1978年中國開始了市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，財(cái)政分權(quán)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要內(nèi)容。盡管從廣義上講，中國的財(cái)政分權(quán)與世界其他國家的財(cái)政分權(quán)存在一些共性，都是中央政府將財(cái)政控制轉(zhuǎn)移給地方政府。但無論從分權(quán)的初始動力、法律環(huán)境和制度框架還是從分權(quán)的表現(xiàn)形式及后果上看，中國的財(cái)政分權(quán)都與傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論存在著較大的差異。在這種情況下，采用傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論很難對中國的財(cái)政分權(quán)作出準(zhǔn)確的判斷和評價(jià)。

　　一、傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的基本框架

　　財(cái)政分權(quán)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)50年代。蒂布特（Tiebout，1956）在其經(jīng)典文章中假定，作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者，居民可以自由流動，這種流動性導(dǎo)致了地方政府競爭。一旦政府不能滿足其要求，居民就通過“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。施蒂格勒（Stigler，1957）進(jìn)一步闡述了地方政府存在的必要性：與中央政府相比，地方政府更接近自己的公眾，也更了解本地居民對公共產(chǎn)品的偏好；各地區(qū)居民應(yīng)有權(quán)通過對不同種類和數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決以滿足自身需要。換言之，地方政府的存在是為了實(shí)現(xiàn)資源配置的有效性。馬斯格雷夫（Musgrave，1959）指出，從公共產(chǎn)品的供給效率和分配的公正性上看，中央政府和地方政府之間進(jìn)行必要的分權(quán)是可行的。宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與收入再分配職能應(yīng)由中央政府承擔(dān)，因?yàn)榈胤秸�府缺乏調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)所需的財(cái)力；此外，經(jīng)濟(jì)主體所具有的流動性也束縛了地方政府進(jìn)行收入再分配的努力。相對而言，地方政府在資源配置方面比中央政府更具優(yōu)勢。奧茨（Oates，1972）提出了分散化提供公共產(chǎn)品具有相對優(yōu)勢的“分權(quán)定理”：對于某種公共產(chǎn)品而言，如果其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口的子集，且該公共產(chǎn)品的單位供給成本對于中央政府和地方政府來說是相同的，那么由地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給選民要比中央政府向全體選民提供的產(chǎn)出量有效得多。

　　上述觀點(diǎn)和論據(jù)構(gòu)成了傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的基本框架，后來的學(xué)者對財(cái)政分權(quán)問題的討論基本上都是以此為基礎(chǔ)展開并加以完善的。按照傳統(tǒng)理論，財(cái)政分權(quán)應(yīng)當(dāng)由如下要素構(gòu)成：行政和地區(qū)結(jié)構(gòu)由法律和制度框架予以限定；地方政府對其居民負(fù)責(zé)的保障機(jī)制；各級政府的責(zé)任范圍、資金來源、轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)及分配模式等界定清楚；各級政府擁有與上述條件相匹配的能力水平；社會的民主程度能夠使地方居民的偏好得以有效的反映并促使地方政府履行職責(zé)�？梢�，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論是以既定條件為前提的。因此，在將上述理論應(yīng)用于理順中國的政府間財(cái)政關(guān)系之前，有必要對中國財(cái)政分權(quán)的約束條件加以考察。

　　二、中國財(cái)政分權(quán)的約束條件

　　（一）中國的財(cái)政分權(quán)并不是完全意義上的“分權(quán)”

　　按照地方政府決策的獨(dú)立程度，財(cái)政分權(quán)可以分為三種類型：分散化、授權(quán)和權(quán)力下放。分散化意味著中央政府將自身內(nèi)部的責(zé)任分散給地區(qū)分支機(jī)構(gòu)或地方行政部門。在這種形式下，地方行政單位（或中央部門的分支）承擔(dān)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任，但人員仍受中央的管理和控制；或地方行政單位對政策執(zhí)行和項(xiàng)目實(shí)施承擔(dān)責(zé)任，但這些單位仍處于中央部門的技術(shù)監(jiān)督之下。這種類型的分權(quán)更多地表現(xiàn)為中央對以下各級政府的行政約束。授權(quán)是指中央政府將一些政策決定權(quán)授予地方政府，地方政府作為中央政府的代理人，代表其執(zhí)行某些職能。中央以下各級政府（不是作為中央政府的分支）被賦予提供某些服務(wù)的責(zé)任，但或多或少地受到中央政府的監(jiān)督，中央政府通常采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式為這些服務(wù)提供部分或全部資金。權(quán)力下放是最充分的分權(quán)形式。地方政府在公共決策、財(cái)政籌資和管理等方面具有充分的權(quán)力——地方政府不僅掌握著執(zhí)行的權(quán)力，而且有決定做什么的權(quán)力。在權(quán)力下放的情況下，中央以下各級政府被賦予了提供一系列公共服務(wù)的責(zé)任和通過征收稅費(fèi)為這些服務(wù)籌資的權(quán)力，其在選擇提供服務(wù)的種類和水平方面具有很大的自主性。當(dāng)然，中央政府也可以對其提供一些財(cái)政支持。

　　傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論所指的財(cái)政分權(quán)，實(shí)際上指的是權(quán)力下放。相比之下，中國政府行政具有明顯的垂直集權(quán)特征。地方政府提供的公共服務(wù)不是由地方居民的效用和對公共產(chǎn)品的需求程度決定，而是與上級政府的考核及晉升指標(biāo)相關(guān)。此外，地方居民不具有“用腳投票”所需要的較為充分的流動條件，對地方?jīng)Q策所能產(chǎn)生的影響也十分有限。由此而導(dǎo)致的結(jié)果是，下級政府只重視上級政府的行政命令，而忽視本地民眾的要求。這說明，中國的財(cái)政分權(quán)仍屬分散化或授權(quán)的范疇，而不是真正意義上的分權(quán)。此外，作為許多公共服務(wù)的提供者，地方政府并不具有關(guān)鍵的決策權(quán)。在中國的財(cái)政分權(quán)體制中，地方稅的稅基、稅率決定權(quán)掌握在中央政府手中，這也是分散化或授權(quán)而不是分權(quán)的最主要表現(xiàn)。

　�。ǘ�）中國的財(cái)政分權(quán)是“自上而下”的

　　從目標(biāo)和動力上看，傳統(tǒng)理論中的財(cái)政分權(quán)是“需求驅(qū)動”的。這種自下而上的分權(quán)不僅可以通過更好地使用地方信息更為有效和公平地提供公共服務(wù)，還將有助于地方居民的更多參與和民主的推進(jìn)。相比之下，“自上而下”（供給驅(qū)動）的財(cái)政分權(quán)下中央政府可以更為容易地向下轉(zhuǎn)嫁赤字，或者通過將權(quán)力委托或授權(quán)給地方政府，以達(dá)到更有效率的配置目標(biāo)。在這種分權(quán)模式下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人，合理的分析框架應(yīng)當(dāng)是代理理論。

　　在討論財(cái)政分權(quán)問題時(shí)，分析角度的選擇是非常重要的。因?yàn)樵诰唧w環(huán)境下考察財(cái)政分權(quán)的首要問題是確定評價(jià)財(cái)政分權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)——合理的財(cái)政分權(quán)是更好地達(dá)到中央政府的目標(biāo)（或者提高整個(gè)國家的福利），還是把地方政府從中央指令中解脫出來（即最大程度地提高地方福利）。中國以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求表現(xiàn)為財(cái)政支出的不斷增長和擴(kuò)張。隨著財(cái)政收支缺口的日益擴(kuò)大，國家在履行社會契約所賦予的責(zé)任和職能方面越來越吃力，這也迫使國家對既有的經(jīng)濟(jì)體制做出自我調(diào)整。因此，財(cái)政上的壓力是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的直接原因，而選擇財(cái)政體制改革作為經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口是中國財(cái)政主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求�？梢�，從中國近年來政府間財(cái)政關(guān)系改革的目的上看，分權(quán)中強(qiáng)調(diào)更多的是發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用和保證中央政府取得足夠的財(cái)政資源，這在1994年的分稅制改革中體現(xiàn)得尤為明顯。換言之，中國的財(cái)政分權(quán)是“自上而下”的。因而，傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論難以對中國的財(cái)政分權(quán)作出準(zhǔn)確評價(jià)。

　�。ㄈ�）中國的財(cái)政分權(quán)缺乏憲法和法律保障

　　傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論要求以憲法和其他法律的形式明確政府間財(cái)政關(guān)系。一般情況下，應(yīng)通過立法對地方財(cái)政的自主程度和中央以下各級政府的獨(dú)立性加以規(guī)定。明確劃分各級政府的支出責(zé)任和收入來源有利于改善資源的分配效率、促進(jìn)各地方政府間的財(cái)政均等化，以及提高地方政府對其轄區(qū)內(nèi)居民的負(fù)責(zé)程度。

　　但是在中國，有效的財(cái)政分權(quán)所需法律框架中的關(guān)鍵要素仍然缺失，中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各級次政府的地位和作用，中央與地方各級政府之間責(zé)任的劃分等重要問題尚未從法律上予以確定。從實(shí)踐上看，中國有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整基本上都是根據(jù)中央的“決定”和“通知”等向下傳達(dá)并加以執(zhí)行的，缺乏必要的法律規(guī)范。在法律約束缺失的情況下，中央政府（委托人）可以單方面改變地方政府收入和支出責(zé)任以及政府間財(cái)政制度安排，隨時(shí)有可能根據(jù)自己的利益調(diào)整既有方案，以克服信息不對稱和委托人與代理人之間存在的目標(biāo)不一致等代理問題。由此而導(dǎo)致的結(jié)果是，財(cái)政分權(quán)的規(guī)則經(jīng)常會因地點(diǎn)的改變而改變，因時(shí)間的不同而不同。

　�。ㄋ模┲袊�的財(cái)政分權(quán)中地方公共服務(wù)的成本和收益之間缺乏必要的聯(lián)系

　　傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方財(cái)政活動的成本與收益對等是保證財(cái)政分權(quán)下資源有效配置的一個(gè)基本原則。按照該原則，地方政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)被本地居民所享有，與之相對應(yīng)，為此而付出的成本也應(yīng)當(dāng)由轄區(qū)內(nèi)居民承擔(dān)。按照馬斯格雷夫（Musgrave，1983）的觀點(diǎn)，屬于地方政府的稅收應(yīng)當(dāng)是對完全不流動的要素所課征的，并在經(jīng)濟(jì)循環(huán)中處于穩(wěn)定的稅收。從稅種上看，對不動產(chǎn)課征的財(cái)產(chǎn)稅最符合這一原則。

　　相比之下，在中國的地方稅收體系中，房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等對不流動資產(chǎn)的課稅在地方財(cái)政支出中僅占2%.同時(shí)，上述對不動產(chǎn)課征的財(cái)產(chǎn)稅無論收入規(guī)模還是稅率都不是按照從地方支出需要中減去非財(cái)產(chǎn)稅收入的模式確定的。此外，作為公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)的受益者，非經(jīng)營用房產(chǎn)的個(gè)人所有者不需承擔(dān)此類財(cái)產(chǎn)稅稅負(fù)。這些因素都隔斷了地方公共服務(wù)的成本與收益之間的聯(lián)系。

　�。ㄎ澹┏�資源配置外，中國地方政府還在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和收入分配等方面發(fā)揮重要作用

　　傳統(tǒng)財(cái)政理論認(rèn)為，資源配置政策應(yīng)根據(jù)各地方居民偏好的不同而有所差別；收入的再分配與穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的政策則主要由中央政府承擔(dān)。而在中國的財(cái)政分權(quán)中，財(cái)政壓力使中央政府采取了“將赤字下放”（也就是將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給中央以下各級政府）的手段控制赤字。面對預(yù)算壓力，中央以下各級政府可以采用累積欠款、擴(kuò)大預(yù)算外收入來源或減少公共服務(wù)提供等方法予以應(yīng)對，直至從中央政府那里得到更多資金。因此，采用將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府的方法降低中央政府赤字，可能并未使財(cái)政缺口真正減少而只是使其轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Σ幻黠@的形式。盡管中央以下各級政府本身不能印制鈔票，不會因此而造成嚴(yán)重的宏觀經(jīng)濟(jì)問題，但大量的地方政府赤字會通過從中央銀行、地方所有的銀行或地方政府為地方企業(yè)貸款等方法得以減少，使宏觀經(jīng)濟(jì)狀況以不明顯的方式惡化，進(jìn)而對宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定構(gòu)成潛在的威脅。

　　此外，地方政府還承擔(dān)著一些具有再分配性質(zhì)的社會責(zé)任。例如，社會保險(xiǎn)由省及以下各級政府負(fù)責(zé)。在許多地方，醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和城市低保只能統(tǒng)籌到縣區(qū)一級。由較低級次的政府承擔(dān)社會保險(xiǎn)職能，一方面會因收入有限而降低抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，另一方面也阻礙了地區(qū)間的人口流動。此外，由較低級次的政府承擔(dān)社會保險(xiǎn)職能還加劇了地區(qū)間差距的擴(kuò)大。因?yàn)楫?dāng)每個(gè)地方政府都具有相對獨(dú)立的財(cái)政利益的時(shí)候，財(cái)政狀況好的地方必然不愿意和財(cái)政狀況差的地方統(tǒng)籌社會保險(xiǎn)資金，從而導(dǎo)致好的地方更好，差的地方更差。

　　三、中國財(cái)政分權(quán)的改革路徑

　　與傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論相比，中國的政府間財(cái)政關(guān)系存在著很大的差異。從根本上說，中國的財(cái)政分權(quán)是“自上而下”的，評價(jià)自上而下的財(cái)政分權(quán)，主要標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是分權(quán)對既定的國家政策目標(biāo)起到多大作用。在這種情況下，有效的分權(quán)政策必須首先明確中央政府的目標(biāo)，然后依此建立能夠取得理想結(jié)果的激勵(lì)機(jī)制。具體而言，中國的財(cái)政分權(quán)應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面加以完善：

　�。ㄒ唬┰谵D(zhuǎn)移支付方面，完善以公式為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系，使之產(chǎn)生正確的激勵(lì)效應(yīng)

　　在中國“自上而下”的分權(quán)框架下，地方政府在很大程度上被視為中央政府的代理人而不是獨(dú)立的行為人，其財(cái)政收入也必然會更多地依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付。因此，轉(zhuǎn)移支付的合理設(shè)計(jì)對于有效實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)策略而言非常重要。除了使地方政府的決策與中央政府的意愿保持一致外，轉(zhuǎn)移支付還須矯正縱向不平衡，減輕富有和貧困省份之間的橫向不平衡以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間公共服務(wù)的大致均等。筆者認(rèn)為，改進(jìn)中國轉(zhuǎn)移支付體系的策略應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步完善以公式為基礎(chǔ)的分配標(biāo)準(zhǔn)，逐步取消舊體制遺留下來的協(xié)商體制，并在政治上可行的情況下促進(jìn)均等化。理想的政府間轉(zhuǎn)移支付形式應(yīng)當(dāng)在數(shù)量上具有可預(yù)見性。且不會因受益人的行為而發(fā)生改變。以協(xié)商為基礎(chǔ)的資金分配方式由于缺乏透明度而難以產(chǎn)生正確的激勵(lì)效應(yīng)，不利于通過硬預(yù)算約束對地方政府的支出加以限制。相比之下，以公式為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付體系有利于使中央政府從地方政府的壓力下解脫出來，并使地方政府的預(yù)算具有更大的確定性。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付的分配公式應(yīng)當(dāng)建立在對地方財(cái)政能力和支出需要進(jìn)行測量的基礎(chǔ)上，資金的撥付應(yīng)以績效為條件。此外，轉(zhuǎn)移支付體系的完善還需要掌握大量的數(shù)據(jù)和信息，因?yàn)槌浞值臄?shù)據(jù)和信息一方面是資金分配公式建立的基礎(chǔ)，另一方面也是中央對地方政府財(cái)政績效進(jìn)行監(jiān)督的前提。

　　（二）在地方政府的自身收入方面，應(yīng)當(dāng)盡量體現(xiàn)地方佘共服務(wù)的成本與收益之間的聯(lián)系

　　地方政府籌資的受益方法表明，在可能的情況下，公共服務(wù)應(yīng)由那些從中受益的人支付成本。換言之，地方財(cái)政的第一原則是：“在可能的情況下。收費(fèi)”。在無法采用向使用者收費(fèi)的情況下，公共服務(wù)應(yīng)通過對從公共服務(wù)中受益的地方居民征稅的方法籌資。從這個(gè)意義上講，“地方稅”是地方政府具有一定控制權(quán)的稅收，地方政府可以確定稅基或決定稅率，并取得收入。理想的模式是中央以下各級政府擁有相對穩(wěn)定的收入來源，其稅收負(fù)擔(dān)不易轉(zhuǎn)移至該地區(qū)范圍以外，即不存在“稅收出口”。從理論上看，作為一種區(qū)域內(nèi)受益稅，財(cái)產(chǎn)稅符合不同級次政府應(yīng)提供使其轄區(qū)范圍內(nèi)居民受益的服務(wù)并因此而課稅的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理。因此，在中國未來的改革中，應(yīng)當(dāng)盡快完善財(cái)產(chǎn)稅制，發(fā)揮財(cái)產(chǎn)稅在地方財(cái)政中的優(yōu)勢。