摘 要 新疆鄉(xiāng)村和我國其他省市鄉(xiāng)村一樣近十幾年來形成了大量的債務(wù)，越來越沉重的債務(wù)問題成了一個令各級政府頭疼的大事。由于鄉(xiāng)村債務(wù)涉及面廣，情況復(fù)雜，鄉(xiāng)村兩級政府財力有限，化解進(jìn)度緩慢，已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的一個難點問題。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因復(fù)雜，既有制度層面的，也有管理層面的，本文針對新疆鄉(xiāng)村債務(wù)的行政、財政體制原因進(jìn)行相應(yīng)的分析探索。

　　關(guān)鍵詞 新疆鄉(xiāng)村債務(wù)；成因 ；行政體制； 財政體制

　　近十幾年來我國許多鄉(xiāng)村都陷入了越來越沉重的債務(wù)危機(jī)，債務(wù)問題成了一個令各級政府頭疼的大事。鄉(xiāng)村債務(wù)形成的原因復(fù)雜，既有制度層面的，也有管理層面的。多方面的因素相互作用，使得舊債未清，又添新債，債務(wù)的雪球越滾越大。2007年的三月至五月，我們重點選擇了新疆塔城地區(qū)作為樣本點，經(jīng)過近兩個月的實地調(diào)研，基本摸清了額敏縣七鄉(xiāng)、沙灣三鄉(xiāng)四個村和烏蘇市的鄉(xiāng)村債務(wù)債權(quán)情況，通過典型調(diào)查、座談，獲得第一手資料，在此基礎(chǔ)上，通過匯總、分類，預(yù)計新疆鄉(xiāng)村兩級債務(wù)的規(guī)模，分析其產(chǎn)生原因。本文針對新疆鄉(xiāng)村債務(wù)的行政、財政體制原因展開相應(yīng)的探索。

　　一、新疆鄉(xiāng)村負(fù)債的現(xiàn)狀

　　截至2007年末，全疆共有966個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8965個行政村，新疆農(nóng)村幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)有債，村村欠錢。對新疆鄉(xiāng)村兩級債務(wù)規(guī)模的估算是一項非常困難的工作。由于數(shù)據(jù)不足，我們很難運(yùn)用統(tǒng)計方法做出準(zhǔn)確的定量分析。只能在現(xiàn)有的資料基礎(chǔ)上，做一個大致的測算。

　　根據(jù)自治區(qū)稅改辦2004年度全區(qū)鄉(xiāng)村兩級債務(wù)情況進(jìn)行的調(diào)查，結(jié)果如下：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)總額36.35億元，債務(wù)總額58.23億元，其中：

　　1.鄉(xiāng)級：債權(quán)總額10.35億元，鄉(xiāng)均為120.77萬元；債務(wù)總額24.23億元，鄉(xiāng)均為282.73億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為13.88億元。

　　2.村級：債權(quán)總額為26億元，村均為26.9萬元；債務(wù)總額34億元，村均為35.16億元，債權(quán)債務(wù)相抵后，凈債務(wù)為8億元。

　　按照這個調(diào)查資料，截至2004年底，新疆鄉(xiāng)村凈負(fù)債總額為21.88億元。鄉(xiāng)均凈負(fù)債162.72萬元，村均凈負(fù)債8.28萬元。在2005年7月至2006年10月，全疆新增債務(wù)25847萬元，增幅為11.81%.

　　二、新疆鄉(xiāng)村債務(wù)形成的行政體制原因

　　20世紀(jì)80年代中期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制、政府職能都產(chǎn)生了巨大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力有所加強(qiáng)。特別是在財政實行包干體制后，財政體制的改革及財政緊缺和需求的壓力給基層干部謀求發(fā)展和利益提供了條件、機(jī)會和動力，從而驅(qū)使基層政府及干部投身于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中。政府本身變成了一種追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和利益的“政府公司”。機(jī)構(gòu)的擴(kuò)充、職能的擴(kuò)大、自主財政的聚斂、自有財產(chǎn)的經(jīng)營，一方面強(qiáng)化了國家政權(quán)對農(nóng)村的控制能力；另一方面，也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方本位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員階層的利益、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)立性浮出水面。

　　20世紀(jì)80年代發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，要求“村村辦企業(yè)，戶戶上項目”，甚至提出“消滅無工（業(yè)）村”， 90年代以后，各地出臺了不少地方政策法規(guī)，為企業(yè)提供廉價的土地；減免稅；為企業(yè)融資，甚至提供融資擔(dān)保，鼓勵乃至強(qiáng)制基層政府推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，仍然依靠行政命令、直接管理的方式推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展；各種名目的達(dá)標(biāo)、評比、學(xué)習(xí)等層出不窮。

　　政績考核辦法促使鄉(xiāng)村兩級政府難以實現(xiàn)長期的發(fā)展規(guī)劃。今天中國的縣鄉(xiāng)政治體制也是一種“壓力型體制”，這種“壓力型體制”通過將政府制定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬指標(biāo)分解下達(dá)，從縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），再到村，村再將每一個指標(biāo)落實到每個農(nóng)民身上。這樣，縣、鄉(xiāng)兩級首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制演化為“政治承包制”，形成了縣黨委（政府）——鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委（政府）——村黨支書（村長）連坐制。而完成這些任務(wù)和指標(biāo)是評價每一個組織和個人“政績”的主要指標(biāo)，進(jìn)而與干部的榮辱、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力。這種壓力使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層干部投入到火熱的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，導(dǎo)致政府職能的越位。另一方面，政府該干的事（公益事業(yè)、公共產(chǎn)品的提供）又存在嚴(yán)重的失職，“缺位與越位并存”。

　　在新疆，導(dǎo)致鄉(xiāng)村增加公益事業(yè)和辦公設(shè)施的壓力很大一部分來自于上級政府下令的小城鎮(zhèn)建設(shè)、村建運(yùn)動以及“普九”等各類達(dá)標(biāo)活動。公益事業(yè)和辦公設(shè)施建設(shè)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)通常由上級決定，但是資金主要由鄉(xiāng)村自籌。由于規(guī)定的規(guī)模、數(shù)量和質(zhì)量通常高于鄉(xiāng)村的實際需求以及政府的財力，導(dǎo)致借貸或者拖欠工程款項的行為大量發(fā)生。在調(diào)研的鄉(xiāng)村債務(wù)中，這段時間的債務(wù)占到了債務(wù)總額的70%以上。

　　三、新疆鄉(xiāng)村債務(wù)形成的財政體制原因

　　1.分稅制財政體制鄉(xiāng)村兩級政府沒有穩(wěn)定財源稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村就存在著財政收支缺口，但是當(dāng)時農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范，基層政府通過稅外收費(fèi)、借債、寅收卯糧勉強(qiáng)維持，農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算的收入項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力一下變得更加捉襟見肘。目前主體稅種收入歸中央（如消費(fèi)稅）或中央與地方共享（如增值稅、所得稅等），但僅限于省級財政，營業(yè)稅實行省級和地方共享，留給縣級及以下的只有房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅等稅源少、征收難的稅種，縣級以下無自有財源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有上級轉(zhuǎn)移支付唯一的收入來源，但鄉(xiāng)村債務(wù)并沒有隨著收入的銳減有絲毫的減少，債務(wù)全部留在鄉(xiāng)村。例如，沙灣縣某鄉(xiāng)在稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)級財政收入每年約為500萬元左右，稅費(fèi)改革后除人員工資外，基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)每年僅20萬元左右，基本運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維系，根本沒有力量化解巨額鄉(xiāng)級債務(wù)。

　　2.農(nóng)村公共品供求的缺口與鄉(xiāng)村債務(wù)國家財政對農(nóng)業(yè)的投入不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金匾乏以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)村財務(wù)管理混亂，是造成鄉(xiāng)村高額債務(wù)的經(jīng)濟(jì)體制根源。根據(jù)《農(nóng)業(yè)法》，農(nóng)村公共產(chǎn)品籌集應(yīng)該由中央、地方和農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，但由于中央財力有限，支農(nóng)支出長期不到位。在這種情況下，許多本應(yīng)由國家財政負(fù)擔(dān)的項目只好壓給地方政府，而地方政府只好以同樣的方式壓給鄉(xiāng)村社區(qū)，鄉(xiāng)村社區(qū)只好高息舉債，使得鄉(xiāng)村社區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加。

　　分稅制改革后，省級政府的財力集中程度從1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%，平均每年提高了2個百分點。市、縣兩級政府也想方設(shè)法加大財力集中力度，這種狀況必然會對基層財政造成負(fù)面影響。越到基層，財政收入狀況就越困難，到了鄉(xiāng)村，債務(wù)負(fù)擔(dān)重是必然的。

　　3.事權(quán)、財權(quán)不對稱隨著改革開放的不斷深入，市場經(jīng)濟(jì)要求各級政府的職能要發(fā)生轉(zhuǎn)變，但是在轉(zhuǎn)變過程中由于各種因素的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能劃分和支出范圍開始模糊。這種模糊不僅表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出模糊，還表現(xiàn)在中央和地方的職權(quán)劃分上。特別是1994年分稅制改革時，中央政府與地方政府的事權(quán)未能徹底劃分，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)不斷擴(kuò)大。縣、鄉(xiāng)兩級政府的事權(quán)包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會保障等等。這些事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大，無法壓縮。與縣鄉(xiāng)事權(quán)增多形成鮮明反差的是，中央和省級在財權(quán)上不斷“擠壓”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。財權(quán)上收、事權(quán)下放的結(jié)果是縣鄉(xiāng)財政困難與日俱增，工資欠發(fā)普遍、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、財政風(fēng)險日漸膨脹。

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