【摘要】改革開放以來中央政府的“發(fā)展是硬道理”、“穩(wěn)定壓倒一切”的政策引導(dǎo)一直受用，各地方“服務(wù)型政府”的建設(shè)需要 發(fā)揮中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。在中國財政分權(quán)和自上而下的晉升激勵機制下，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟和維護(hù)社會穩(wěn) 定上表現(xiàn)積極。但是，那些需要大量財政投入且績效難以顯著的公共產(chǎn)品和服務(wù)，仍然需要通過中央的專項轉(zhuǎn)移支付 手段，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行財政配套，才能得到有力推進(jìn)。

　　改革開放以來，我國政府一直因循“一切以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的指導(dǎo)方針，極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟實力壯大。進(jìn)入21世紀(jì)我國政府越來越重視民生。2004年我國明確提出“公共服務(wù)型政府”建設(shè)，標(biāo)志著中國開始從“建設(shè)型政府”向“服務(wù)型政府”發(fā)展。這一目標(biāo)的實現(xiàn)無疑需要地方政府特別是基層政府在財政支出行為上做出回應(yīng)。

　　我國的財政分權(quán)體制，使地方政府成為自主的利益實體。這一方面保證了地方政府自主實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的積極性；但另一方面，由于地方政府預(yù)算自主權(quán)的存在，以及官員“經(jīng)濟人”特性的驅(qū)使，令一些財政行為存在地方局部利益的狹隘性，而難以完全反映中央政策要求。本文意在探討近年我國地方政府的支出偏好是何?在中央日益傾向于保障民生之時，地方政府的表現(xiàn)如何、原因為何?中央政府如何應(yīng)對地方政府的支出偏好?

　　一、中國地方政府的職責(zé)和偏好

　　財政分權(quán)在包括我國在內(nèi)的世界國家普遍運用。我國有69%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在縣級政府�？h級政府需要承擔(dān)經(jīng)濟建設(shè)、教育、醫(yī)療、治安等多項公共服務(wù)。經(jīng)典的財政分權(quán)理論指出：地方比中央更加貼近居民、更了解他們的需求、地區(qū)間居民的偏好亦不同，將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，有利于經(jīng)濟效率的提高和社會福利水平的改進(jìn)。因此，在財政職能的劃分上各種財政職能應(yīng)該盡量由地方政府執(zhí)行，除非中央政府或上一級政府在執(zhí)行此職能時表現(xiàn)得更有經(jīng)濟效率。

　　我國的分稅制將財權(quán)和事權(quán)在政府間進(jìn)行劃分。在財權(quán)上，地方政府擁有一定的稅種以保證自有收入，并根據(jù)其偏好在事權(quán)范圍內(nèi)分配財力。事權(quán)劃分上，地方政府的主要職責(zé)是：“地方預(yù)算主要負(fù)責(zé)地方黨政機關(guān)的運營費用，地方經(jīng)濟發(fā)展和需求，武裝警察和民兵的部分運營經(jīng)費，地方融資的資本投資，地方企業(yè)技術(shù)革新和開發(fā)新型產(chǎn)品試制費、農(nóng)有支持費、城市維護(hù)和建設(shè)費，地方文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、價格補貼及其他支出有關(guān)開支。”[1]財政分權(quán)體制下地方政府是獨立自主的財政實體，有自己的政策偏好和資源配置方式。一方面，政府官員自身很可能在資源配置上產(chǎn)生逐利行為；另一方面，地方政府的財政行為可能會僅僅從局部利益出發(fā)，而忽視全國性的公共利益。

　　中央政府為了改變地方政府財政行為的偏差和狹隘，最有效的方法有兩個：一是針對官員個人的“晉升”激勵機制，即通過強化相關(guān)的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)地方官員按照中央的要求行政。中國政府在行政和人事方面具有集權(quán)的特征，使得地方政府官員能夠在相當(dāng)程度上控制和影響最終考核的績效[2]。二是針對地方政府本身的財政轉(zhuǎn)移支付制度，即上級政府按照一定的原則和標(biāo)準(zhǔn)，向下級政府提供的財政補貼。我國的財政轉(zhuǎn)移支付包括稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付等多種形式。其中，專項轉(zhuǎn)移支付是一種指定使用方向的資金補助形式。它是中央政府彌補下級政府支出偏好行為后果的主要財政手段。

　　二、理論假設(shè)

　　一般而言，地方政府支出可分為三類：一是政府的“有效運轉(zhuǎn)”，二是政府產(chǎn)出的“經(jīng)濟發(fā)展”，三是政府產(chǎn)出的“民生服務(wù)”，即公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)出。我國的《預(yù)算法》也以法律的形式保證了縣級政府的支出自主權(quán)�？h級政府擁有自己的利益偏好和獨立的財政行為。那么地方政府依據(jù)什么來確定其偏好和財政支出分配呢?根據(jù)公共選擇理論，這是由官僚的效用最大化來決定的。

　　公共選擇理論中的“理性經(jīng)濟人”假設(shè)認(rèn)為，人們的“經(jīng)濟人”特性也存在于政治行為中。政治家或官僚個體在“政治市場”上追求著自己的最大效用。薪金、津貼、公眾聲譽、任免權(quán)、機構(gòu)的產(chǎn)出、易于更迭和易于管理機構(gòu)都是可能進(jìn)入官僚效用函數(shù)的變量。[3]同時，政府作為一個官僚機構(gòu)，也存在著政府利益。[4]許多政治學(xué)家都接受集團(tuán)利益是經(jīng)濟和政治行為的絕對基本決定因素的思想。本特利就認(rèn)為“沒有集團(tuán)的利益就沒有集團(tuán)”。[5]

　　“有效運轉(zhuǎn)”和“績效產(chǎn)出”，都是官僚效用函數(shù)的重要內(nèi)容。“有效運轉(zhuǎn)”是指政府維持日常管理和運行。政府運轉(zhuǎn)的預(yù)算是依據(jù)政府的人員規(guī)模、機構(gòu)數(shù)量、辦公設(shè)施等日常工作開支而制定的。“有效運轉(zhuǎn)”這一效用驅(qū)使的突出表現(xiàn)為，政府組織規(guī)模的擴張。財政分權(quán)體制下的我國，地方政府一方面需要龐大的組織機構(gòu)和人員來向分散獨立的企業(yè)或個人攫取資源獲取稅收；另一方面需要供養(yǎng)公務(wù)人員執(zhí)行各項政策，產(chǎn)出政府績效。因而，地方政府有著擴大政府規(guī)模和管轄能力的壓力和沖動。[6]1998年以來的以精簡人員為重要目標(biāo)的政府機構(gòu)改革，一直難以擺脫“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。

　　“經(jīng)濟發(fā)展”和“民生服務(wù)”正是兩類不同的政府職能。前者是易度量、可見度高、見效快的政府行為，包括城市建設(shè)和維護(hù)、道路修建等。它可以通過GDP指標(biāo)來衡量、并可以通過雄偉的建筑被感知。上世紀(jì)80 年代初期實施的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔和晉升標(biāo)準(zhǔn)的重大改革使地方官員的晉升與地方經(jīng)濟發(fā)展績效掛鉤，成效顯著。“服務(wù)民生”正是那些難以進(jìn)行度量和考核、收益周期長的政府行為，如教育、醫(yī)療、社保、治安等公共服務(wù)。2004年中央政府明確提出建設(shè)服務(wù)型政府之后，提供優(yōu)良的公產(chǎn)品和服務(wù)逐步成為地方政府重要績效指標(biāo)。

　　在財政分權(quán)體制和晉升機制下，我國地方政府對于“有效運轉(zhuǎn)”、“經(jīng)濟發(fā)展”和“民生服務(wù)”這三個偏好的排序到底如何?專項轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付能否糾正地方政府的支出行為，反映中央政府的政策取向?基于以上的論述，可以提出如下的三個假設(shè)：

　　1.地方政府對于兩類不同的“績效產(chǎn)出”偏好不同。①地方政府偏向優(yōu)先投資于能夠較快產(chǎn)生顯著績效的經(jīng)濟建設(shè)。②相對放緩較難產(chǎn)生績效成果的民生服務(wù)建設(shè)。

　　2.“有效運轉(zhuǎn)”是地方政府不可忽視的行政內(nèi)容，但是不是最重點的支出對象。

　　3.專項轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付能夠影響地方政府的支出行為，反應(yīng)中央政府偏好。專項資金將會更多的用于地方政府自主財力投資較少的公共活動。

　　三、數(shù)據(jù)與方法

　　本研究利用江西省2005年的分縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)來驗證前文假設(shè)。江西是中國經(jīng)濟發(fā)展水平居中的省份，其縣級政府的自有財力和獲得的財政轉(zhuǎn)移支付，都處于全國中等位置，具有一定的代表性。本文將通過對各類支出建立回歸模型，比較分析江西省縣級政府的支出偏好和中央政府對其偏好的糾正。

　　Y_i= C +β₁X_1i+β₂X_2i+β_3nZ_ni+ε

　　因變量Y_i=人均各類支出
　　自變量X_1i=人均地方自主支配財力
　　X_2i=人均專項轉(zhuǎn)移支付
　　Z_ni是其他控制變量的總稱

　　縣級政府的支出項目可以被分為三大類，共七項：一是經(jīng)濟發(fā)展支出，包括①基本建設(shè)支出②農(nóng)業(yè)發(fā)展支出(由農(nóng)業(yè)支出、林業(yè)指出、水利和氣象支出構(gòu)成)；二是民生服務(wù)，包括③教育科學(xué)支出(由教育支出和科技支出構(gòu)成)④醫(yī)療衛(wèi)生支出⑤社會保障支出⑥公檢法司支出；三是政府維護(hù)支出，模擬有效運轉(zhuǎn)偏好，主要指⑦行政管理費支出。模型的因變量則是將這七項支出人均化，即分別除以該縣總?cè)丝�。即共有七個回歸模型。

　　模型包括15個自變量。兩個關(guān)鍵變量，①人均自主支配財力，代表縣級政府可自主安排的財政資金，包括縣本級財政收入、稅收返還、財力性轉(zhuǎn)移；②人均專項轉(zhuǎn)移支付，代表中央的政策偏好。其他控制變量反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟和社會福利水平。模型中的數(shù)據(jù)均來自于2005年《全國地市縣財政統(tǒng)計資料》和《中國縣市社會經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。

　　對于前面的假設(shè)，我們將可以通過七個線性回歸中關(guān)鍵性變量的標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)的對比來判斷和驗證：1.若人均自主支配財力通過顯著性檢驗，說明縣政府重視該職責(zé)。其中，哪類支出模型中該變量的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)β1越高，說明縣級政府更加偏好于此類支出。2.若人均專項轉(zhuǎn)移通過顯著性檢驗，說明中央政府重視該項職責(zé)。其中，哪類支出模型中該變量的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)β2越高，說明中央政府希望縣級政府加強對該職責(zé)的重視。

　　四、結(jié)果分析及討論

　　回歸模型的結(jié)果表明，總體而言，江西省地方政府的支出偏好證實了前文的假設(shè)�？h級政府最為重視經(jīng)濟建設(shè)；政府的有效運行次之；而對民生服務(wù)的重視在當(dāng)前表現(xiàn)并不突出。中央政府通過專項轉(zhuǎn)移支付，來糾正縣級政府在民生服務(wù)方面的支出，并相應(yīng)的彌補其在維持政府有效運轉(zhuǎn)上的經(jīng)費不足。如上表所示，可以對縣級政府的支出偏好進(jìn)行降序排列：基本建設(shè)、公檢法司、農(nóng)業(yè)發(fā)展、行政管理、教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障。下面對三類支出偏好具體分析。

　　1.經(jīng)濟績效偏好分析�；�本建設(shè)支出和農(nóng)業(yè)發(fā)展支出都是能夠產(chǎn)生經(jīng)濟效益的重要舉措，在經(jīng)濟發(fā)展是硬道理的政策引導(dǎo)下，地方政府首先將財力投入于此。城市改造、修橋修路等舉措也能夠使得城鎮(zhèn)看起來更加現(xiàn)代化，并吸引更多的外來資本。同時，作為農(nóng)業(yè)大省的江西，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)當(dāng)中農(nóng)業(yè)的位置重要，2005年江西省第二產(chǎn)業(yè)增加值占全省GPD19.0%左右[7]；農(nóng)業(yè)人口占全省總?cè)丝诘?3.7%。因此以發(fā)展農(nóng)業(yè)帶動經(jīng)濟發(fā)展，也是縣級政府必須正視的職責(zé)。

　　只要經(jīng)濟發(fā)展的績效標(biāo)桿仍在，那么地方政府就會一直自動的采取舉措優(yōu)先實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展職能，無需中央再過度強調(diào)(正如表中，專項轉(zhuǎn)移未通過檢驗)。

　　2.民生績效偏好分析。人均自主財力在四類公共服務(wù)支出當(dāng)中，公檢法司支出以高標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù)通過了正顯著性檢驗，說明維護(hù)社會治安和穩(wěn)定是縣級政府最為重視的公共服務(wù)之一。改革開放以來，“穩(wěn)定壓倒一切”就是我國的戰(zhàn)略指導(dǎo)方針之一，受到中央的一貫重視。在中央的推進(jìn)下，很多省都建立了地方官員晉升的“一票否決制”：江西省2005年制定的《社會治安綜合治理一票否決權(quán)制實施辦法》明確規(guī)定，“一票否決權(quán)制是將社會治安綜合治理責(zé)任制同經(jīng)濟責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)任期目標(biāo)責(zé)任制結(jié)合起來，將治安責(zé)任同責(zé)任人的政治榮譽、政績考核、職級提升和經(jīng)濟效益掛鉤，同評選文明單位、綜合性先進(jìn)單位掛鉤的專項否決制度。”維護(hù)人民的生命財產(chǎn)安全是政府的最基本職責(zé)。因此，地方政府必然積極重視公檢法司的支出，盡力維護(hù)社會的良好秩序。中央政府也無需通過專項轉(zhuǎn)移的手段再做強調(diào)。而且通過罰沒收入、服務(wù)收費等方式，公檢法司部門通常能夠獲得較多預(yù)算外收入。公檢法司模型中，人均預(yù)算外收入通過了顯著性檢驗。

　　人才培養(yǎng)和利用的周期十分漫長，且成本高昂，因此教育的投入不能在短期獲利。但我國有《義務(wù)教育法》和《教育法》等明確規(guī)定了地方政府在提供教育方面的具體財力責(zé)任，“兩基達(dá)標(biāo)”硬性的考核。因此，在剛性要求下，地方政府不得不將部分財力投入到教育。然而，它們對此積極性相對不高。如教育模型中人均可自主支配財力雖然通過了檢驗，但其系數(shù)并不高。中央通過專項轉(zhuǎn)移支付的手段保證地方教育的施行。人均專項轉(zhuǎn)移支付以最高的標(biāo)準(zhǔn)化回歸系(0.541)數(shù)通過了正顯著性檢驗。目前，我國用于義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付主要有“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”(簡稱義教工程)、義務(wù)教育專款等。這些教育專項通常要求地方政府提供一定比例的配套資金，如“義教工程”要求地方各級財政給予的配套資金比例不低于2： 1[8]。通過這種方式，中央政府迫使縣級政府將一定的自主支配財力運用到教育當(dāng)中。

　　醫(yī)療衛(wèi)生支出和社會保障支出，主要依靠中央負(fù)擔(dān)。在兩類支出模型中，人均自主財力變量均沒有通過顯著性檢驗，專項轉(zhuǎn)移通過檢驗。這雖然存在醫(yī)療和社保的績效困難的原因，但也與我國的特殊改革形勢有關(guān)。

　　3.有效運轉(zhuǎn)偏好分析。政府自身的運營和維護(hù)，是實現(xiàn)政府一切行為的前提。因此，地方政府必然會將財力運用行政管理費用。如表行政管理模型中人均自主財力通過了高度顯著性檢驗。近年來，稅費改革等一系列規(guī)范政府收入政策的實施，使得許多縣級政府，尤其是中西部地區(qū)日益陷入“吃飯財政”的困境。對此，中央設(shè)置了一系列財力性轉(zhuǎn)移支付幫助縣鄉(xiāng)政府脫困，如緩解縣鄉(xiāng)困境轉(zhuǎn)移支付、稅費改革轉(zhuǎn)移支付等。這部分財力很多是非固定用途的轉(zhuǎn)移資金，可以由地方政府資金安排。

　　同時，隨著中央“服務(wù)型政府”的導(dǎo)向，縣級政府獲得越來越多專項轉(zhuǎn)移支付，意味著其公共服務(wù)職能的加強。政府機關(guān)也必然產(chǎn)生相應(yīng)的行政成本如，雇用新的人員、管理專項資金等。因此部分專項轉(zhuǎn)移支付資金被用于政府運營當(dāng)中，也屬常理。如表，此模型中人均專項轉(zhuǎn)移支付通過了顯著性檢驗。此外，預(yù)算外收入也是行政管理費的來源之一(通過檢驗)。政府機關(guān)可通過行政事業(yè)性收費、稅收附加、專用基金和專項收入、事業(yè)單位上繳的罰沒收入等獲得預(yù)算外收入。

　　五、總結(jié)

　　地方政府也是追求效用最大化的“經(jīng)濟人”。江西省縣級政府的實踐表明，在中國自上而下績效評價體制下，縣級政府偏好于那些中央重視、且能夠迅速產(chǎn)生績效可見度高的政府職責(zé)，而對于那些成本高、績效實現(xiàn)時間長、難度大的公共服務(wù)則更需要中央的推進(jìn)。長期以來，在“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”和“穩(wěn)定壓倒一切”的大政方針引導(dǎo)下，縣級政府對于基本建設(shè)、社會治安穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)發(fā)展表現(xiàn)積極。而教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等民生服務(wù)上，基于成效、成本、歷史等原因，地方政府的自主投入不夠。中央政府應(yīng)當(dāng)也能夠通過專項轉(zhuǎn)移支付糾正地方政府的支出行為。在教育方面，中央支持力度最大，同時也刺激了地方政府的投入。但是，縣級政府的醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障支出則主要依賴專項轉(zhuǎn)移。隨著服務(wù)型政府的建設(shè)不斷展開，公共職能的增加必然使得行政成本不斷增加。維護(hù)政府正常運轉(zhuǎn)需要大量的財力，主要來自于自身的可支配財力、專項轉(zhuǎn)移和預(yù)算外收入。總的說來，在中國的財政分權(quán)和晉升激勵下，地方政府的偏好在于能夠迅速產(chǎn)生可見績效的經(jīng)濟建設(shè)職能；中央對于民生服務(wù)的日益重視，在當(dāng)前仍表現(xiàn)為由中央專項轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，并以此引導(dǎo)地方做出配套財政措施。這表明，在當(dāng)前中國，要實現(xiàn)地方政府的合理支出行為，需要在建立正確的績效目標(biāo)的同時，保證中央政府的調(diào)控作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的積極性。