律賦予的權力，對妨礙執(zhí)行正常公務的犯罪分子和涉稅犯罪行為依法懲處。

　　2.建立比較獨立的稅務檢察機構，由稅務機關直接領導，受人大監(jiān)督，獨立行使檢察權，專門負責稅務犯罪案件的調查，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。

　　3.建立稅務法院，專門負責審理稅務行政訴訟案件和稅務刑事案件，獨立行使審判權。

　　4.建立適合我國國情的稅務司法程序。可有兩種類似模式供選擇：一是類似日本的稅務司法程序。法律賦有權限的稅務人員（稅警協(xié)查）對稅務案件進行調查后，將結果報告稅務局長，構成犯罪的，移送稅務檢察機構提起公訴，稅務法院按程序受理、審判、裁決、執(zhí)行。二是類似美國的稅務司法程序，即由稅務人員對案件進行調查，并直接上訴稅務法院，再由稅務法院負責審理。