摘要：本文以國家治理的視角，從投資審計在國家治理的地位、獨特優(yōu)勢、實現(xiàn)國家治理的途徑等方面，闡述如何加強對國家重點投資項目的審計監(jiān)督，使得投資審計真正服務于國家治理。

　　關鍵詞：國家治理 投資審計

　　國家審計作為國家治理這個大系統(tǒng)中一個內在的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統(tǒng)”，是國家治理的重要組成部分，同時對國家治理起著促進作用。近年來，尤其是2009年以來，為擴大內需促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，國家多次下達政府投資計劃，全社會固定資產投資規(guī)模在不斷增長。這些投資是否得到高效使用、這些工程建設項目是否得到順利實施，不僅直接決定著國家擴大內需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施的宏觀調控效果，而且投資行為涉及民生、社會方方面面和百姓福祉。加強對政府投資審計監(jiān)督，充分發(fā)揮審計保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，實現(xiàn)國家宏觀調控政策的落實，使得投資審計真正服務于國家治理，服務于國家的經(jīng)濟、社會發(fā)展的大局。

　　一、政府投資審計在國家治理的地位

　　劉家義審計長指出，國家治理是通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。在這一過程中，國家審計通過依法履行職責，對權力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，從而推動實現(xiàn)國家良好治理。

　　在國家審計監(jiān)督體系中，政府投資審計一直是最重要領域之一，政府投資審計是國家審計機關依據(jù)《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《審計機關國家審計準則》等法律法規(guī)，以投資活動為主線對參與建設活動的諸多單位和環(huán)節(jié)實施全過程監(jiān)督控制，對投資立項的合法性、建設資金來源和使用的合理性、竣工投產后的效益性進行審計監(jiān)督，從而最大限度地保障國家建設項目資金的真實、合法和效益，促使投資單位嚴格履行基本建設程序，遵守國家有關基本建設法規(guī)，制止盲目建設，減少損失浪費，起到防患未然的作用，以發(fā)揮審計監(jiān)督職能的一種行政執(zhí)法行為。審計署、國家計委、財政部、國家經(jīng)貿委、建設部、國家工商行政管理局頒布的《建設項目審計處理暫行規(guī)定》、中央紀委、中央組織部、監(jiān)察部、人事部、審計署頒布并實施的《審計機關國家建設項目審計準則》以及各地方政府制定的相應的國家建設項目審計辦法，確認了政府投資審計在政府投資建設項目監(jiān)管體系中的主導地位；與此同時，各級地方政府紛紛成立“政府投資審計中心”、“政府投資審計分局”、“政府投資審計專業(yè)局”等專門投資審計機構。通過更加專業(yè)的投資審計監(jiān)督，實現(xiàn)國家宏觀調控政策的實施、維護國家財政經(jīng)濟秩序、促進廉政建設和保障國民經(jīng)濟健康發(fā)展，進而完善國家治理。

　　二、政府投資審計在國家治理中的獨特優(yōu)勢

　?。ㄒ唬┩顿Y審計監(jiān)督的資金量大面廣。近年來，我國經(jīng)濟的發(fā)展動力主要來自于三個方面：消費、投資和出口。其中投資中最重要的部分——固定資產投資無疑對我國經(jīng)濟發(fā)展的拉動作用最大、最有效、最明顯，它對調整我國的產業(yè)結構、產品結構會發(fā)揮巨大的作用，對解決就業(yè)和提高財政收入、改善民生都有著巨大的作用，在很大程度上決定了我國經(jīng)濟發(fā)展的速度、規(guī)模、質量和效益。因此，我國在關系國計民生的重大基礎設施等建設領域投資規(guī)?？涨案邼q，2009至2011年，我國固定資產投資總額持續(xù)增長，分別高達到22萬億元、28萬億元和30萬億元。政府投資審計聚焦國家財政性資金及以財政性資金為主導吸引的社會其他投資，最有條件評價國家財富的使用和管理情況，促進國家治理。

　　（二）政府投資活動涉及到國民經(jīng)濟的各決策、管理部門。固定資產投資領域中的重大投資項目資金使用好壞、項目績效情況直接關系到黨和政府各項重大決策的落實效果，關乎國計民生。這部分資金如果用得好，可以為國家經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的物質基礎，在整個經(jīng)濟發(fā)展中形成一筆巨大的物質財富，有效推動國家良治。近年來，政府投資審計一直圍繞國家深化投資體制改革的要求，緊密結合中央實施的積極財政政策和中央調整經(jīng)濟結構及經(jīng)濟發(fā)展方式要求，堅持在工作中既充分利用財政審計方法手段，又突出投資審計的特點，使投資審計工作更加貼近國家經(jīng)濟工作中心，較好地發(fā)揮了投資審計監(jiān)督的作用。政府投資審計從最初的完成政府交辦的個性任務，發(fā)展到揭示重點項目的問題、維護建設領域的秩序，進而開始主動關注國計民生、關注國家經(jīng)濟安全的重大發(fā)展問題，促進了制度的完善、法制的健全和體制的改進。

　?。ㄈ┩顿Y審計更能直面社會大眾利益訴求。政府投資項目涉及“三農”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障房、公共設施、環(huán)保等民生項目，所有這些投資行為的最終受益者是人民群眾，而投資建設過程所涉及建設單位征地拆遷、施工單位拖欠農民工問題均涉及人民群眾的切身利益。政府投資審計更能直面老百姓的根本訴求，服務大局的職能更強于其他專業(yè)審計，更能直接的服務于人民群眾，為政府宏觀經(jīng)濟決策提供依據(jù)，推動社會經(jīng)濟發(fā)展目標實現(xiàn)作用更為突出，是實現(xiàn)國家治理的重要工具。

　?。ㄋ模┩顿Y審計涉及公權力腐敗高發(fā)領域。由于我國目前建筑市場競爭無序，監(jiān)督管理機制薄弱，這一領域已經(jīng)成為當前我國腐敗現(xiàn)象滋生與發(fā)展的溫床，是我國腐敗高發(fā)、多發(fā)的重點領域、高危領域。將審計的內容鎖定在項目建設過程中涉及到的所有技術經(jīng)濟活動方面，從縱向看，是對項目建設從開始到結束乃至使用階段的效益情況等的全部過程進行的審計監(jiān)督；從橫向看，是對項目活動同時存在的各個側面進行的審計監(jiān)督。強化政府投資項目決策失誤責任追究制度，嚴肅查處重大損失浪費事件的責任人，追究其行政責任、法律責任和經(jīng)濟責任等，能實現(xiàn)對這一領域公權力的監(jiān)控和威懾作用。

　　三、深化投資審計服務國家治理的途徑

　　作為政府審計機關，要充分發(fā)揮投資審計“免疫系統(tǒng)”功能作用，全力服務國家治理，就應立足大局、著眼宏觀，以科學發(fā)展觀為指導，圍繞黨委政府中心工作，結合開展政府投資建設領域突出問題專項治理工作，著力揭露和查處投資領域中的突出問題和重大違法違規(guī)問題，促進投融資體制的改革和制度的完善，促進黨委政府的各項政策措施落實到位，努力發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會安全運行的免疫系統(tǒng)功能，服務于國家治理。

　?。ㄒ唬┓拯h委、政府中心工作，當好決策參謀。在我國，各級黨委、政府是國家治理的主體，國家審計則是實現(xiàn)國家治理的一項重要手段。這就要求國家審計要當好“政府謀士”、“經(jīng)濟衛(wèi)士”，充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能。因此，作為審計機關，首先應該做到的就是高度重視地方黨委、政府關注的建設項目。比如地方黨委政府每年承諾要辦的實事工程、對地方經(jīng)濟社會發(fā)展有較大影響的基礎設施或其他重項建設項目，都應該是審計關注的重點。審計中，審計機關掌握大量素材，可以說要情況有情況，要問題有問題，要數(shù)據(jù)有數(shù)據(jù)，在為黨委政府決策服務方面有責得天獨厚的優(yōu)勢，為此審計機關應全力當好黨委政府的決策參謀，做到“黨委政府關心什么，就重點審什么”根據(jù)黨委政府關注的重點來立項，進行重點審計，做到“黨委政府需要什么，就提供什么”，抓住普遍性、苗頭性、典型性、新生性、潛在性問題，從體制、機制、制度層面提出建議，為黨委政府決策提供參考。

　?。ǘ┘訌姍嗔ΡO(jiān)督，打擊建設領域犯罪行為，發(fā)揮對腐敗行為的震懾作用。政府審計實現(xiàn)“權力監(jiān)督”職能的關鍵目標是遏制權力尋租、打擊預防腐敗行為。投資建設領域是腐敗的重災區(qū)，是國家治理中最嚴重的威脅之一。在這些領域中，一些部門和壟斷企業(yè)控制著關系國計民生的基礎性資源，資源分配權、資金使用權、壟斷權力等交織在一起，成為貪污腐敗、權錢交易的沃土。委托—代理利益鏈條下，履行公共受托責任的政府行政部門始終處于權力尋租的中心環(huán)節(jié)，層出不窮的尋租行為扭曲了市場資源配置功能，破壞了市場競爭秩序。為更好地遏制權力尋租的發(fā)生，基于公共財政框架下的政府投資審計重點應放在公共支出上，實現(xiàn)由收支審計向以支出為主的轉變，通過強化支出審計，促進政府正確執(zhí)行法定職責，并對公共支出進行有效的控制。在對政府重大投資項目和重點工程的審計中，政府投資審計通過發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，配合當前開展的工程建設領域突出問題專項治理，以揭露和查處重大違法違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪線索為重點，加大對工程建設領域的審計監(jiān)督力度，推進從源頭上防治腐敗工作，促進工程建設高效、安全、廉潔運行，防止國家建設資源的流失。

　　（三）著眼社會關注、群眾關心的熱點難點問題，促進和諧社會建設。在我國，國家治理的服務對象和最終目標都是人民群眾的根本利益，因此，我國的審計機關是在黨和政府領導下直接服務于人民利益的，這使得我國各級審計機關在行使檢查監(jiān)督職能的同時，自覺地融入到國家經(jīng)濟安全和社會經(jīng)濟健康運行過程中來，參與到服務型政府的建設中來，參加到國家治理和履行政府職能之中來，并且在國家治理中發(fā)揮了重要作用。其中，高度關注民生，高度重視關系到民眾根本利益的熱點難點問題領域的審計項目，是國家審計非常突出的一個特點。今年年初的全國審計工作會議上，劉家義審計長明確指出：“審計工作要更加關注民生問題，關注嚴重影響和損害群眾利益的問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會問題，切實維護社會穩(wěn)定。”政府投資審計以維護群眾權益、促進整改為目的，充分發(fā)揮審計建設性作用。在審計的過程中，一方面如審計工作中重點關注涉及“三農”、教育、醫(yī)療、住房和社會保障房、公共設施、環(huán)保等民生項目，保障項目建設順利推進和各項資金的規(guī)范管理和有效使用，為維護民眾的根本利益做出了貢獻；另一方面，在工程建設項目審計中重點關注征地拆遷資金的補償情況，注意揭露單位或個人擠占、侵占、挪用、截留征地拆遷補償資金的問題，關注施工單位拖欠農民工問題，維護人民群眾的切身利益。

　?。ㄋ模┚S護財政資金使用合規(guī)、安全，提高資金使用效益。隨著政府職能轉型和支出規(guī)模的不斷擴大，以及社會民主意識的不斷增強，投資審計以“合規(guī)性”為目標的傳統(tǒng)審計方式已經(jīng)遠遠不能滿足廣大人民對政府及其所屬部門使用公共資源工作的要求。從傳統(tǒng)財務審計向現(xiàn)代績效審計延伸，已成為我國政府審計的必然發(fā)展趨勢。政府投資審計處在績效審計的前沿陣地，要在對全部政府性資金投資項目進行綜合分析的基礎上，針對其中重點和關鍵投資項目的合理性、經(jīng)濟性、有效性進行監(jiān)督、評價，并提出改進建議，評價項目資金使用績效的變化趨勢，提高項目對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響力。應圍繞政府自身管理的效率性和效果性開展績效審計。如通過關注政府責任履行情況和政府績效，揭露政府及有關部門自身管理方面存在的不足和績效缺陷，深入分析原因，提出建議，促進政府不斷改進管理，加強自身建設和提高績效，建立問責機制，建設責任政府，為推動民主化進程和深化政治體制改革發(fā)揮了積極的作用。

　?。ㄎ澹┳⒅貙徲嬤^程的服務性和建設性，實現(xiàn)社會管理和公共服務職能。由于投資審計是對建設工程項目從源頭到終結各個控制點進行靜態(tài)和動態(tài)控制的跟蹤審計，充分體現(xiàn)了審計的服務性、預警性等功能，投資審計今后要加強“全過程跟蹤”力度，將事前預防，事中控制和事后監(jiān)督有機結合起來，把投資審計工作貫穿于工程建設全過程，并有效滲透到固定資產投資領域的各環(huán)節(jié)。這種審計模式為審計參與管理提供了可能，將有效地促進建設工程項目的健康運作，較好地防范不合理工程造價現(xiàn)象的出現(xiàn)，從而在遏止腐敗問題產生，提高經(jīng)濟效益，降低投資風險等方面發(fā)揮建設性作用。與此同時，應始終關注項目建設運營中出現(xiàn)的體制性障礙、制度性缺陷和管理漏洞，綜合分析問題成因，從體制、制度層面提出建議，努力實現(xiàn)社會管理和公共服務職能。

　　參考文獻

　　1、韓明升 地方審計在政府治理中的定位和途徑 《中國審計報》 2012.3.14，第6版。

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