摘要：在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》�！额A(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面，成為我國財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長�，F(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的變化，所以對它進(jìn)行改革是不可避免的。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算 預(yù)算法 改革

　　Abstract： The National People's Congress eight two conferences adopted "Budget law" in March， 1994 by. "Budget law" the promulgation and the implementation， finished Our country government budget management not to have the aspect which for a long time “the law” might depend on， became in our country financial control government by law advancement the important milestone. After "Budget law" promulgates in ten years， China's economy also had the growth which progresses by leaps and bounds. Existing "Budget law" has not been able to adapt society's change completely， therefore carries on the reform to it is inevitable.

    key word: Budget budget law reform

　　引言預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，其收支活動反映了了政府活動的范圍和方向，它在整個(gè)國家的政治經(jīng)濟(jì)活動中具有十分重要的地位和作用。[1] 這項(xiàng)制度起源于位于近代的歐洲，其適用方法是由議會對國家消費(fèi)的預(yù)算批準(zhǔn)來控制國家的開銷，對國家征的稅收給予合理的分配，目的是國家的稅收不能被國家元首胡花浪費(fèi)。

　　在中華人民共和國建立前夕的1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過了《中華人民共和國共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“建立預(yù)算制度，劃分中央與地區(qū)的財(cái)政范圍”。這項(xiàng)規(guī)定是建立中國預(yù)算制度的基礎(chǔ)。1951年8月，中央人民政府政務(wù)院頒布了《預(yù)決算暫行條例》。在一開始，中國使用的是單式預(yù)算形式，其好處是所有項(xiàng)目都集中在一張表格上，對預(yù)算的統(tǒng)計(jì)、對比有著不可否認(rèn)的優(yōu)勢。但隨著國家稅收、支出的復(fù)雜化，單式預(yù)算形式已經(jīng)滿足不了國家預(yù)算的需求。因此在1992年，中國開始使用復(fù)制預(yù)算形式。

　　該條例在其出臺后的40年中沒有受到較大的調(diào)整。但是由于基層部門的法制意識淡薄，沒有很好的以該條例為原則來實(shí)施預(yù)算。為了解決這些實(shí)踐問題，國務(wù)院在1991年頒布了《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，對規(guī)范和強(qiáng)化預(yù)算管理起到了積極的作用，同時(shí)也為《預(yù)算法》的出臺奠定了基礎(chǔ)�！秶�家預(yù)算管理?xiàng)l例》實(shí)施后，我國的政治經(jīng)濟(jì)形勢有了新的發(fā)展變化。為了適應(yīng)國家的逐步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)，在1994年3月由人民代表大會八屆二次會議通過了《預(yù)算法》。[2] 《預(yù)算法》的頒布與實(shí)施，結(jié)束了我國政府預(yù)算管理長期無“法”可依的局面，成為我國財(cái)政管理法治化進(jìn)程中的重要里程碑。

　　在《預(yù)算法》頒布后的十年中，中國的經(jīng)濟(jì)又有了突飛猛進(jìn)的增長。現(xiàn)有的《預(yù)算法》已不能完全適應(yīng)社會的變化，所以對它進(jìn)行改革是不可避免的。2004年人大預(yù)算工委作為《預(yù)算法》修訂起草任務(wù)的組織單位，正式開展工作�！额A(yù)算法》屬于國家重要的經(jīng)濟(jì)法之一，只有全國人民代表大會才有權(quán)審議通過。按照全國人大五年立法規(guī)劃，修訂后的《預(yù)算法》草案將于2006年年底提交全國人大常委會討論，并有望在2007年提請全國人民代表大會審議。因此，留給預(yù)算工委等有關(guān)部門修訂的時(shí)間不過兩年。這次《預(yù)算法》修訂將本著“不做大改”的基本原則，主要刪改一些不適應(yīng)完善市場經(jīng)濟(jì)體制的條款，增加與推進(jìn)預(yù)算管理體制改革相關(guān)的條款。人大預(yù)算工委主任劉積斌明確表示：“部門預(yù)算、零基預(yù)算和綜合預(yù)算等內(nèi)容，在修改后的《預(yù)算法》中將有所體現(xiàn)。”[3] 中國對于預(yù)算法制度的改革雖然不是要全面的進(jìn)行修動，但是涉及的方面也是很多的，筆者就這里列舉其中的一些。

　　筆者認(rèn)為在這次改革中，首要任務(wù)是把《預(yù)算法》實(shí)施十年來各級政府根據(jù)預(yù)算管理和財(cái)稅改革的實(shí)際需要，制定的一系列與《預(yù)算法》相配套的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件加以總和。這些文件中除國務(wù)院制發(fā)《預(yù)算法實(shí)施條例》外，財(cái)政部發(fā)布實(shí)施預(yù)算管理方面的規(guī)章和其他規(guī)范性文件共達(dá)300余件。這些文件是各級政府和各有關(guān)部門依照《預(yù)算法》的總體精神，緊密結(jié)合實(shí)際，大膽進(jìn)行制度創(chuàng)新，出臺了許多有關(guān)部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付和“收支兩條線”等財(cái)政管理改革的政策文件。這些法規(guī)制度對《預(yù)算法》起到了極為重要的豐富和補(bǔ)充作用。[4]

　　其次要把全國人大在預(yù)算制度之中的作用進(jìn)一步的提高。在1994年版的《預(yù)算法》中，全國人大的作用就是批準(zhǔn)國務(wù)院做出的預(yù)算報(bào)告。其對預(yù)算審查的權(quán)力不能得到充分的表現(xiàn)。法律并沒有說明如果全國人大否認(rèn)了國務(wù)院的預(yù)算會有什么結(jié)果。在改革這個(gè)審查體制中，中國應(yīng)該借鑒外國的某些成功的操作體制。英美等不少國家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過程，通過的預(yù)算即成為法案，與議會通過的其他法律具有同等的法律效力。而無論是在實(shí)行一院制議會國家，還是實(shí)行兩院制議會的國家，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會與其屬下的各種小組委員會負(fù)責(zé)進(jìn)行，最后才由議會大會審議表決。如美國國會設(shè)有預(yù)算局，參、眾兩院都設(shè)有預(yù)算委員會。國會預(yù)算局負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢預(yù)測和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會提供技術(shù)上的幫助，預(yù)算委員會則具體組織對預(yù)算草案的審核。[5]

　　然后就是調(diào)整預(yù)算年度起訖時(shí)間，以消除預(yù)算效力真空的問題。根據(jù)《預(yù)算法》第10條的規(guī)定，中國預(yù)算年度實(shí)行歷年制，即從公歷1月1日起至12月31日止。這種規(guī)定雖然與國民的日常思維習(xí)慣和行為定勢保持一致，與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性也能大體吻合，但是它與中國權(quán)力機(jī)關(guān)審批預(yù)算的時(shí)間無法銜接。[6] 中國全國人大全體會議是在每年的3月份召開，地方人大全體會議一般在開完全國人大會后的四、五月份才召開。這于預(yù)算的通過和實(shí)施相差超過4到5個(gè)月。這幾個(gè)月里就造成預(yù)算效力的斷檔和真空。因此中國在改革預(yù)算法制度時(shí)這也是一個(gè)必須改變的體制。我們可以借鑒以英國、日本、印度為代表的從4月1日起至次年3月31日的跨年制預(yù)算年度，這樣的話就和中國人大全體會議同時(shí)開始，就會消除預(yù)算效力的斷檔和真空。

　　中國預(yù)算法的改革還涉及到了很多其他的內(nèi)容。這些內(nèi)容牽扯到的問題如果得到了較好的改善，中國的預(yù)算制度肯定能夠跟上時(shí)代的改變，更好的服務(wù)于國家和社會。

　　「注釋」

　　1.劉仲藜等主編：《中國財(cái)稅改革與發(fā)展》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998年版。

　　2.劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》，高等教育出版社，2004年版。

　　3.王長勇：《地方發(fā)債權(quán)仍存爭議 修訂預(yù)算法留有空間》。