一、問(wèn)題的提出我國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是“三個(gè)取消，一個(gè)逐步取消，兩個(gè)調(diào)整和一項(xiàng)改革”[1]，其核心是清理農(nóng)村各項(xiàng)收費(fèi)，以農(nóng)業(yè)稅收方式規(guī)范征收。有學(xué)者對(duì)于農(nóng)民上訪問(wèn)題做了抽樣調(diào)查，按照上訪問(wèn)題的性質(zhì)分為以下類別：農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題（63），土地問(wèn)題（51），村干部貪污受賄問(wèn)題（24），村級(jí)選舉違法（4），農(nóng)村教育問(wèn)題（4），打擊報(bào)復(fù)問(wèn)題（30），政法部門(mén)徇私枉法（12），其他問(wèn)題（6）。在194個(gè)樣本中農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題占了近1/3.[2]由此可見(jiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的重要桎梏，而農(nóng)村稅費(fèi)改革也主要是從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的角度出發(fā)，但改革的內(nèi)容則更多是從政策性問(wèn)題的角度思考。

　　雖然政策對(duì)于解決現(xiàn)有的迫切問(wèn)題具有即時(shí)效力，但稅費(fèi)改革不僅牽涉農(nóng)村的稅費(fèi)征收更是關(guān)系著農(nóng)村公共財(cái)政體制的建立、關(guān)系著我國(guó)財(cái)政分權(quán)的體制完善。無(wú)論從現(xiàn)實(shí)或是長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，理論的支撐或者說(shuō)理論上的正當(dāng)性是政策切實(shí)施行必不可少的指導(dǎo)。

　　農(nóng)村稅費(fèi)是農(nóng)民的主要負(fù)擔(dān)來(lái)源，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下政府的主要收入來(lái)源。目前我國(guó)的農(nóng)業(yè)稅收主要包括農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅、屠宰稅。而農(nóng)村收費(fèi)則多種多樣，主要有村提留（包括公積金、公益金、管理費(fèi)）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌（包括教育費(fèi)附加、民兵訓(xùn)練費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)、道路建設(shè)費(fèi)、農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)）、其他收費(fèi)（包括行政事業(yè)性收費(fèi)、公益服務(wù)費(fèi)、中介服務(wù)費(fèi)、其他收費(fèi)和集資）。[3]從農(nóng)民的這些收入上繳的用途可見(jiàn)，鄉(xiāng)、村政府作為基層政府承擔(dān)了大量的行政管理職能，可以認(rèn)為農(nóng)民的負(fù)擔(dān)實(shí)際是為其所享受到的公共物品支付的對(duì)價(jià)（稅作為共物品的對(duì)價(jià)，而費(fèi)作為準(zhǔn)公共物品的對(duì)價(jià)）。但這種對(duì)價(jià)的支付倘若是符合關(guān)于公共物品的界定，那么又何來(lái)的農(nóng)民不堪重負(fù)的問(wèn)題呢？農(nóng)民的支付和其所得是否實(shí)現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)？到底是現(xiàn)實(shí)給理論開(kāi)了個(gè)玩笑？還是理論在現(xiàn)實(shí)中的蒼白無(wú)力？

　　從鄉(xiāng)村承擔(dān)的職能，我們可以看到鄉(xiāng)、村政府的事權(quán)覆蓋面廣，但作為國(guó)家一級(jí)政府，其收入來(lái)源的法定性（包括來(lái)自下級(jí)的上繳、來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付、來(lái)自對(duì)公民的征收等等）在憲法等法律中是否真正得到確定？其征收的正義性、程序的法定性是否有法定依據(jù)？與之相對(duì)應(yīng)的農(nóng)民的權(quán)益的保障也是憲法權(quán)利的一部分，是否有救濟(jì)的途徑等等？

　　這些問(wèn)題都不僅是“稅費(fèi)改革”可以涵蓋的，稅費(fèi)改革背后涉及的是我國(guó)整個(gè)公共財(cái)政、民主財(cái)政的建立、健全。

　　二、基層政府財(cái)政規(guī)范的缺失

　　在農(nóng)村基本實(shí)行的是多收多支，有學(xué)者指出，我國(guó)農(nóng)村財(cái)政體制“零和不對(duì)稱博弈”，在農(nóng)村財(cái)政體制中，農(nóng)民處于被動(dòng)和受控的地位，而農(nóng)村基層政權(quán)處于支配和主控地位。在一定程度上，農(nóng)村基層政權(quán)與農(nóng)民之間的利益關(guān)系表現(xiàn)為你有我無(wú)、你多我少的關(guān)系。[4]而鄉(xiāng)政府的行為扭曲主要集中在亂收費(fèi)上，由此造成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。因此也有學(xué)者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，基層政府成為公共資源的壟斷集團(tuán)，成為從事經(jīng)營(yíng)的“經(jīng)濟(jì)行動(dòng)者”。[5]但基層政府作為事實(shí)上的一級(jí)政府，其在收入和支出方面的自主權(quán)并無(wú)法律規(guī)范。

　　從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，非對(duì)稱信息中擁有私人信息的一方稱為代理人，不了解這些私人信息的一方稱為委托人。在非對(duì)稱信息環(huán)境中，要保證委托－代理關(guān)系成立，要求委托人對(duì)代理人的支付不小于后者參與這個(gè)契約的機(jī)會(huì)成本，這稱為委托人面對(duì)的參與約束；由于個(gè)體是理性的，代理人是否吐露他掌握的實(shí)情，依賴于他這樣做是否比隱瞞信息得到更高的收益，或者，簡(jiǎn)單地說(shuō)，這依賴于博弈規(guī)則。

　　中央政府是代表正國(guó)家行使宏觀調(diào)控權(quán)、收入再分配等職能的最高一級(jí)政府，地方政府（包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村）可以說(shuō)是中央政府的代理人。《國(guó)際社會(huì)百科全書(shū)》認(rèn)為，地方政府“一般可以認(rèn)為是公眾的政府，它有權(quán)決定和管理一個(gè)較小地方內(nèi)的公眾政治，它是地區(qū)政府或中央政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)”。[6]基層的一級(jí)地方政府，也是直接提供社會(huì)服務(wù)、同公眾直接打交道的一級(jí)政府。雖然政治上的“討價(jià)還價(jià)”無(wú)法量化，但一些規(guī)律的得出對(duì)于基本制度的設(shè)計(jì)可以是一個(gè)理論的檢驗(yàn)。

　　在中央集權(quán)的政治體制下，地方政府作為中央政府的政治代理人，只被視為是中央的派出機(jī)構(gòu)，其權(quán)力來(lái)源于中央。地方享有的各項(xiàng)權(quán)力只是中央權(quán)力的分流，地方?jīng)]有獨(dú)立的財(cái)政權(quán)力，相應(yīng)地也缺乏獨(dú)立的財(cái)政收入。中央政府作為委托人給予代理人的支付，通常只是政策性優(yōu)惠，而對(duì)于地方官員（地方政府的代理人）一般是給予聲譽(yù)和政治升遷的機(jī)會(huì)作為獎(jiǎng)勵(lì)。而這些支付只是作為非正式規(guī)則被沿襲下來(lái)，雖然執(zhí)行的成本由于歷史的默認(rèn)而相對(duì)較低，但真正獲得這些支付的條件同樣也是非制度的，因此執(zhí)行成本降低的同時(shí)尋求制度外績(jī)效的成本實(shí)際上卻在增長(zhǎng)。因此地方的權(quán)力完全是由中央賦予的時(shí)候，權(quán)力的高度集中性并不能保證權(quán)力意志的有效落實(shí)。由于權(quán)力的分流和中央集權(quán)的主導(dǎo)地位，實(shí)際上在現(xiàn)有的分權(quán)體制下，一方面地方缺乏努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)機(jī)，另一方面中央缺乏對(duì)地方的充分信任，因此雙方理性選擇導(dǎo)致的結(jié)果可以說(shuō)是兩敗俱傷。[7]

　　在我國(guó)以農(nóng)民人口占多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又比一般的地方政府更有特殊性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及城市地區(qū)的區(qū)政府，從性質(zhì)上都是直接面向農(nóng)村或城市居民提供服務(wù)的基層政府，是縣級(jí)政府或地市政府職能在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)一步延伸。[8]但我國(guó)憲法第一百零七條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。”根據(jù)憲法對(duì)國(guó)家縱向權(quán)力的配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并無(wú)獨(dú)立管理權(quán)。雖然憲法上行政體制基本級(jí)次是四級(jí)，但事實(shí)上是五級(jí)，而村民委員會(huì)僅作為基層自治組織，雖然直接為社會(huì)公眾提供社會(huì)公共服務(wù)，但并非一級(jí)政府單位；因此村的經(jīng)費(fèi)來(lái)源也主要是農(nóng)民繳納的稅費(fèi)，而稅收的法定性決定著村政府無(wú)權(quán)對(duì)其自收自支。而費(fèi)的不規(guī)范則是最佳突破口。村級(jí)財(cái)政的缺失，才是“零和不對(duì)稱博弈”的真正根源。

　　試以鄉(xiāng)統(tǒng)籌為考察對(duì)象。1984年中發(fā)[1984]1號(hào)文件是正式規(guī)定并允許收取鄉(xiāng)統(tǒng)籌的第一個(gè)文件，指出“中央、國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門(mén)布置的農(nóng)村教育、計(jì)劃剩余、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、交通等各項(xiàng)民辦公助事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)，各地可根據(jù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)狀況，由鄉(xiāng)人民代表大會(huì)定項(xiàng)限額提出預(yù)算，報(bào)縣人民政府批準(zhǔn)，由基層統(tǒng)籌使用”。1985年10月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》指出鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)只作為一種過(guò)渡性的辦法。1991年國(guó)務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》正式規(guī)范了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留的性質(zhì)、用途，屬于集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)全體農(nóng)民所有，主要用于本鄉(xiāng)民辦公助事業(yè)。而統(tǒng)籌費(fèi)本質(zhì)是向農(nóng)民征收的稅，主要用于全體社會(huì)成員共同享受的公益事業(yè)等政府職能行為。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村無(wú)獨(dú)立的財(cái)政來(lái)源，卻承擔(dān)著大量的支出，而這些支出的定性從理論上來(lái)說(shuō)是本應(yīng)劃入財(cái)政。這樣鄉(xiāng)、村財(cái)政就陷入這樣一個(gè)循環(huán)：

　　首先，費(fèi)的界定不規(guī)范。OECD對(duì)收費(fèi)的定義是：收費(fèi)是對(duì)享受政府所提供的服務(wù)的受益人收取與成本相對(duì)應(yīng)的費(fèi)用。在滿足下列條件時(shí)，征收可以被視為時(shí)無(wú)償?shù)模阂皇琴M(fèi)用大大超過(guò)服務(wù)的成本，二是費(fèi)用的支付者并非利益的獲得者，三是政府并不根據(jù)收到的征收額提供相應(yīng)的具體服務(wù)，四是只有付費(fèi)的人受益，但每個(gè)個(gè)人所得到的利益并不必然同支付成比例。如果一項(xiàng)政府收入形式符合上述所列條件，那么這種收入即為稅收而非收費(fèi)。[9]而我國(guó)目前很多費(fèi)實(shí)際上都是稅的性質(zhì)，屬于公共物品的支付，而在農(nóng)村的征收卻變成了一種變相的剝奪，如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等。

　　其次，農(nóng)民承擔(dān)的所有稅費(fèi)都是自上而下作為任務(wù)確定并分解下達(dá)的，農(nóng)民沒(méi)有不接受的余地，而地方政府制定的改革規(guī)則缺少法律法規(guī)的支撐，對(duì)上一級(jí)權(quán)力部門(mén)沒(méi)有任何約束力。但當(dāng)上級(jí)權(quán)力部門(mén)根據(jù)自身的壟斷權(quán)和部門(mén)利益自上而下出臺(tái)各種收費(fèi)項(xiàng)目，卻對(duì)地方政府構(gòu)成很強(qiáng)的約束力。

　　再次，鄉(xiāng)政府、村委會(huì)的運(yùn)作和管理沒(méi)有經(jīng)費(fèi)保障，而籌集并占有一定數(shù)量的公共產(chǎn)品是農(nóng)村基層政權(quán)組織實(shí)現(xiàn)其職能的重要前提，因此收費(fèi)是彌補(bǔ)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺的主要制度創(chuàng)新形式，但農(nóng)村制度外公共產(chǎn)品供給的決策程序，自上而下的單方意志收費(fèi)的缺口可能越開(kāi)越大，在零和不對(duì)稱博弈中實(shí)際上沒(méi)有真正的勝利者。

　　三、稅費(fèi)改革的路徑分析

　　改革實(shí)際上是一種制度變遷。何謂制度，按平喬維奇的話說(shuō)，就是對(duì)人類重復(fù)交往所做的法律的、行政的和習(xí)慣性的安排。而制度變遷得以實(shí)現(xiàn)，取決于各方利益主體的力量對(duì)比，即打破制度帶來(lái)的效用要高于遵循制度的效用。同時(shí)要求制度本身對(duì)所調(diào)整的行為主體具有有效性，即制度規(guī)則必須對(duì)所有有關(guān)的行為主體都有約束力。

　　稅費(fèi)改革涉及的是中央、地方和農(nóng)民三方利益的協(xié)調(diào)。改革不僅僅是微觀主體的要求，也是中央政府和地方政府為緩解彼此間不信任和利益損失的嘗試。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為中央和地方政府是統(tǒng)一的利益主體，改革只是政府與微觀主體之間的博弈，實(shí)際上陷入了將改革限于二元博弈的誤區(qū)，由于知識(shí)分散性分布的特性決定了集權(quán)是無(wú)論如何不可能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的信息分布從而獲得最優(yōu)收益，而微觀主體和政治組織天然的性質(zhì)不相容，又決定著微觀主體進(jìn)入改革的壁壘很難逾越（主要是政治壁壘），因此長(zhǎng)期以來(lái)討論的政府如何還權(quán)于民，實(shí)際上缺乏實(shí)現(xiàn)的溝通環(huán)節(jié)，即政府雖然承諾賦權(quán)利于農(nóng)民，但具體實(shí)施改革的仍要落實(shí)于特定的地方組織，而地方政府的參與動(dòng)力并未有效地被激發(fā)（地方政府得到的支付只限于維持的動(dòng)力而缺乏革新），因此中央權(quán)威一旦有絲毫動(dòng)搖，地方官員是缺乏參與改革的激勵(lì)的。

　　農(nóng)村的一系列改革在建立了一個(gè)以個(gè)人和社區(qū)權(quán)益為基礎(chǔ)的村民社會(huì)的同時(shí)，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民主制度建設(shè)和政治民主環(huán)境培育滯后，導(dǎo)致農(nóng)村基層政府的運(yùn)行，僅有自上而下的行政行約束，缺少自下而上的民主化過(guò)程的制約（不僅體現(xiàn)在下級(jí)政府對(duì)上級(jí)的服從，更體現(xiàn)為農(nóng)民對(duì)政策命令的服從）。因此農(nóng)村稅費(fèi)改革的落腳點(diǎn)不僅在于從農(nóng)民那里拿多少錢(qián)，也不僅是為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是如何進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為，處理好國(guó)家、集體、農(nóng)民三者之間的收入分配關(guān)系，建立一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)制度，從而規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)提取和使用方法，規(guī)范農(nóng)村基層組織的財(cái)務(wù)制度，規(guī)范國(guó)家的農(nóng)業(yè)稅制和農(nóng)村基層民主制度。

　　2000年和2001年的試點(diǎn)及擴(kuò)大試點(diǎn)，下放試錯(cuò)權(quán)，說(shuō)明了地方政府的成功關(guān)鍵的一條是縮短行政代理鏈。汪丁丁[10]認(rèn)為，改變體制的權(quán)利（這是一種政治的“權(quán)力”）與獲取體制變革產(chǎn)生的利潤(rùn)的權(quán)利分屬兩個(gè)獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體，那么這兩個(gè)團(tuán)體的合作是制度創(chuàng)新的前提。代理鏈的縮短實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)權(quán)利的直接結(jié)合。

　　忽視了地方政府權(quán)力和權(quán)利的對(duì)稱，將使得改革到最后不是成為尋租的工具，違背了改革初衷，就是成為眾矢之的在罵聲中敗走麥城。而地方政府的變革又取決于變革成本和變革收益的衡量（在這里暫時(shí)排除人格因素，假定中央任命的所有官員都是同質(zhì)的），因此雖然制度不可以改變?nèi)诵缘珔s可以改變?nèi)说倪x擇，因此分權(quán)既是改革的目標(biāo)也是改革的起點(diǎn)。而分權(quán)中最關(guān)鍵的權(quán)在于財(cái)權(quán)和事權(quán)的對(duì)稱劃分，這也是解決問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

　　一方面，政府事權(quán)和市場(chǎng)事權(quán)邊界不清晰，一些政府事權(quán)財(cái)政沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)，同時(shí)政府又越位承擔(dān)了很多本應(yīng)又市場(chǎng)提供的事權(quán)，直接造成各級(jí)政府支出規(guī)模居高不下。而一直以來(lái)，各級(jí)政府間也沒(méi)有建立合理的、法制化的事權(quán)支出格局，上級(jí)政府憑借體制制定下放的事權(quán)但不給予財(cái)力保證，事權(quán)支出過(guò)多沉淀在基層財(cái)政，卻得不到相應(yīng)的財(cái)權(quán)支持，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行困難。[11]從政府職能上看，中央和省級(jí)政府具有收入再分配職能，但中央與省級(jí)政府的收入再分配，又無(wú)法明確針對(duì)基層財(cái)政進(jìn)行。財(cái)力分配權(quán)與轉(zhuǎn)移支付調(diào)控權(quán)都高高在上，這就使得基層財(cái)政既無(wú)法從財(cái)政體制本身的財(cái)力分配上獲取足夠多的收入，也無(wú)法通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度獲取足夠多的收入。在各級(jí)政府“財(cái)政自利”的影響下，即使中央或省級(jí)政府又足夠多的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，也會(huì)造成更多的收入滲透。[12]

　　財(cái)政分權(quán)實(shí)質(zhì)上就是給予地方一定的稅收權(quán)力和支出責(zé)任范圍，并允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)，使處于基層的地方政府能夠自由選擇其所需要的政策類型，并積極參與社會(huì)管理，其結(jié)果是地方政府能夠提供更多更好的服務(wù)，因此財(cái)政分權(quán)的精髓在于地方政府擁有合法與合意的自主權(quán)進(jìn)行決策。深層考慮也在于各級(jí)決策納稅人和政府支出受益人的意愿表達(dá)能夠匹配，使得政府決策更貼近民眾，符合民主原則中更接近民眾的基本要求，即人民有對(duì)于自己最為接近的地方事務(wù)基于憲法規(guī)定有自我決定與形成的權(quán)限。而中央和地方的這種分權(quán)必須建立在法治主義的基礎(chǔ)上，即財(cái)政分權(quán)體制必須有明確的憲法、法律依據(jù)。這種民主性分工，可以視為是廣泛的納稅人進(jìn)行立憲性財(cái)政選擇的結(jié)果，即對(duì)科層組織民主性分工原則和制度的同意和選擇。財(cái)權(quán)和事權(quán)對(duì)應(yīng)才能保證地方自主決策的空間，而事權(quán)實(shí)際上包括了變革的權(quán)力。而我國(guó)目前的分稅制實(shí)際上采取了以稅收返還為主、專項(xiàng)補(bǔ)助為輔的轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制所要求的規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付資金形式，并沒(méi)有在地方各級(jí)的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移中占據(jù)主要地位。

　　因此與其維持表面上強(qiáng)大而統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力，不如從財(cái)政權(quán)力分割入手，逐步實(shí)現(xiàn)憲法上的聯(lián)邦分權(quán)，不再是一種機(jī)械的“行政權(quán)轉(zhuǎn)讓”。實(shí)際上制度化本身意味著參與人策略決策的程序化和關(guān)于其他參與人決策的不確定性的減少。[13]過(guò)去那種非制度化的分權(quán)削弱了中央對(duì)地方政府的監(jiān)控，也降低了中央對(duì)地方政府的信任度，更是加重了農(nóng)民對(duì)政府的不滿。

　　民主政治，給人民一個(gè)參與政治的制度性渠道，當(dāng)然意味著人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約。對(duì)中央政府而言，民主政治的最大意義在于其統(tǒng)治的合法性，最高統(tǒng)治者由人民選舉產(chǎn)生，其權(quán)力的基礎(chǔ)在于人民，因而也獲得了超越于國(guó)家內(nèi)部任何組織之上的權(quán)威，這種最高統(tǒng)治者和人民之間的直接聯(lián)系對(duì)中央政府的權(quán)威是至關(guān)重要的，沒(méi)有這樣一種直接關(guān)系，中央政府的權(quán)力不可能深入社會(huì)的各個(gè)角落。實(shí)際上中央對(duì)于權(quán)力收縮所能做的也是可以做到的并不是消除地方主義，而是如何協(xié)調(diào)利益。中央權(quán)力的增強(qiáng)并不表現(xiàn)在能夠遏制地方利益，而是表現(xiàn)在能夠有效地容納地方利益。[14]

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　稅費(fèi)改革的核心在于公共財(cái)政的建立，而關(guān)鍵則在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能定位。有學(xué)者指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)保留最基本的社會(huì)事務(wù)管理能力，不對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)和自身財(cái)政負(fù)責(zé)，也不具備自我擴(kuò)張和資源掠奪能力。[15]即使之利益中性化。但這并不是最后的目標(biāo)所在。

　　2000年《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，改革和完善縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理體制。根據(jù)分稅制財(cái)政體制的要求，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)，新增的農(nóng)業(yè)稅收入原則上留 給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。……保障基層政府履行職能所需支出。2000年8月財(cái)政部《關(guān)于改革和完善農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)縣、鄉(xiāng)財(cái)政管理體制的指導(dǎo)性意見(jiàn)》，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的財(cái)政支出責(zé)任，合理調(diào)整支出范圍。各地要根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革后的新情況，按照有利于提高效率和便于管理的原則，明確劃分縣、鄉(xiāng)政府的支出責(zé)任。指出相應(yīng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出事權(quán)范圍�？梢哉f(shuō)如何實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相一致、實(shí)現(xiàn)基層的民主政治才是改革的終點(diǎn)。

　　注釋

　　[1] 即取消屠宰稅，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌款，取消教育集資等專門(mén)面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；用三年的時(shí)間逐步減少直到全部取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅政策、調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收辦法，規(guī)定新農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7%；改革提留征收和使用辦法，以農(nóng)業(yè)稅額的20%為上限征收農(nóng)業(yè)稅附加，替代原來(lái)的村提留。

　　[2] 參見(jiàn)趙樹(shù)凱：“上訪事件和信訪體系——關(guān)于農(nóng)民進(jìn)京上訪問(wèn)題的調(diào)查分析”，載于徐勇主編：《三農(nóng)中國(guó)》，湖北人民出版社2003年版。

　　[3] 參見(jiàn)國(guó)風(fēng)：《農(nóng)村稅賦與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2003年版，第36－40頁(yè)。

　　[4] 參見(jiàn)農(nóng)村稅收制度改革研究課題組：“關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的思考”，載于國(guó)家稅務(wù)總局政策法規(guī)司編：《中國(guó)稅收政策前沿問(wèn)題研究》，中國(guó)稅務(wù)出版社2003年版。

　　[5] 張靜：《基層政權(quán)——鄉(xiāng)村制度諸問(wèn)題》，浙江人民出版社2000年版，第51頁(yè)。

　　[6] 轉(zhuǎn)引自騰霞光：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與地方財(cái)政體制建設(shè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第31－32頁(yè)。

　　[7] 現(xiàn)實(shí)的政治制度的權(quán)力安排是一個(gè)長(zhǎng)期的契約，有學(xué)者通過(guò)廣延型的博弈分析，以及矩陣分析，給出了具體的證明。參見(jiàn)平新喬：《微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)十八講》，北京大學(xué)出版社2001年版。

　　[8] 騰霞光：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與地方財(cái)政體制建設(shè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第40頁(yè)。

　　[9] 轉(zhuǎn)引自鄧聯(lián)繁：《中國(guó)稅費(fèi)改革的現(xiàn)狀與對(duì)策》，中國(guó)民主法制出版社2001年版，第5頁(yè)。

　　[10] 參見(jiàn)汪丁丁：“再論制度創(chuàng)新的一般過(guò)程”，載于《效率&#8226；公平與深化改革開(kāi)放》，中國(guó)留美經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、《中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇》編委會(huì)，北京大學(xué)出版社1993年版。

　　[11] 如專項(xiàng)撥款，是上級(jí)政府越位承擔(dān)下級(jí)事權(quán)的表現(xiàn)形式。劃分不明，責(zé)任不明，事權(quán)界定的非法制化是最大的低效率。

　　[12] 騰霞光：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與地方財(cái)政體制建設(shè)》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2003年版，第50頁(yè)。

　　[13] 青木昌彥：《比較制度分析》，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第207頁(yè)。

　　[14] 參見(jiàn)鄭永年、王旭：“論中央地方關(guān)系中的集權(quán)和民主問(wèn)題”，《戰(zhàn)略與管理》2001年第3期。

　　[15] 趙樹(shù)凱在由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、中國(guó)體制改革研究會(huì)等單位舉辦的“第三屆中外農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化比較國(guó)際研討會(huì)”上的發(fā)言，2003年19~21日，參照杜珂整理的會(huì)議觀點(diǎn)綜述。轉(zhuǎn)引自何慧麗：“農(nóng)民增收的兩大制約因素”，載于徐勇主編：《三農(nóng)中國(guó)》，湖北人民出版社2003年版。