一、我國國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀及存在的問題

　　(一)思想認識上的問題。

　　國庫集中支付是一種全新的財政資金支付管理方式,它改變了幾十年來形成的、我們已經(jīng)習慣的財政資金按部門和預算級次分散支付的方式,必然引起各方面尤其是預算單位的強烈反映。由于國庫集中支付增加了財政支出的透明度和規(guī)范性,設(shè)立“賬外賬、“小金庫”等現(xiàn)象也得到了有效地遏止,對一些部門和個人的既得利益有所影響,出現(xiàn)了一些預算單位或個人對這項改革不理解、不支持甚至抵觸的現(xiàn)象。

　　中西方在國庫機構(gòu)設(shè)置、管理運行機制、監(jiān)督制約機制等各方面的差異從根本上看還是管理理念上的差異造成的。我國在改革開放、發(fā)展市場經(jīng)濟中引入了各種現(xiàn)代企業(yè)管理理念,推動了我國社會主義經(jīng)濟的飛躍發(fā)展。但是,這些優(yōu)秀的管理理念卻沒有滲透到政府管理當中去,存在很明顯的“庫藏管理”的思想。西方市場經(jīng)濟國家經(jīng)過幾百年的發(fā)展,已經(jīng)形成了一套系統(tǒng)的現(xiàn)代國庫管理的新理念。如市場導向的理念,崇尚法治的理念,講究效益、追求效率的理念,系統(tǒng)控制、合規(guī)守信的理念等。這些先進的管理理念已經(jīng)成為政府和社會公眾共同遵守的行為規(guī)范,并以制度的方式貫穿在財政管理的方方面面。中國在財政國庫管理理念上的差距是無法同西方市場經(jīng)濟國家相比的。

　　(二)國庫集中支付制度運行中的風險。

　　商業(yè)銀行帶來的風險單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行,商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)必須承受市場風險,這種風險可能會帶來財政資金的風險。同時,商業(yè)銀行在資金頭寸緊張時,有可能挪用財政資金。

　　第一,零余額賬戶帶來的風險。如果支付過程中出現(xiàn)失誤,按照財務(wù)制度應(yīng)該退回財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶,但是,零余額賬戶“只進不出”,已經(jīng)發(fā)生的資金無法退回,代理銀行普遍采取掛存在代理銀行內(nèi)部的臨時賬戶上,待預算單位處理,增加了財政資金的風險。

　　第二,預算撥款憑證及退庫憑證的風險。作為財政部門在人民銀行國庫部門支付庫款的主要憑證,在國庫支付系統(tǒng)開通后,既沒有列入重要的空白憑證管理,也沒有使用期限,撥款和退庫時,只需在付款聯(lián)加蓋國庫預留印鑒,其他聯(lián)在傳遞過程中很容易被替換,形成潛在風險。

　　第三,制度轉(zhuǎn)型帶來的風險。由分散型轉(zhuǎn)向集中型國庫模式的一個重大的風險是由“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)向“集中違規(guī)”,由低層次的違規(guī)轉(zhuǎn)向高層次的違規(guī)。在那些由國庫機構(gòu)控制付款決策的國庫模式中,集中違規(guī)的一種情形是在國庫現(xiàn)金余額不足以支付所有支出單位的到期付款的情況下,國庫機構(gòu)往往根據(jù)同供應(yīng)商間的私下交易比如賄賂或偏好來決定付款順序。這樣一來,按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預算資金就被按國庫機構(gòu)的偏好次序分配取而代之,其結(jié)果就是預算執(zhí)行結(jié)果同預算目標的偏離。再則,資金直接從國庫經(jīng)收處出入,減少了央行會計部門的審核環(huán)節(jié),資金風險外露。

　　二、我國國庫集中支付制度的對策

　　(一)建立國庫單一賬戶制度,實行財政資金集中管理。

　　市場經(jīng)濟國家普遍建立了國庫單一賬戶制度,將政府各部門所有的財政性資金都集中到中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設(shè)立的“國庫存款賬戶”,取消各預算單位獨立開設(shè)的預算賬戶,實現(xiàn)財政資金的集中管理和財政收支的“雙直達”。在我國,要按照社會主義市場經(jīng)濟體制下公共財政的發(fā)展要求,借鑒國際通行做法和成功經(jīng)驗,結(jié)合具體國情,建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的國庫管理制度。當前,在現(xiàn)代國庫管理制度的建設(shè)中,必須注重以下配套改革,即以預算完整性為原則,加快預算外資金管理制度改革;以財政統(tǒng)一性為原則,完善部門預算制度;以決策法制性為原則,健全預算、決算的審批程序,從而實現(xiàn)預算完整性、財政統(tǒng)一性、決策法制性和國庫集中性的有效結(jié)合,構(gòu)建起符合市場經(jīng)濟要求的公共財政管理制度。

　　(二)建立財政管理信息系統(tǒng),加強國庫的信息收集與處理功能。

　　現(xiàn)代化的電子網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)是實行國庫集中支付制度的技術(shù)基礎(chǔ),也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。目前財政系統(tǒng)的計算機硬件配置是比較好的,但應(yīng)加緊進行充實和改造,特別是加強軟件開發(fā)工作,逐步建設(shè)成具有以下三個方面功能的財政管理信息系統(tǒng):(1)負責政府部門(機構(gòu))的分類賬戶管理,及時掌握各部門和單位的財務(wù)狀況;(2)與銀行結(jié)算系統(tǒng)連接,利用銀行部門發(fā)達的結(jié)算系統(tǒng),處理政府部門的財務(wù)活動;(3)強大的信息收集和處理功能,為財政管理、宏觀經(jīng)濟形勢分析和政策制定提供依據(jù)。

　　(三)實行預算執(zhí)行和監(jiān)督三分離制度,完善國庫監(jiān)督控制體系。

　　我國的國庫監(jiān)督體系主要由財政監(jiān)督、政府監(jiān)督和人民代表大會監(jiān)督組成。財政部監(jiān)察局和監(jiān)督司負責國家財政資金收入撥付的檢查和監(jiān)督。政府審計機關(guān)負責對同級各部門預算和下級政府預算執(zhí)行情況及預算外資金的管理和使用情況進行審計監(jiān)督。人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央預算和地方預算的執(zhí)行。這種監(jiān)督體制存在的主要問題是權(quán)責利既不明確也不對稱,審計機關(guān)隸屬于各級政府,缺乏獨立執(zhí)法的能力,權(quán)力之間缺乏制衡,監(jiān)督約束軟化。

　　完善責任機制、強化執(zhí)法監(jiān)督,是改革順利進行的重要保障。一是要建立和完善內(nèi)部責任機制。通過法律法規(guī)的建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建,在資金支付周期的各個階段建立明確的崗位責任制,并加強國庫支付中心內(nèi)部的制度性管理控制,以保證各項規(guī)則的順利執(zhí)行。此外,還應(yīng)建立支付責任追究制度,防利用職權(quán)“尋租”�？傊�,要完善內(nèi)部制度,最大可能地縮小“租”的存在,并加大尋租成本,減少尋租收益,使尋租的凈收益小于尋租的凈成本,從而把“經(jīng)濟人”的尋租行為引導、改變?yōu)閷だ�行為。二是要建立和完善外部的綜合、全方位監(jiān)管制度。審計部門對國庫資金的運行情況進行審計是外部監(jiān)管最重要的一環(huán)。審計部應(yīng)實施若干種不同的審計,其中包括事前審計、符合性(正當性)審計、財務(wù)審計和資金效益審計。審計部門的外部監(jiān)督要做到獨立、客觀和公正,善于發(fā)現(xiàn)問題�？梢哉f,審計部門每年定期組織專業(yè)人員對國庫資金進行審計是財政內(nèi)部監(jiān)督的必要補充。人民銀行國庫對國庫單一賬戶的支付具有監(jiān)督責任,除了要嚴格依照財政部門的撥付指令行事外,對開立零余額賬戶的商業(yè)銀行有關(guān)財政資金撥付過程要加強管理和監(jiān)督。各預算單位和供貨商要對銀行資金結(jié)算速度進行監(jiān)督,檢查商業(yè)銀行是否有故意壓票、延期付款或?qū)φ加每蛻糍Y金的違法行為。各預算單位還要監(jiān)督有關(guān)機構(gòu)是否及時、合法地審批單位的預算安排和用款計劃,是否及時下達撥付指令并付款。

　　(四)減少國庫集中支付制度的實行阻力。

　　采取積極措施減少實行國庫集中支付制度遇到的阻力。在這方面的主要表現(xiàn)有:一是取消了預算單位在商業(yè)銀行的各種賬戶,商業(yè)銀行減少了信貸資金來源,銀行信貸規(guī)模也隨之降低,銀行支持地方的積極性受到影響,將給地方政府帶來較大的壓力。二是雖然政府財政資金是屬于國家的,但長期以來一直由預算單位分散使用,現(xiàn)在集中支付后預算單位將失去資金的直接支付權(quán),同時會由此而減少存款的利息收入,部門的既得利益被打破,其理財積極性會受到打擊,阻力很大。三是統(tǒng)一的政府采購,特別是實行國庫集中支付制度后,可以依托于法制而明顯地提高政府采購過程的透明性和嚴密性,減少政府部門大量的尋租行為,減少“權(quán)錢交易”等腐敗行徑。浙江省已全面推行政府采購,并且政府采購面逐年擴大,在此情況下,再推行國庫集中支付制度,勢必嚴重影響政府部門權(quán)力掌握者的利益,阻力可想而知。