摘要：在中國的財政分權(quán)改革中，中央與地方關(guān)系由傳統(tǒng)的中央集權(quán)型模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商型模式。這種轉(zhuǎn)變主要基于兩種原因：一方面，在地方政府演變?yōu)榫哂凶陨砝�益的實體之后，它不僅僅是作為中央政府的代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方社會的雙向責任。另一方面，中央與地方的相互依賴以及權(quán)力內(nèi)化的存在，也使得協(xié)商成為中央—地方關(guān)系的客觀需要。

　　關(guān)鍵詞：財政分權(quán)；中央—地方關(guān)系；權(quán)力內(nèi)化

　　在中央與地方關(guān)系的研究中，占主導地位的觀點是集權(quán)—分權(quán)二分法，即認為中央與地方的關(guān)系實際上是一種委托與代理結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，中央可以根據(jù)自己的意愿隨意調(diào)整中央—地方之間的權(quán)力關(guān)系，對地方政府權(quán)力的“收”或“放”的主動權(quán)基本是掌握在中央手中，地方只是被動的政策執(zhí)行人。

　　但這種傳統(tǒng)的理論已很難解釋新時期的中央—地方關(guān)系。當前的中央與地方關(guān)系（下稱央地關(guān)系）已并非簡單的命令與服從，而是充滿了談判、妥協(xié)與變通。換而言之，中央與地方之間已經(jīng)是協(xié)商型關(guān)系。因此，有必要運用新的方法與范式重新審視央地關(guān)系，才能發(fā)現(xiàn)并解釋在央地關(guān)系中出現(xiàn)的新因素。

　　本文主要從三個方面論述中央—地方協(xié)商關(guān)系形成的內(nèi)在邏輯。首先闡述財政分權(quán)改革所促成的地方政府角色的轉(zhuǎn)變；其次，討論改革過程中政治集權(quán)與財政分權(quán)的關(guān)系；最后討論中央—地方雙方客觀存在的相互依賴以及由此產(chǎn)生的權(quán)力“內(nèi)化”需要，從而論證協(xié)商型中央—地方關(guān)系是財政分權(quán)改革的必然結(jié)果。

　　一、財政分權(quán)與地方政府的雙向責任

　　在二十世紀八十年代的分權(quán)改革中，除了財政、經(jīng)濟上的放權(quán)，地方在政治、行政、立律等權(quán)力領域也有所擴展。在很大程度上，地方政府不僅僅是一個基于地方產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟實體，而且，還儼然成為國家結(jié)構(gòu)中相對獨立的次級權(quán)力中心。地方政府這種權(quán)力與地位，使它不可能只是作為中央政府的一個代理機關(guān)而存在，而是存在著對中央及對地方的雙向責任。

　　八十年代之后，政府的合法性基礎已發(fā)生了變化，基于意識形態(tài)的合法性逐漸減弱，主要的合法性資源由經(jīng)濟發(fā)展提供。由于地方是經(jīng)濟發(fā)展的主要推動力量，因而，地方政府的作為，在實際上就與整個政權(quán)的合法性基礎關(guān)系甚大。在這種情況下，地方官員的權(quán)威基礎也產(chǎn)生了新的因素，一方面，他們事實上由中央任命，因而他們必須對中央負責；另一方面，地方官員必須有效地發(fā)展地方經(jīng)濟， 維護和代表地方利益， 滿足地方民眾的需求， 尤其是地方政府內(nèi)部、社會精英、城市居民和國有企事業(yè)單位職工的生活福利， 才能在一個地方獲得強有力的支持和較高的權(quán)威， 否則就會受到地方輿論的普遍譴責。

　　在中央的目標模式中，地方政府的這種雙向責任是有可能統(tǒng)一起來的。為了達成這種統(tǒng)一，中央采取了一種特殊的激勵機制，就是將政績作為考核干部的主要指標，經(jīng)濟發(fā)展得好的地方干部可以得以升遷。通常，這種激勵機制同產(chǎn)權(quán)地方化、地方利益共同體的形成具有正向的、相互加強的關(guān)系。它使地方政府能夠兼顧它所背負的雙向責任：既對中央政策負責，又對地方經(jīng)濟增長率負責�；蛘哒f，發(fā)展地方經(jīng)濟就是對中央負責。實踐表明， 在中國現(xiàn)行政治制度下，越來越出現(xiàn)一種傾向：地方政府官員的提升與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展是成正比的。地方經(jīng)濟發(fā)展了，地方官員升遷和進京做官的機會就增大。[1]

　　然而，事實上，地方政府這兩方面的責任并不總是一致的。比如，由于中央政府推行區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，這意味著在同一時期，有些地方將為其他地方的發(fā)展“多做貢獻”；再比如，中央要對整個宏觀經(jīng)濟的平衡負責，因而當全國宏觀經(jīng)濟發(fā)展過快的時候，就需要地方縮減投資，減緩經(jīng)濟發(fā)展速度。在大量諸如此類的事務中，地方利益同中央利益并不是完全吻合的。在這些情況下，地方政府必須在對中央的整體利益負責與對地方利益負責之間做出選擇。由于地方的產(chǎn)權(quán)主要歸地方政府，因此，地方利益在很大程度上包含了地方政府自身的利益。這樣，地方政府就從單純的中央政府代理人，轉(zhuǎn)化為更多地代表地方利益、為地方利益與中央討價還價的權(quán)力主體。

　　同時，隨著地方經(jīng)濟的發(fā)展，地方社會也逐漸發(fā)育，地方民眾、精英及整個地方官僚階層，也會對地方領導形成壓力，使得他們?yōu)榈胤嚼�益而向中央討價還價。在全國致力于經(jīng)濟發(fā)展和物質(zhì)利益滿足的制度環(huán)境中，如果地方領導不能對地方經(jīng)濟發(fā)展負責，不能找到發(fā)展地方經(jīng)濟的方法并取得一定的成績，他們就會面臨自下而上的合法性危機。即使由中央派到地方的領導，也必須明確地代表地方利益，在發(fā)展地方經(jīng)濟方面做出成績，才能獲得認同與支持。更重要的是，這種自下而上的認可機制部分地被現(xiàn)有政治制度所包容，地方干部如果不能顧及地方社會的利益，它就有可能被合法地罷免。

　　地方政府的責任機制的變化，使得地方政府在央地關(guān)系中，不可能只是扮演順從的角色，而是必須經(jīng)常從地方利益的角度考慮問題。由于地方利益與中央的整體利益并不必然重合，于是地方在同中央的關(guān)系中，就產(chǎn)生了經(jīng)常的談判、討價還價。從中央的角度考慮，由于中央的政策必須要得到地方政府的支持才能得以執(zhí)行，如果不顧地方的反對，對地方下硬命令，則地方在中央的權(quán)威下，往往會采取陽奉陰違的方法，變通執(zhí)行中央的政策。因此，央地關(guān)系不可避免地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)商和交換的關(guān)系。

　　二、政治集權(quán)與財政分權(quán)的關(guān)系

　　在改革前，中國高度集權(quán)的制度結(jié)構(gòu)之所以能夠得以維持，有兩個因素是非常重要的，其一是意識形態(tài)的有效作用，意識形態(tài)本身具有強大的規(guī)訓功能，它可以約束人們對現(xiàn)實生活狀態(tài)的期望，因而執(zhí)政者并不需要太大的成本，就可以實現(xiàn)組織、動員、提取等活動；其二，是權(quán)力的克理斯瑪效應，也就是基于領袖個人魅力的權(quán)威基礎�？死硭宫斝�應會帶來驚人的政治效能，如文革中，領袖個人不通過任何制度與國家機構(gòu)的作用，就可以實現(xiàn)一種集權(quán)領導。在改革前后，這兩項因素都受到削弱。文革帶來了中國意識形態(tài)的虛弱，同時，盡管鄧小平具有巨大威望，然而當年毛澤東式的克理斯瑪效應已難再現(xiàn)。這兩項因素變化的結(jié)果，直接導致執(zhí)政黨合法性資源的變化。執(zhí)政黨必須尋求新的合法性資源，才能保持并鞏固對國家的領導。

　　文革之后，當意識形態(tài)催生的理想主義激情逐漸消退，人們對現(xiàn)實世界的物質(zhì)困窘變得更加敏感，“落后的生產(chǎn)與不斷增加的物質(zhì)文化需求之間的矛盾”已成為社會的主要矛盾。新的領導層準確把握到政治生活中的這一變化，并意識到政權(quán)的合法性結(jié)構(gòu)已發(fā)生了變化，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)成了穩(wěn)定政治統(tǒng)治的最有效機制。領導人開始不斷強調(diào)經(jīng)濟對政治統(tǒng)治的決定性作用，如鄧小平在對各省、市、自治區(qū)一把手的會議上強調(diào)：“經(jīng)濟工作是當前最大的政治，經(jīng)濟問題是壓倒一切的政治問題。”[2]（p194）“政治工作要落實到經(jīng)濟上面，政治問題要從經(jīng)濟的角度來解決。”[2]（p195）“不搞現(xiàn)代化，科學技術(shù)水平不提高，社會生產(chǎn)力不發(fā)達，國家的實力得不到加強，人民的物質(zhì)文化生活得不到改善，那么，我們的社會主義政治制度和經(jīng)濟制度就不能充分鞏固，我們的國家安全就沒有可靠的保障。”[2]（p86）因此，與傳統(tǒng)意識形態(tài)重階級斗爭等側(cè)重點不同，新的意識形態(tài)更加注重現(xiàn)實，它強調(diào)基于現(xiàn)代化導向的經(jīng)濟發(fā)展，以及基于民族主義的國家富強愿望。由此，發(fā)展正式成為政治執(zhí)政的主要導向。

　　然而，以財政分權(quán)促經(jīng)濟發(fā)展的路徑，對國家政權(quán)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)必然會帶來影響。無論是出于馬克思主義理論的影響，或是出于對中外歷史經(jīng)驗的認識，執(zhí)政黨的政治理念中，經(jīng)濟自治與政治集權(quán)絕非可以相互孤立看待的。如黨內(nèi)重要的理論家陳云就指出：“中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟權(quán)威作基礎。沒有中央的經(jīng)濟權(quán)威，中央的政治權(quán)威是不鞏固的。”[3]（p365）幾年后，宋平再次借陳云的話表達了同樣的思想。[4]①因此，改革者必定考慮過的一個問題，就是通過何種機制能將經(jīng)濟自治與政治集權(quán)聯(lián)系起來，如何保證政治集權(quán)，并運用政治集權(quán)來防止地方可能出現(xiàn)的偏離。雖然在改革時期，地方獲得了大量的經(jīng)濟與管理權(quán)力，但在政治上，央地關(guān)系仍然保留了中央集權(quán)的特征。而中央實現(xiàn)政治集權(quán)的方式，則主要通過對地方干部的人事控制。國家政治機構(gòu)的組織原則中，一個非常實質(zhì)性的原則就是黨管干部。所謂的黨管干部，就是一切干部都是黨的干部，都應該根據(jù)他們所擔任的職務，分別由中央、各地區(qū)及各部門的黨委及黨組所在單位的黨委負責管理。對干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定。并按干部管理權(quán)限，由主管黨組織批準。[5]（p384）在理論上，黨管干部原則可以實現(xiàn)兩大政治功能：第一，保證黨對國家政治生活的領導地位；第二，保證一體化的官僚隊伍，從而滿足現(xiàn)代國家的行政管理需要。黨管干部原則塑造的是一種特殊的黨國同構(gòu)關(guān)系，通過這一原則，行政組織事實上被鑲嵌在黨組織之中，中央可以通過各級黨委、黨組控制各級各類干部，形成了一個層層控制的干部體系。

　　從宏觀上講，正是由于黨管干部原則的存在，才使中央對地方保持了權(quán)威的特征，在這一特征中，中央保持其政策制定者的地位，而地方則主要是執(zhí)行中央的政策。黨對干部的控制，使中央能夠掌握改革的進程。中央能夠克服地方的阻力，自主地推行改革方針，如沿海率先發(fā)展戰(zhàn)略，就主要由中央政府所推動，盡管受到了內(nèi)陸省份的強烈抵制。在保證中國改革的大方向，在克服地方保護主義、保證宏觀經(jīng)濟平衡以及在諸如防止國家分裂等問題上，由黨管干部所保證的中央權(quán)威具有實質(zhì)性的作用。

　　三、依賴、權(quán)力內(nèi)化與協(xié)商型央地關(guān)系的產(chǎn)生

　　盡管中央擁有撤換任何地方領導的權(quán)力，但是中央的發(fā)展目標導向，使得中央與地方之間已不可能是一種單純的命令與服從關(guān)系，而是一種基于理性選擇的交換關(guān)系。事實又表明，在分權(quán)改革以來，中央與地方的關(guān)系已不是簡單體現(xiàn)為“中央制定政策、地方執(zhí)行”，而是充滿了談判、交易、討價還價。地方力量的興起所形成的多元力量格局，已經(jīng)改變了中央與地方政府的政治運作模式。地方政府已經(jīng)由單純的中央政府政策的接受和執(zhí)行者， 轉(zhuǎn)化為具有實際的相對獨立性的行為主體， 中央的許多不利于地方利益的政策得不到有力貫徹，“上有政策、 下有對策”。甚至受到公開的抗拒。地方政府為了保護和擴展本地方的利益， 在越來越多的政策領域與中央討價還價。公共政策的制定和執(zhí)行模式發(fā)生了基本的變化，協(xié)商的、相互調(diào)整的合作模式逐漸取代單向的、中央命令型決策模式。種種情況表明，央地間已經(jīng)演變?yōu)橐环N基于利益的協(xié)商關(guān)系，在這種協(xié)商關(guān)系中，中央與地方都從自身的利益出發(fā)來選擇自己的行為模式。

　　這種協(xié)商關(guān)系主要產(chǎn)生于兩種機制：（1）中央與地方的相互依賴性。[6]（p351）一方面，中央必須依賴地方政府，才能實現(xiàn)其發(fā)展目標，只有激發(fā)地方的積極性，才能實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展；而地方在政治上也依賴中央，尤其是地方領導人，必須得到中央的認可，才能保證其政治前途，同時，地方要加快發(fā)展速度，在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展競爭中獲得先機，也必須依賴中央在政策上的傾斜，包括財政轉(zhuǎn)移支付、經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)限等。因此，綜合這兩個方面雙向依賴的存在，使中央與地方關(guān)系中產(chǎn)生了一種協(xié)商結(jié)構(gòu)，替代了之前的命令—服從結(jié)構(gòu)。（2）權(quán)力內(nèi)化的需要。盡管意識形態(tài)的功效在文革結(jié)束之后明顯地削弱，但它仍然是考察央地關(guān)系時不可忽視的因素。因為任何權(quán)力的運用，都不可能是單純的基于強力的壓制，還要使強力所指的對象，具備服從的內(nèi)在動機。換而言之，權(quán)力擁有者必須通過一定的合法性轉(zhuǎn)換機制，才能持續(xù)而有效地運用其權(quán)力。李芝蘭將這種轉(zhuǎn)換稱之為“內(nèi)化”，她指出，“僅僅依賴中央的政治控制來解釋省領導的行為是軟弱無力的。理由之一是如此形態(tài)的中央權(quán)威太過赤裸裸，只有少用才能有效。”地方干部個人之所以采取某種態(tài)度或行為模式，是因為他們“接受這種態(tài)度和行為背后的根本價值觀”。[7]然而，在李芝蘭看來，中央與地方之間基于政治與經(jīng)濟利益的協(xié)商機制不能形成內(nèi)化，因為在這種相互利益協(xié)商的關(guān)系下，干部之所以會采取某種態(tài)度或表現(xiàn)出某種行為，不是因為他們有共同的信仰，而是為了取得某種現(xiàn)實利益。②這也就是說，在文革結(jié)束以來的國家政治生活中，意識形態(tài)仍然是重要的權(quán)力“內(nèi)化”機制。不過在改革開放以后，使地方服從中央的意識形態(tài)重點，從先前對共產(chǎn)主義的強調(diào)，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Πl(fā)展、現(xiàn)代化、民族富強及國家強盛的強調(diào)，加上中國自古以來的大一統(tǒng)觀念，共同構(gòu)成了維系國家統(tǒng)一的精神力量。

　　但是，本文并不打算像李芝蘭那樣，認為上述內(nèi)化機制才是洞悉央地關(guān)系的最關(guān)鍵因素。這顯然過分夸大了意識形態(tài)的作用，它也無法解釋普遍存在的“上有政策、下有對策”、“政令不出中南海”等現(xiàn)象。而且與李芝蘭對內(nèi)化的看法相反，本文認為在新的歷史時期，基于利益的協(xié)商關(guān)系，已經(jīng)逐漸取代抽象的意識形態(tài)，成為權(quán)力內(nèi)化的新途徑。在這里，政治關(guān)系已經(jīng)類似于一種市場關(guān)系，只要參與其中的角色能夠認同交換的規(guī)則，那么交換機制完全可以成為新的權(quán)力內(nèi)化方式。而且，這種基于世俗化與理性化的內(nèi)化機制，比基于抽象意識形態(tài)認同的內(nèi)化機制，更具有持久的效力。在協(xié)商型的內(nèi)化機制中，央地關(guān)系中的協(xié)商行為主要是基于雙方理性計算的策略選擇，它同樣使央地關(guān)系超越了單純的命令與服從的單向度思維。

　　注釋：

　�、�“陳云同志特別強調(diào)，全體共產(chǎn)黨員和黨的領導干部，必須自覺維護和加強黨中央的權(quán)威。他建議中央應該集中必須集中的權(quán)力，尤其是財力。認為中央的政治權(quán)威，要有中央的經(jīng)濟權(quán)威作基礎，否則是不鞏固的。”見[4]。

　　②關(guān)于央地關(guān)系中權(quán)力內(nèi)化機制的觀點，詳見[7]。

　　參考文獻：

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　　[2]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994。

　　[3]陳云。當前經(jīng)濟工作的幾個問題[A].陳云文選（第3卷）[C].北京：人民出版社，1995。

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　　[5]謝慶奎。當代中國政府[M].沈陽：遼寧人民出版社，1991。

　　[6]林尚立。國內(nèi)政府間關(guān)系[M].杭州：浙江人民出版社，1998。

　　[7]李芝蘭。超越順從分析：重新理解中央與省的關(guān)系[J].見Joseph Cheng.中國評論（1998）。香港：中文大學出版社。