補償安置是城市房屋拆遷中的核心內(nèi)容，拆遷活動所涉及的民事法律關(guān)系主要表現(xiàn)為補償安置，補償安置的基礎(chǔ)是被拆遷房屋價格的評估，評估結(jié)論的載體是估價報告。那么，估價報告在裁決和訴訟中究竟起什么作用呢？

　　在實踐中，有兩種認識：一是依據(jù)；二是證據(jù)。筆者同意第二種觀點，估價報告在補償安置糾紛處理中僅起證據(jù)作用。建設(shè)部2000年《關(guān)于房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)脫鉤改制的通知》要求應當按照《公司法》和《合伙企業(yè)法》的規(guī)定改制為估價師出資的有限責任公司、合伙企業(yè)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的通知》（國辦發(fā)[1999]92號，評估機構(gòu)屬于 “法律規(guī)范、政府監(jiān)督、行業(yè)自律”模式的機構(gòu)，其行為不具備行政行為效力的全部內(nèi)容。

　　行政行為包括公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力四個方面：

　?。?）公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論其是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關(guān)、組織或個人予以尊重的一種法律效力。之所以要對行政行為作這樣的推定，是因為社會對行政主體的地位和作用予以充分信任和尊重，從而穩(wěn)定權(quán)力義務(wù)關(guān)系。

　?。?）確定力是指已生效行政行為對行政主體和行政相對人所具有的不受任意改變的法律效力。它要求行政主體不得任意改變自己所作的行政行為，否則應當承擔相應的法律責任。這是因為，行政行為是行政主體向行政相對人所作的設(shè)定、變更或消滅權(quán)利義務(wù)的一種承諾，行政主體有義務(wù)信守和兌現(xiàn)自己的承諾，否則就損害了行政相對人對這種承諾的信任。

　?。?）拘束力是指已生效的行政行為所具有的約束和限制行政主體及行政相對人行為的法律效力。拘束力是對行政主體和行政相對人雙方而言的，對他人不具有拘束力。

　?。?）執(zhí)行力是指已生效的行政行為要求行政主體和行政相對人對其內(nèi)容予以實現(xiàn)的法律效力。房地產(chǎn)估價機構(gòu)所作的估價報告不具有行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，但它是行政機關(guān)和人民法院作出判斷和決定的重要參考，產(chǎn)生影響力而非決定力。因此，估價報告符合證據(jù)的特征。既然在行政執(zhí)法和審判中估價報告僅作為證據(jù)而非依據(jù)，行政執(zhí)法機關(guān)或者人民法院就應當對其從合法性、真實性、相關(guān)性方面進行審查。《城市房屋拆遷估價指導意見》的出臺，為城市房屋拆遷管理部門和人民法院對估價報告進行證據(jù)“三性”審查提供了可能性。本文從證據(jù)審查的角度，來審視估價報告的證據(jù)效力。

　　一、房地產(chǎn)估價報告的合法性

　　審查證據(jù)的合法性標準是指證據(jù)的主體、取得證據(jù)的程序、方法以及證據(jù)的形式是否符合法律的規(guī)定。證據(jù)的合法性直接決定證據(jù)能力。證據(jù)能力是指根據(jù)法律的規(guī)定，某證據(jù)能否成為定案依據(jù)的資格。證據(jù)資格在一些西方國家被稱為證據(jù)能力、證據(jù)的容許性或者可采性，我國將證據(jù)能力稱為證據(jù)的合法性。我國刑事訴訟法規(guī)定，嚴禁刑訊逼供和以威脅、利誘、欺騙以及其他非法的方法收集證據(jù)；我國行政訴訟法規(guī)定，在行政訴訟過程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。

　　證據(jù)的合法性包括三方面：

　　（1）證據(jù)主體必須符合法律的有關(guān)規(guī)定。這里的法律規(guī)定屬于廣義理解，包括法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。證據(jù)主體是指擁有、占有證據(jù)或者提供證據(jù)的自然人和組織。《城市房屋拆遷估價指導意見》第四條規(guī)定：“拆遷估價由具有房地產(chǎn)價格評估資格的估價機構(gòu)承擔，估價報告必須由專職注冊房地產(chǎn)估價師簽字?！弊C據(jù)的主體只有符合法律的有關(guān)規(guī)定才具有證人資格，否則，即使其提供的證據(jù)客觀真實的并與案件事實有關(guān)，也不具有合法性，不能被采用。據(jù)此，估價報告只有法定的房地產(chǎn)估價機構(gòu)作出并由房地產(chǎn)估價師簽字，才能作為證據(jù)被采用。例如，江蘇省某拆遷項目，就補償安置的問題沒有達成協(xié)議，經(jīng)拆遷人申請，拆遷管理部門作出補償安置裁決，被拆遷人不服裁決，向人民法院提起行政訴訟，經(jīng)過庭審舉證、質(zhì)證發(fā)現(xiàn)，裁決所依據(jù)的估價報告簽名的“估價師”不具有房地產(chǎn)估價師資格，法院否定該證據(jù)的效力，并以事實不清為由撤銷裁決責令重新作出。

　?。?）證據(jù)的收集和取得證據(jù)的方法必須符合法定程序和要求。估價報告的形成必須符合法定程序，《城市房屋拆遷估價指導意見》第六條第二款規(guī)定：“拆遷估價機構(gòu)的確定應當公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式?！?如果違反該程序規(guī)定完全由拆遷人確定估價機構(gòu)，所作的估價報告就違反了證據(jù)的合法性而不被采信。

　　之所以規(guī)定了估價機構(gòu)確定的法定程序，是有其內(nèi)在邏輯性和現(xiàn)實背景的：作為拆遷人的開發(fā)公司大多數(shù)與房地產(chǎn)管理部門具有種種密切關(guān)系，特別是一些國有的開發(fā)公司更是如此。這樣，房地產(chǎn)估價機構(gòu)便通過房地產(chǎn)管理部門與作為拆遷人的開發(fā)公司都成了“同行”。拆遷評估的委托人比較普遍的是拆遷人委托，在眾多估價機構(gòu)“爭飯吃”的情況下，估價機構(gòu)一旦獲得拆遷人的委托，便屈從于委托人的壓力，過低評估以迎合拆遷人的要求，企圖與開發(fā)公司建立“良好的關(guān)系”以求下一個拆遷項目評估的委托；出現(xiàn)這種情況的另一個因素在于估價機構(gòu)的委托和確定沒有引入公開、公平、公正的招標投標機制，整個評估市場在拆遷人的操縱之下，估價機構(gòu)很難有獨立人格，只能在妥協(xié)與干預之中生存與發(fā)展。

　　估價機構(gòu)不是在誠信上下功夫，而是在拉關(guān)系上下力氣，這里作者絲毫沒有貶低估價機構(gòu)的意思，造成這種狀況的原因不在于估價機構(gòu)本身，而在于相應的制度和機制的完善和不科學。作為行業(yè)自律的管理部門，中國房地產(chǎn)估價師學會正在完善公平競爭、公正評估的制度和規(guī)范，當然，我國房地產(chǎn)估價師制度建立僅十年，對其要求不能象西方發(fā)達國家?guī)资昴酥辽习倌臧l(fā)展的標準。作為國家主管部門，建設(shè)部制定的《城市房屋拆遷估價指導意見》，這從制度上保證拆遷房屋評估公正進行，為證據(jù)的合法性審查提供了可能。

　　（3）證據(jù)的形式必須符合法律規(guī)定。估價報告應當具備的形式要件包括委托人、評估標的、估價方法、估價機構(gòu)、救濟途徑、估價師。缺少必備要件就屬于證據(jù)的形式不符合法定要求而不被采信。

　　二、房地產(chǎn)估價報告的真實性

　　審查證據(jù)的真實性是指是否具有能夠客觀反映案件事實真相的屬性，或者說是否具有客觀存在性。證據(jù)的真實性是使證據(jù)獲得證據(jù)能力的本質(zhì)要求，任何虛假的或者不真實的證據(jù)都不能作為認定案件事實的依據(jù)。行政執(zhí)法和　　審判都是如此。

　　補償安置裁決及其相關(guān)行政訴訟中的證明任務(wù)是查明案件的客觀真實或案件的真實情況。查明案件的客觀事實，歸根到底就是要求行政執(zhí)法人員和法官的主觀認識符合客觀實際?？陀^真實是行政執(zhí)法和行政審判的標準，因為它是認定案件事實的根據(jù)，只有根據(jù)客觀的證據(jù)，才能再現(xiàn)案件的真正事實真相，進而才能保證案件的處理正確和公正。行政執(zhí)法和行政訴訟的證據(jù)，客觀真實的標準是認定案件事實的根據(jù)，只有根據(jù)客觀的證據(jù)，才能再現(xiàn)案件真正事實真相，進而才能保證案件的公正處理。

　　然而問題是在審判實踐中，客觀真實的標準難以達到這樣的標準。這里涉及到行政執(zhí)法和行政審判究竟要求客觀上的真實還是法律上的真實，法律的價值包括公正和效率，行政執(zhí)法和行政審判的價值應當首先追求法律上的真實而非客觀上的真實。當然，二者的統(tǒng)一最為理想，但在實踐中難以成為現(xiàn)實。

　　現(xiàn)代司法證據(jù)理念表明，證明標準在客觀真實的基礎(chǔ)上允許法官適用高度蓋然性。行政機關(guān)作出裁決時，由舉證義務(wù)的拆遷人提供估價報告，如果被拆遷人不能反駁的，可以估價報告為依據(jù)作出裁決，當事人不服向人民法院提起行政訴訟的，行政機關(guān)負有舉證義務(wù)，在不能反駁估價報告時，人民法院可以估價報告作出判決。被拆遷人否定負有舉證義務(wù)的拆遷人或者行政機關(guān)提供的估價報告，可以通過橫向、縱向，同類、近類比較的方法分析和反證。行政執(zhí)法和行政訴訟無一例外的要考察證據(jù)的真實性，證據(jù)的真實性要求證據(jù)的內(nèi)容和形式都必須具有客觀性，證據(jù)的內(nèi)容應當以客觀事物為基礎(chǔ)，離開事物客觀存在的主觀臆斷，無根據(jù)的猜測、幻覺以及迷信邪說都不具有證據(jù)的客觀真實性。據(jù)此，估價報告的結(jié)論存在主觀臆斷，無根據(jù)的猜測因素的，就不具有客觀真實性。證據(jù)形式的客觀性要求證據(jù)必須以一定的有形載體展示在人們面前，應當是直接或間接的被人們所感知。由于證據(jù)是對未知事實的反映，對于證據(jù)的真實性的認定，要靠人的主觀認識活動來完成，因此，證據(jù)的真實性往往并不能完全等于客觀真實，存在著片面性和誤差等不符合案件真實的可能性。這就要求必須對證據(jù)進行嚴格的審查和甄別，通過證據(jù)的出示、質(zhì)疑和抗辯程序，排除對證據(jù)的虛假和不真實的懷疑，從而使最能夠反映案件事實真相的證據(jù)成為定案的依據(jù)。

　　《城市房屋拆遷估價指導意見》的一些規(guī)定保證了估價報告客觀真實的反映被拆遷房屋客觀真實的價值。其第五條規(guī)定：“拆遷評估應當堅持獨立、客觀、公正、合法的原則。任何組織或者個人不得非法干預拆遷估價活動和估價結(jié)果?！钡谑畻l規(guī)定：“受托估價機構(gòu)和估價人員需要查閱被拆遷房屋的房地產(chǎn)權(quán)屬檔案和相關(guān)房地產(chǎn)交易信息的，房地產(chǎn)管理部門應當允許查閱。”第十四條規(guī)定：“拆遷估價應當參照類似房地產(chǎn)的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權(quán)部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格，結(jié)合被拆遷房屋的房地產(chǎn)狀況進行。” 這些規(guī)定為行政執(zhí)法機關(guān)和人民法院對估價報告真實性的判斷提供了線索。

　　目前，我國房地產(chǎn)估價常用的方法有比較法、成本法、收益法、假設(shè)開發(fā)法、長期趨勢法等多種?！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》確定的補償原則的實質(zhì)是一種贖買政策，也就是說，拆遷中拆遷人首先通過市場價格將被拆遷房屋購買，然后進行拆除。因此，城市房屋拆遷估價最適宜的辦法應當是比較法。但在實踐中，由于同類交易案例缺乏等因素，沒有條件采取比較法時，也可以采取其他辦法。比如，對公益事業(yè)的房屋、對經(jīng)營性用房，用比較法可能很難找到合適的比較案例。

　　一般來講，公益事業(yè)性用房更多地使用成本法，而經(jīng)營性物業(yè)的評估，使用收益法可能更有利?！氨容^法”是將被拆遷房屋與在估價時點的近期有過交易的類似房地產(chǎn)進行比較，對這些類似房地產(chǎn)的成交價格做適當?shù)男拚?，以此估算估價對象的客觀合理價格或價值的方法。“收益法”是根據(jù)被拆遷房屋未來的正常收益，選用適當?shù)馁Y本化率將其折現(xiàn)到估價時點后累加，以此估算估價對象的客觀合理價格或價值的方法。“成本法”是根據(jù)被拆遷房屋在估價時點的重新購建價格，然后扣除折舊，以此估算被拆遷房屋的客觀合理價格或價值的方法。這些方法無非是盡量使估價報告更加接近客觀真實。

　　三、房地產(chǎn)估價報告的相關(guān)性

　　審查證據(jù)的相關(guān)性又稱為關(guān)聯(lián)性，是指證據(jù)是否與案件的待證事實具有一定的關(guān)系。證據(jù)只有與案件事實具有關(guān)聯(lián)性才可能被采用，與案件事實沒有關(guān)聯(lián)的證據(jù)對于案件事實的認定沒有意義，因而不能作為定案的依據(jù)。證據(jù)的相關(guān)性是相對而非絕對的，是具體而非抽象的。馬克思主義哲學認為，任何事物都存在一定的聯(lián)系，只是聯(lián)系的方式、聯(lián)系的程度和聯(lián)系的性質(zhì)不同而已。例如，估價師視力不好可能影響對勘查丈量被拆遷房屋的結(jié)果，但不能稱為辯駁不真實估價報告的正當理由。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)與案件事實的認定具有直接影響的聯(lián)系，而非哲學上客觀事物的普遍聯(lián)系。美國法學家威廉斯認為：“關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)與意圖證明的爭議事實之間存在著合理的關(guān)系，如果證據(jù)與該事實關(guān)系極為微小，或者沒有足夠的證明價值，那就是無關(guān)聯(lián)的。”證據(jù)的關(guān)聯(lián)性標準要求每一個證據(jù)都必須與案件的待證事實具有直接的法律上的意義。證據(jù)的關(guān)聯(lián)性所反映的是證據(jù)的內(nèi)容和實體與案件事實有關(guān)，而不是證據(jù)的來源和證據(jù)的形式。審查估價報告這一證據(jù)的關(guān)聯(lián)性時包括：

　?。?）該估價報告要證明的內(nèi)容與案件事實是否有關(guān)；

　?。?）該估價報告所證明的問題對案件事實認定是否具有實際意義；　

　?。?）該估價報告對于要證明的事實是否具有證明力。

　　證據(jù)的合法性、真實性和關(guān)聯(lián)性雖各具特點，但具有統(tǒng)一性和不可分割性，是一有機整體，相互補充，缺一不可。證據(jù)缺少任何一“性”，都不能成為認定案件事實的依據(jù)。盡管如此，法定的房地產(chǎn)估價機構(gòu)作出的估價報告屬于優(yōu)勢證據(jù)，在沒有足夠的其他相反證據(jù)否定時，仍應以其為依據(jù)作出裁判。房地產(chǎn)估價機構(gòu)承攬估價業(yè)務(wù)是通過良好的公信力，其所作出的估價報告是否被行政機關(guān)和人民法院采信，直接影響其公信力的提升和下降，證據(jù)對當事人不產(chǎn)生直接的拘束力，只有估價報告被行政行為采信后才產(chǎn)生拘束力，因此，筆者認為，房地產(chǎn)估價機構(gòu)無需對輕微過失性的錯誤估價報告承擔法律責任。當然，如果估價機構(gòu)故意作出虛假的估價報告致使民事主體作出錯誤的判斷，估價機構(gòu)應當承擔相應的賠償責任。在有關(guān)訴訟中，人民法院可以依法對其虛假作證行為進行制裁。因此，信譽是房地產(chǎn)估價機構(gòu)生命之所在。