摘要：我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付最主要的目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，均等化的基本公共服務(wù)范圍和服務(wù)水平應(yīng)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)應(yīng)達(dá)到較高水平。我國(guó)應(yīng)建立以縱向?yàn)橹�、縱橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付模式，轉(zhuǎn)移支付方式要根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。我國(guó)目前轉(zhuǎn)移支付效果不太理想，改革的方向是：以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，完善標(biāo)準(zhǔn)支出計(jì)算指標(biāo)體系；制定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配指標(biāo)體系；取消稅收返還。

　　關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；均等化；一般性轉(zhuǎn)移支付；標(biāo)準(zhǔn)支出；縱向轉(zhuǎn)移支付模式

　　我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總額增長(zhǎng)很快，1994年為2389.09億元，2008年增長(zhǎng)到2.294561萬(wàn)億元。在這10多年里，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度一直是我國(guó)學(xué)者理論探討的熱點(diǎn)問(wèn)題。筆者查閱了大量文獻(xiàn)，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究主要集中在我國(guó)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)、轉(zhuǎn)移支付模式和方式、轉(zhuǎn)移支付效果實(shí)證檢驗(yàn)以及轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)等四個(gè)方面。本文將在理清已有文獻(xiàn)思路的基礎(chǔ)上，對(duì)這些問(wèn)題作進(jìn)一步探討。

　　一、基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題

　　中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)主要有四個(gè)：均等化、矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國(guó)家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)（王元，2009）。其中均等化目標(biāo)是最主要的，也是國(guó)內(nèi)學(xué)者探討的重點(diǎn)。均等化準(zhǔn)確地說(shuō)應(yīng)是公共服務(wù)均等化，主要有兩個(gè)方面需要明確：一是確定需要均等化的公共服務(wù)范圍；二是確定均等化程度。

　　關(guān)于需要均等化的公共服務(wù)范圍，存在兩種可能：一是將政府提供的全部公共服務(wù)納入；二是只將基本公共服務(wù)納入。李金珊等（2008）認(rèn)為，公共服務(wù)均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念，會(huì)隨著時(shí)間、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化而不斷調(diào)整，由“基本公共服務(wù)均等化”過(guò)渡到“一般公共服務(wù)均等化”，最后進(jìn)入“最終公共服務(wù)均等化”。國(guó)內(nèi)學(xué)者在早期提出“公共服務(wù)均等化”目標(biāo)（劉溶滄，1996），但對(duì)公共服務(wù)的范圍并未強(qiáng)調(diào)，隨著探討的深入，逐步認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)的范圍應(yīng)該有所限定，所以之后的文獻(xiàn)主要是提出“基本公共服務(wù)均等化”（朱玲，1997），在黨的十六屆六中全會(huì)上也正式確定了“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的目標(biāo)。因此，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)探討的重點(diǎn)落在了基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍上。

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)基本公共服務(wù)應(yīng)包括的具體范圍存在爭(zhēng)議。劉尚希（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)可從兩個(gè)角度理解：一是與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)的；二是人們無(wú)差異的消費(fèi)需求�；�本公共服務(wù)范圍隨時(shí)間、地點(diǎn)變化，當(dāng)前主要為教育、醫(yī)療和住房。馬國(guó)賢（2007）認(rèn)為，基本公共服務(wù)是指那些與人的生存和發(fā)展權(quán)利相關(guān)的，由政府提供，并由政府財(cái)力切實(shí)加以保障的公共服務(wù)，是公共服務(wù)諸項(xiàng)目中處于基礎(chǔ)地位，具有重要經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義的公共服務(wù)。安體富等（2007）將國(guó)內(nèi)有關(guān)基本公共服務(wù)范圍的表述總結(jié)為三種觀點(diǎn)：一是指直接與民生問(wèn)題密切相關(guān)的公共服務(wù)；二是指純公共服務(wù)；三是指一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。但他本人并不認(rèn)同其中的任何一種觀點(diǎn)，而提出基本公共服務(wù)應(yīng)該是指與民生密切相關(guān)的純公共服務(wù)。許多文獻(xiàn)還用例舉的方式表達(dá)了我國(guó)當(dāng)前基本公共服務(wù)的范圍。

　　關(guān)于均等化程度，馬國(guó)賢（2007）將各國(guó)的做法總結(jié)為人均財(cái)力均等化、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和基本公共服務(wù)的最低公平等三種基本模式。中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)課題組（2007）認(rèn)為，均等化目標(biāo)初級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，中級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，高級(jí)階段是實(shí)現(xiàn)全民公共服務(wù)均等化，并提出了五種運(yùn)行模式：財(cái)政收入能力均等化模式、財(cái)政支出均等化模式、人口均等化模式、財(cái)政收支均等化模式、有限的財(cái)政收入能力一支出需求均衡模式。安體富等（2007）則將其總結(jié)為三種標(biāo)準(zhǔn)：最低標(biāo)準(zhǔn)、平均標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果均等，并認(rèn)為這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平還不夠高的情況下，一開(kāi)始首先是低水平的保底，然后提高到中等水平，最后的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。

　　筆者認(rèn)為，基本公共服務(wù)范圍和均等化程度的確定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，應(yīng)與一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，基本公共服務(wù)應(yīng)只包括那些影響人們生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，并采納較低標(biāo)準(zhǔn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，基本公共服務(wù)范圍不斷拓寬，標(biāo)準(zhǔn)也不斷提高；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很高時(shí)，基本公共服務(wù)最終可拓展為包括所有公共服務(wù)，并采納結(jié)果平均標(biāo)準(zhǔn)。在特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上，基本公共服務(wù)各個(gè)項(xiàng)目可以采用不同的標(biāo)準(zhǔn)，即在同一時(shí)點(diǎn)上，有的項(xiàng)目采用最低標(biāo)準(zhǔn)，而另外一些項(xiàng)目可能采用結(jié)果公平。

　　我國(guó)地域廣闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平不高、國(guó)家可控制財(cái)力有限的情況下，將全部公共服務(wù)納入均等化范圍的條件還不具備，所以，均等化的公共服務(wù)范圍應(yīng)該有所限制，并且不同的公共服務(wù)項(xiàng)目均等化程度應(yīng)該有所差異。當(dāng)前我國(guó)真正意義上以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付，因此，我們可以從《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》找出我國(guó)在實(shí)踐中執(zhí)行的基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。在計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出時(shí)，該《辦法》選取的項(xiàng)目主要有：行政、公檢法、教育、文體廣、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城市維護(hù)、基本建設(shè)、離退休、村級(jí)管理和其它支出，這可理解為均等化目標(biāo)下的基本公共服務(wù)范圍。在計(jì)算每個(gè)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，采用的是全國(guó)平均支出水平標(biāo)準(zhǔn)，這正是均等化目標(biāo)下的均等化程度。筆者認(rèn)為，我國(guó)實(shí)踐中的做法雖然簡(jiǎn)便易行，但也存在不少問(wèn)題，比如，將林業(yè)、離退休作為單獨(dú)項(xiàng)目列出，但環(huán)保、社會(huì)保障和科技等重要項(xiàng)目卻未單獨(dú)列出；所有項(xiàng)目都采用全國(guó)平均水平標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有根據(jù)當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分項(xiàng)目確定等。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度來(lái)確定基本公共服務(wù)的范圍和均等化程度。第一，明確中央政府可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。從理論上講，公共品和私人品有一個(gè)最優(yōu)組合，據(jù)此可計(jì)算出政府應(yīng)控制的資源，然后按中央掌握財(cái)政收入的比重計(jì)算中央政府財(cái)政收入，再減去中央本級(jí)支出和其它目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，剩下部分就是可用于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付總額。在實(shí)踐中可以利用GDP和宏觀稅率計(jì)算政府控制的資源。第二，在轉(zhuǎn)移支付總額約束下確定基本公共服務(wù)范圍和均等化程度。各項(xiàng)公共服務(wù)對(duì)人們的影響不同，對(duì)那些影響人們生存和發(fā)展的公共服務(wù)應(yīng)優(yōu)先提供，其次是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，最后為影響人們享受需要的。從程度上講，影響人們起點(diǎn)公平的公共服務(wù)都應(yīng)達(dá)到較高水平，而其它方面的公共服務(wù)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)可采用較低水平。

　　根據(jù)上面思路，筆者對(duì)我國(guó)當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化作出判定。

　　二、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付模式和方式的選擇問(wèn)題

　　財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的基本模式只有兩種：縱向轉(zhuǎn)移支付和橫向轉(zhuǎn)移支付。從理論上講，縱向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分的不對(duì)稱所造成的上下級(jí)政府之間存在的財(cái)政收入能力與支出責(zé)任不對(duì)稱的問(wèn)題；橫向轉(zhuǎn)移支付主要用于解決由于各地區(qū)之間的財(cái)政收入能力差異以及提供相同的公共服務(wù)所存在的成本差異而造成的地區(qū)間公共服務(wù)水平的不均衡問(wèn)題（劉溶滄等，2002）。由于中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分并沒(méi)有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政能力強(qiáng)的地區(qū)既可能直接向財(cái)政能力弱的地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付，也可能在財(cái)政收入初次分配時(shí)中央政府獲得較大部分，使得財(cái)政能力強(qiáng)的地區(qū)已通過(guò)中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付向財(cái)政能力弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。因此，實(shí)踐中世界上主要有兩種轉(zhuǎn)移支付模式：?jiǎn)我豢v向模式和縱橫交錯(cuò)模式。兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)：?jiǎn)我豢v向模式在操作上比較簡(jiǎn)便易行，完全以上級(jí)政府作主導(dǎo)，但是，強(qiáng)制性色彩較濃，透明度或多或少地受到影響；縱橫交錯(cuò)模式在中央政府的主持下，對(duì)部分轉(zhuǎn)移支付的實(shí)施吸收地方政府直接參與，且由作出貢獻(xiàn)的地方政府按依法計(jì)算的結(jié)果向接受援助的地方政府直接劃撥財(cái)政資金，增加了地區(qū)之間相互支援的友誼色彩，使作出貢獻(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)生一種榮譽(yù)感，對(duì)接受援助的地區(qū)也會(huì)產(chǎn)生鞭策效果（李杰剛，1995）。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)我國(guó)應(yīng)采納的模式意見(jiàn)不一，有的主張單一縱向模式（鐘曉敏，1997），有的主張縱橫交錯(cuò)模式（劉溶滄，1996），還有的主張縱向?yàn)橹�、縱橫交錯(cuò)模式（安體富，2007）。

　　筆者認(rèn)為，我國(guó)1994年實(shí)行分稅制改革以來(lái)，中央政府擁有較大的財(cái)權(quán)（基本上在50％以上），而事權(quán)主要由地方政府承擔(dān)（基本上在70％以上），這就決定了我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付模式應(yīng)以縱向?yàn)橹�。�?dāng)然，現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付后，我國(guó)各地區(qū)財(cái)力還相當(dāng)懸殊，所以，富裕地區(qū)向貧困地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付也有必要，但應(yīng)以具體項(xiàng)目的幫扶為主。

　　關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的方式組合，劉溶滄（1996）將轉(zhuǎn)移支付分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類，并認(rèn)為我國(guó)應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充。安體富（2007）將我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和其它轉(zhuǎn)移支付四類，主張我國(guó)應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔。王元（2009）將我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付劃分為稅收返還、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并認(rèn)為一般轉(zhuǎn)移支付用于實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，而矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)、增強(qiáng)國(guó)家政治控制力和完成中央委托地方事務(wù)等目標(biāo)則主要由專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)完成，所以，我國(guó)應(yīng)采取一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并重。王雍君等（2002）主張建立以均等化轉(zhuǎn)移支付為主，以專項(xiàng)撥款為輔的體系。

　　國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付各種形式的統(tǒng)計(jì)分析是按大類展開(kāi)的，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，稅收返還等照顧地方既得利益的所占比重不斷下降，而財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)較快，所占比重不斷上升。如2007年各類形式的總額和所占比重分別為：兩稅返還3214.8億元（18.6％），所得稅返還906.3億元（5.2％），財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付7017.2億元（40.5％），專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付6186.9億元（35.7％）（孫開(kāi)，2009）。但按大類統(tǒng)計(jì)并不能完全反映我國(guó)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。王雍軍（2006）認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付形式中真正以均等化為目標(biāo)的只有一般性轉(zhuǎn)移支付；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由于需要地方配套和中央管理能力問(wèn)題而具有逆向均等化效果；民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付有違均等化本意；農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付和“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不確定的。另外，中央政府對(duì)省級(jí)政府的一般轉(zhuǎn)移支付也不能保證地方政府用于提供本轄區(qū)的基本公共服務(wù)，所以有學(xué)者指出，轉(zhuǎn)移支付的重點(diǎn)對(duì)象應(yīng)是管轄鄉(xiāng)村行政的縣鄉(xiāng)政府和生活在鄉(xiāng)村的低收入人群（朱玲，1999）；均等化轉(zhuǎn)移支付的對(duì)象應(yīng)該明確規(guī)定為縣級(jí)轄區(qū)，至少應(yīng)該主要針對(duì)縣級(jí)轄區(qū)，尤其是貧困縣（王雍君等，2002）。

　　筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還與轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)并不相符，理應(yīng)取消。當(dāng)然，在改革中為減少阻力，可以在財(cái)權(quán)劃分中給予補(bǔ)償，比如共享稅給予地方更大比例、開(kāi)征新的地方稅種等。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)完善度量指標(biāo)，減少資金分配自由度。一般性轉(zhuǎn)移支付最為正規(guī)，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)最主要的轉(zhuǎn)移支付方式。總之，轉(zhuǎn)移支付方式選擇應(yīng)根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)而定。

　　三、我國(guó)轉(zhuǎn)移支付效果問(wèn)題

　　我國(guó)轉(zhuǎn)移支付已有15年的實(shí)踐，國(guó)內(nèi)學(xué)者利用我國(guó)實(shí)際的轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了轉(zhuǎn)移支付與經(jīng)濟(jì)收斂、地方財(cái)政努力的關(guān)系以及轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，具體檢驗(yàn)方法和結(jié)論如表4所示。

　　可見(jiàn)，大多數(shù)實(shí)證檢驗(yàn)表明我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付效果并不理想，主要表現(xiàn)為：在我國(guó)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付方式中，稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付效果不佳；轉(zhuǎn)移支付考慮的因素不太合理等。

　　四、轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)問(wèn)題

　　大多數(shù)學(xué)者主張根據(jù)各地區(qū)的財(cái)政缺口來(lái)分配轉(zhuǎn)移支付額，這里主要有三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。（1）確定可用于各目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付資金額。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，很少有學(xué)者進(jìn)行詳細(xì)探討，筆者的主張已在上文中提出，在此不再重復(fù)。（2）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)收入。國(guó)內(nèi)學(xué)者提出的具體方案中，許多采用相關(guān)替代指標(biāo)來(lái)推算，但筆者贊同《2008中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》中的估算方法，即采用按稅種分別計(jì)算方法，這樣既準(zhǔn)確又切實(shí)可行。（3）確定各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)支出，這是最核心的問(wèn)題。從已有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者大多是將我國(guó)財(cái)政支出分成幾個(gè)類別，設(shè)定權(quán)數(shù)，再分類別選取指標(biāo)計(jì)算。筆者主張根據(jù)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)，接應(yīng)提供的公共服務(wù)項(xiàng)目及其應(yīng)達(dá)到的服務(wù)水平來(lái)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出。具體為：對(duì)于均等化目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，標(biāo)準(zhǔn)支出=∑（某項(xiàng)公共服務(wù)總量×該項(xiàng)公共服務(wù)單位成本）。其中公共服務(wù)總量不能簡(jiǎn)單地由人均公共服務(wù)數(shù)量與人口總量的乘積得到，因?yàn)榇蠖鄶?shù)公共服務(wù)在一定范圍內(nèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，所以需要提供的公共服務(wù)總量與人口總量并不是簡(jiǎn)單的線性比例關(guān)系。公共服務(wù)總量不僅與人口總量相關(guān)，還受人口密度的影響；公共服務(wù)單位成本也受多個(gè)因素影響，如氣候、地貌等自然環(huán)境因素，國(guó)土面積，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等。對(duì)于矯正轄區(qū)間外溢效應(yīng)目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，需要找出影響外溢效應(yīng)大小的因素，比如，農(nóng)林水事務(wù)可選取耕地面積、林地面積和糧食產(chǎn)量等指標(biāo)，科技可選取專利數(shù)量和科技人員等指標(biāo)。對(duì)于增強(qiáng)國(guó)家政治控制力目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付，則需要明確國(guó)家照顧的利益群體，如少數(shù)民族可選取人口、面積等指標(biāo)，落后地區(qū)可選取人口、人均收入等指標(biāo)。

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　　[8]江新昶，轉(zhuǎn)移支付、地區(qū)發(fā)展差距與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于面板數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)[[J]財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007，（6）：50-57 。

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