摘要：公共權(quán)力的行使原則上不受司法審查，司法對(duì)抽象的財(cái)政支出行為的規(guī)制乏力，由此，造成財(cái)政支出行為可訴性較弱的現(xiàn)象。引入司法權(quán)規(guī)制財(cái)政購(gòu)買性支出執(zhí)行行為，可以解決其可訴性的缺陷，以使其納入法治財(cái)政的軌道，防止政府濫用財(cái)政支出的權(quán)力。司法規(guī)制財(cái)政購(gòu)買性支出行為的制度進(jìn)路，除了依仗救濟(jì)私人經(jīng)營(yíng)者利益的直接訴訟機(jī)制外，還可考慮創(chuàng)建救濟(jì)公共消費(fèi)者利益的間接訴訟機(jī)制�？梢�(jiàn)，建構(gòu)實(shí)現(xiàn)其可訴性的訴訟機(jī)制，可以均衡國(guó)家、私人經(jīng)營(yíng)者和公共消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益。

　　一、問(wèn)題的提出

　　“現(xiàn)代政府應(yīng)該履行資源配置、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和再分配功能”（Musgrave，1959），政府集中的財(cái)政收入只有按照行政及社會(huì)事業(yè)計(jì)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要進(jìn)行統(tǒng)籌安排運(yùn)用，才能為政府完成各項(xiàng)職能提供財(cái)力上的保證。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)共同需要而進(jìn)行的財(cái)政資金的支付，稱為財(cái)政支出，是一級(jí)政府為實(shí)現(xiàn)其職能對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行的再分配。自20世紀(jì)始，現(xiàn)代社會(huì)的法治理念經(jīng)歷了從“要求政府依法行政、依法辦事”到“防范濫用自由裁量權(quán)”的演變。“不斷有經(jīng)驗(yàn)告訴我們，每一個(gè)擁有權(quán)力的人都易于濫用權(quán)力，并盡其最大的可能行使他的權(quán)威”，而“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”（孟德斯鳩，1961）。要防止財(cái)政支出權(quán)的濫用并將之納入法治軌道，有必要引入司法權(quán)加以規(guī)制�，F(xiàn)實(shí)中的財(cái)稅問(wèn)題紛繁復(fù)雜，只有選取具有典型性的案例進(jìn)行研究，才能挖掘和抽象蘊(yùn)含其中的財(cái)稅法原理，從而為諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的解決提供相應(yīng)的法律對(duì)策。實(shí)踐中，稅案不少，財(cái)政支出方面的案例卻不多，與這一領(lǐng)域司法規(guī)制的缺失不無(wú)關(guān)系。

　　法律上有所謂公權(quán)與私權(quán)的劃分，而私權(quán)的行使受到司法的全面審查較為普遍，公權(quán)的行使原則上不受司法審查，財(cái)政支出權(quán)往往動(dòng)輒牽涉國(guó)家權(quán)力，司法對(duì)抽象的財(cái)政支出行為的規(guī)制乏力，由此，造成財(cái)政支出行為可訴性較弱的現(xiàn)象。然而，“法是使各種目標(biāo)最終通過(guò)訴諸公的強(qiáng)制、制裁手段得以實(shí)現(xiàn)的社會(huì)性機(jī)制”（田中英夫 等，2006）4-5。盡管抽象的財(cái)政支出行為是否可訴與宏觀調(diào)控行為是否可訴一樣，存在著可訴與不可訴兩種迥然相反的觀點(diǎn)，但區(qū)別于財(cái)政支出決策行為的執(zhí)行行為，不但具體可訴，而且有規(guī)可循。為了更集中地進(jìn)行論述，可擇取最有典型意義的“財(cái)政購(gòu)買性支出執(zhí)行行為”作為研究對(duì)象，（注：財(cái)政支出的內(nèi)容可以進(jìn)行合理歸納，以便準(zhǔn)確反映和科學(xué)分析支出活動(dòng)的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、規(guī)模以及支出的效益。根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政支出可以分成不同種類，最有討論必要的是將其分為購(gòu)買性支出、投資性支出和轉(zhuǎn)移性支出，其中，購(gòu)買性支出行為可以進(jìn)一步分為決策行為、執(zhí)行行為與監(jiān)督行為。）并試圖論證其何以應(yīng)當(dāng)以及如何實(shí)現(xiàn)司法規(guī)制，以解決其可訴性缺陷問(wèn)題。財(cái)政購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的可訴性欠缺，既有法治理念底蘊(yùn)不足的因素，也有現(xiàn)實(shí)訴訟機(jī)制欠缺的緣由。“法律的生命不在于邏輯，而是在于經(jīng)驗(yàn)”（Holmes，1963）。法律文本的生命力來(lái)源于其可訴性，可訴性可謂法律文本與司法實(shí)踐的連結(jié)點(diǎn)，是“法所必備的為了判斷社會(huì)糾紛的是非而使糾紛主體可訴求于法律公設(shè)的判斷主體的屬性”（謝暉，1999）。

　　政府的權(quán)力不論是來(lái)自于人民通過(guò)投票表達(dá)的明確授權(quán)，還是人民的默示同意，政府都應(yīng)該是一個(gè)可以由人民問(wèn)責(zé)的。“政府應(yīng)當(dāng)做什么是討論稅收和財(cái)政的角色時(shí)必然涉及的門檻性的問(wèn)題，因?yàn)檎�府所做的任何事都必須由人民付錢。政府做的事越多，人民要付的錢越多。”（McGee，2004）“權(quán)力制約”是一種與國(guó)家政治架構(gòu)和法律運(yùn)作緊密相關(guān)的制度設(shè)計(jì)。司法是任何法律運(yùn)行的必備要素和任何法律糾紛裁斷的權(quán)威象征，缺少司法救濟(jì)的權(quán)利必然只是虛設(shè)的存在，所謂“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”、“有權(quán)力必有救濟(jì)”（劉恒，1998）。司法規(guī)制公權(quán)力是最重要的保護(hù)私權(quán)利不受侵害的解決途徑之一，訴訟是解決糾紛、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的最為普遍的司法規(guī)制途徑。依據(jù)法理學(xué)上對(duì)可訴性的認(rèn)識(shí)，不妨將購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的可訴性界定為：對(duì)財(cái)政購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的不滿可否向法定機(jī)構(gòu)傾訴，以使其法益得到保障，包括是否可訴以及在多大程度上可訴。司法規(guī)制財(cái)政購(gòu)買性支出行為的實(shí)現(xiàn)，除了依仗以保護(hù)私益為中心的傳統(tǒng)訴訟機(jī)制之外，還可考慮創(chuàng)建保護(hù)公益的新型訴訟機(jī)制。

　　二、購(gòu)買性支出執(zhí)行行為何以應(yīng)受司法規(guī)制

　　隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)逐漸從自產(chǎn)國(guó)家發(fā)展到稅收國(guó)家、預(yù)算國(guó)家，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)根本變化，社會(huì)分層開(kāi)始出現(xiàn)，不同階層的利益和價(jià)值取向出現(xiàn)差異，呈現(xiàn)多元趨勢(shì)。熊彼特在《稅收國(guó)家危機(jī)》中率先提出稅收國(guó)家的概念：解決稅收國(guó)家財(cái)政需求問(wèn)題的前提條件是“國(guó)民不能有日益高漲的支出意愿和權(quán)力要求，因?yàn)槎愂諊?guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力畢竟是有限的”（葛克昌，1996）。在我國(guó)，經(jīng)濟(jì)體制改革啟動(dòng)后，特別是1992年確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的目標(biāo)和1994年啟動(dòng)分稅制財(cái)政體制改革后，市場(chǎng)在資源配置方面的基礎(chǔ)性地位逐漸顯現(xiàn)，奠定了國(guó)家主要通過(guò)稅收取得財(cái)政收入的基礎(chǔ)。1999年開(kāi)始的預(yù)算制度改革，預(yù)示著我國(guó)開(kāi)始邁向“預(yù)算國(guó)家”，即擁有現(xiàn)代預(yù)算制度的國(guó)家，采用現(xiàn)代預(yù)算制度組織和管理財(cái)政收支。所謂現(xiàn)代預(yù)算，必須是經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機(jī)關(guān)在一定時(shí)期的具有法律效力的財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算是一個(gè)國(guó)家最重要的治理能力，“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。”（Schick，1990）所謂預(yù)算能力，就是指國(guó)家能否有效而且負(fù)責(zé)地籌集和使用財(cái)政資金的能力。

　　遵循現(xiàn)代預(yù)算原則的國(guó)家必須具備兩個(gè)顯著標(biāo)志：財(cái)政統(tǒng)一和預(yù)算監(jiān)督（王紹光，1997）。預(yù)算國(guó)家的提出，有助于修正過(guò)去重收入輕支出的價(jià)值取向。財(cái)政支出是政府花錢的行為，當(dāng)前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是：行政維護(hù)性支出、經(jīng)濟(jì)性支出的比重過(guò)高，社會(huì)性支出的比重偏低，“重分配、輕監(jiān)管、不問(wèn)效”。“政府的擴(kuò)張始終伴隨著公共支出結(jié)構(gòu)的巨大變化，而公共支出結(jié)構(gòu)的變化又反映著人們對(duì)政府應(yīng)該做什么的觀念發(fā)生了變化。” （坦齊 等，2005）因應(yīng)行政權(quán)內(nèi)部分權(quán)的改革，購(gòu)買性支出行為可以分為決策行為、執(zhí)行行為與監(jiān)督行為，決策行為主要是權(quán)力機(jī)關(guān)的行為，內(nèi)化于預(yù)算案的編制上，而執(zhí)行行為則突出地表現(xiàn)在預(yù)算案的執(zhí)行上。目前，預(yù)算草案的編制由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，但是，預(yù)算收支科目的設(shè)計(jì)不盡合理，預(yù)算編制的內(nèi)容粗糙、過(guò)于籠統(tǒng)和簡(jiǎn)單，透明度過(guò)低，即使到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，預(yù)算也無(wú)法得到嚴(yán)格執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行的彈性大，更無(wú)法追究相關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任，因而對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督通常無(wú)從著手。而預(yù)算編制的形式的合法性比較欠缺、收支測(cè)算的方法過(guò)于簡(jiǎn)單、編制和編制的時(shí)間較為倉(cāng)促，使得預(yù)算脫離實(shí)際，審批流于形式。預(yù)算案編制中存在的諸多問(wèn)題，可以通過(guò)改革收支科目、細(xì)化編制內(nèi)容與提高透明度等措施予以解決，從而提高其執(zhí)行效力，同時(shí)，還應(yīng)考慮從司法上予以規(guī)制。

　　政府供給公共物品的來(lái)源，從主要由財(cái)政投資、舉辦國(guó)企親自進(jìn)行生產(chǎn)，到依法強(qiáng)制取得私有財(cái)產(chǎn)的一部分到市場(chǎng)上購(gòu)買，使得財(cái)政購(gòu)買性支出行為的合法性問(wèn)題引起人們的關(guān)注，但在財(cái)稅法學(xué)研究上尚嫌薄弱。購(gòu)買性支出作為一種消耗性支出，是政府使用財(cái)政資金在商品或服務(wù)市場(chǎng)購(gòu)進(jìn)流通性的商品或服務(wù)。購(gòu)買性支出直接影響商品或服務(wù)的供求關(guān)系，不僅影響商品和服務(wù)的流通，而且影響生產(chǎn)，進(jìn)而影響整個(gè)社會(huì)的稀缺資源配置秩序。購(gòu)買性支出涉及到很多法律問(wèn)題，最值得關(guān)注的是“賣方是誰(shuí)”和“購(gòu)買范圍”的問(wèn)題。而判斷購(gòu)買性支出是否合理，則是更進(jìn)一步的要求，可以從兩個(gè)方面考究：其一，對(duì)政府實(shí)際做了什么與結(jié)果如何的描述。雖然無(wú)法以存在的事實(shí)印證存在的合理性，但是，至少可以為判斷支出是否合理提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。其二，對(duì)政府應(yīng)該做什么的解釋，據(jù)以判斷支出是否合理及政府應(yīng)否實(shí)施該行為。“對(duì)政府而言，重要的事情不是去做那些個(gè)人已經(jīng)在做的事情，也不是把這些事情做得好一點(diǎn)或差一點(diǎn)，而是去做那些目前根本沒(méi)有做的事情。”（Keynes，1926）

　　購(gòu)買性支出基本上反映了社會(huì)資源和要素中由政府直接配置與消耗的份額，因而是財(cái)政履行公平、效率和穩(wěn)定三大職能的直接體現(xiàn)。負(fù)責(zé)決定和實(shí)施購(gòu)買性支出的政府是一個(gè)特殊的購(gòu)買者，不同于一般的消費(fèi)者，也不完全受制于價(jià)值規(guī)律和市場(chǎng)供求關(guān)系。也就是說(shuō)，價(jià)格機(jī)制對(duì)購(gòu)買性支出一般不起作用。購(gòu)買性支出不僅僅是民法性的買賣法律關(guān)系，而且牽涉到購(gòu)買性支出的整體評(píng)價(jià)問(wèn)題：購(gòu)買性支出是政府為履行政府職能而支出的一切費(fèi)用的總和，反映了政府介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)模和深度。購(gòu)買性支出的數(shù)額龐大，其增減可能會(huì)對(duì)市場(chǎng)的投資、消費(fèi)、就業(yè)和生產(chǎn)規(guī)模的變化產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。對(duì)此，各級(jí)政府通過(guò)編制與執(zhí)行年度預(yù)算案、設(shè)計(jì)與安排政府采購(gòu)程序，可以促進(jìn)購(gòu)買性支出行為依法實(shí)施。但是，這種未雨綢繆式的事前的預(yù)算控制與事中的監(jiān)管機(jī)制，并不能完全保證購(gòu)買性支出行為的合理性。因此，事后的訴訟機(jī)制就凸顯其存在的必要。購(gòu)買性支出行為的實(shí)施者是政府，政府壟斷的公權(quán)力使其即便在市場(chǎng)上購(gòu)買商品或服務(wù)，仍因其可能濫用而侵害私益甚或公益。

　　監(jiān)督購(gòu)買性支出行為是財(cái)政監(jiān)督的題中之義：財(cái)政監(jiān)督是政府財(cái)政管理部門利用其專職機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家財(cái)政管理相對(duì)人的財(cái)政收支與財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性、有效性，依法實(shí)施的監(jiān)督檢查、調(diào)查處理與建議的活動(dòng)（顧超濱，1996），包括財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和司法監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。財(cái)政監(jiān)督體現(xiàn)的是一種權(quán)力制衡的思想：首先，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)三權(quán)分立是起源于西方法治國(guó)家的權(quán)力制衡格局；其次，我國(guó)在2008年啟動(dòng)的第六次行政體制改革中，提出在行政權(quán)內(nèi)部進(jìn)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的厘清與分立，使其相互制約，形成良好的權(quán)力制衡與監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制。《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要（2006—2010）》規(guī)定：“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府。”監(jiān)督購(gòu)買性支出行為包括行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督與立法、司法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督。監(jiān)督主體雖然多元，卻不見(jiàn)得效果良好。這種近乎全方位的監(jiān)督安排，使得購(gòu)買性支出行為在長(zhǎng)期欠缺司法規(guī)制的情形下，仍然可以較順利地實(shí)施。幾乎沒(méi)有得到司法權(quán)正常關(guān)注的財(cái)政支出領(lǐng)域，受制于膨脹的行政權(quán)，并沒(méi)有太好效果。

　　三、司法規(guī)制購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的制度進(jìn)路

　　在解決了司法應(yīng)當(dāng)規(guī)制購(gòu)買性支出執(zhí)行行為問(wèn)題的基礎(chǔ)上，接下來(lái)需要討論的是如何在制度上實(shí)現(xiàn)其可訴性。建構(gòu)實(shí)現(xiàn)其可訴性的訴訟機(jī)制，可以均衡國(guó)家、私人經(jīng)營(yíng)者和公共消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益。“法律并非神圣的文本，而只是一種模糊地受到道德和政治信念約束的、通常是乏味的社會(huì)實(shí)踐。因此，要測(cè)度法律解釋以及其他法律提議是否成立，最好是檢查一下它們?cè)谑聦?shí)世界中的后果。”（波斯納，2002）對(duì)正處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變革時(shí)期的我國(guó)而言，無(wú)論是社會(huì)關(guān)系還是調(diào)制社會(huì)關(guān)系的法律制度都處于變動(dòng)之中，并且作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部重要組成部分的法治也必須同系統(tǒng)內(nèi)部的其他部分相互協(xié)調(diào)。因此，有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)“以法律制度和規(guī)則為中心關(guān)注，力求語(yǔ)境化地理解任何一種相對(duì)長(zhǎng)期存在的法律制度、規(guī)則的歷史正當(dāng)性和合理性”（蘇力，2000）。政府與提供公共物品的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者之間構(gòu)成政府采購(gòu)合同關(guān)系，財(cái)政購(gòu)買性支出行為，不僅應(yīng)受私人經(jīng)營(yíng)者的個(gè)體監(jiān)督，而且應(yīng)受公共消費(fèi)者這一真正消費(fèi)公共物品的總體監(jiān)督。購(gòu)買性支出執(zhí)行行為可訴性的實(shí)現(xiàn)，不外乎私益救濟(jì)與公益救濟(jì)兩種途徑，以下對(duì)其制度進(jìn)路的分析，并不拘泥于現(xiàn)行法條。

　�。ㄒ唬┚葷�(jì)私人經(jīng)營(yíng)者利益的直接訴訟機(jī)制

　　北京現(xiàn)代沃爾經(jīng)貿(mào)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“現(xiàn)代沃爾”）訴財(cái)政部未履行對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)行為的監(jiān)管職責(zé)、未對(duì)其投訴予以處理和答復(fù)一案，于2006年12月由北京市第一中級(jí)人民法院（簡(jiǎn)稱“北京一中院”）一審判決認(rèn)定財(cái)政部行政不作為（劉曉鵬，2007；田浩，2007）。繼2006年7月首次在政府采購(gòu)案中敗訴后，財(cái)政部再度敗訴。令財(cái)政部首次敗訴的是晚于本案起訴的、2006年3月北京北辰亞奧科技有限公司（簡(jiǎn)稱“北辰亞奧”）訴財(cái)政部處理決定認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤、程序違法案。同年7月，北京市第一中級(jí)人民法院作出一審判決，以事實(shí)不清為由，撤銷了財(cái)政部未就投訴事項(xiàng)進(jìn)行全面審查即確認(rèn)北辰亞奧投訴無(wú)效的行政決定，（注： 《財(cái)政部關(guān)于北京北辰亞奧科技有限公司投訴事項(xiàng)的處理決定》（財(cái)庫(kù)［2005］333號(hào)）。）這是財(cái)政部第一次在政府采購(gòu)案中敗訴。因雙方當(dāng)事人均無(wú)上訴，此案已經(jīng)審結(jié)。而現(xiàn)代沃爾訴財(cái)政部是《政府采購(gòu)法》（2003）施行后最早起訴財(cái)政部的案件，因此，素有“政府采購(gòu)第一案”之稱。案件事實(shí)比較清晰，有爭(zhēng)議的是法律適用問(wèn)題：2003年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”）和衛(wèi)生部的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件醫(yī)療救治體系建設(shè)規(guī)劃》；同年10月，發(fā)改委和衛(wèi)生部委托兩家采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，分別對(duì)醫(yī)療救治項(xiàng)目進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，采購(gòu)相關(guān)儀器設(shè)備。現(xiàn)代沃爾參加了286臺(tái)血?dú)夥治鰞x和300臺(tái)便攜式血?dú)夥治鰞x的投標(biāo)，但均未中標(biāo)。事后發(fā)現(xiàn)，其出價(jià)均為最低�，F(xiàn)代沃爾認(rèn)為這兩次招標(biāo)不合法，故于2004年12月向財(cái)政部投訴。財(cái)政部將投訴轉(zhuǎn)交發(fā)改委處理，但一直未有結(jié)果，故未在法定期限內(nèi)答復(fù)申請(qǐng)人。2005年3月，現(xiàn)代沃爾提起行政訴訟，請(qǐng)求財(cái)政部履行監(jiān)管職責(zé)。一審敗訴后，財(cái)政部不服一審判決，提出上訴，認(rèn)為發(fā)改委才負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，法律依據(jù)應(yīng)當(dāng)是《政府采購(gòu)法》的第十三條和第六十七條（注： 《政府采購(gòu)法》第十三條第二款：“各級(jí)人民政府其他有關(guān)部門依法履行與政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)督管理職責(zé)。”第六十七條：“依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)負(fù)有行政監(jiān)督職責(zé)的政府有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照其職責(zé)分工，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督。”）、《招標(biāo)投標(biāo)法》（2000）、《關(guān)于國(guó)務(wù)院有關(guān)部門實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)行政監(jiān)督的職責(zé)分工的意見(jiàn)》（2003）和《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》（2004）。北京市高級(jí)人民法院迄今仍未審結(jié)此案。而北辰亞奧因自身并未得到應(yīng)得賠償，于2008年8月再次起訴財(cái)政部，北京一中院已經(jīng)受理此案，同樣并未審結(jié)。具有討論意義的是，這兩家公司對(duì)財(cái)政部多次提起關(guān)于政府采購(gòu)的訴訟，是典型的私益救濟(jì)模式。

　　兩家公司訴財(cái)政部是因其自身利益受損而提起的救濟(jì)私益的直接訴訟模式。兩家公司是私人經(jīng)營(yíng)者，其針對(duì)的是具體的財(cái)政支出執(zhí)行行為，雖然沒(méi)有成為政府合同的當(dāng)事人，卻因政府締結(jié)政府采購(gòu)合同可能存在的締約過(guò)失責(zé)任而取得提起侵權(quán)性質(zhì)的私益訴訟的權(quán)利。有研究曾經(jīng)如此界定經(jīng)營(yíng)者的概念：“以營(yíng)利為主要目的，從事商品生產(chǎn)、銷售或者服務(wù)提供等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，并承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任，對(duì)消費(fèi)者負(fù)有誠(chéng)信交易義務(wù)，對(duì)管理者負(fù)有接受調(diào)控、監(jiān)管和規(guī)制的義務(wù)，對(duì)其他經(jīng)營(yíng)者負(fù)有公平競(jìng)爭(zhēng)義務(wù)，并因此能夠享受法律賦予的經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)法主體。”（徐孟洲 等，2007）這一概念同樣適用于政府采購(gòu)合同的賣方，并可適當(dāng)拓展到有意成為供貨方的經(jīng)營(yíng)者。兩家公司均選擇起訴財(cái)政部的未盡或?yàn)E用財(cái)政監(jiān)督職責(zé)的具體行政行為，而并沒(méi)有選擇起訴政府采購(gòu)合同的政府機(jī)構(gòu)、中標(biāo)的經(jīng)營(yíng)主體或代理招標(biāo)的中介機(jī)構(gòu)，但是，這并不改變現(xiàn)代沃爾的經(jīng)營(yíng)者的身份。當(dāng)然，選擇的訴訟對(duì)象不同，會(huì)導(dǎo)致訴訟的性質(zhì)迥異，從而極可能導(dǎo)致訴訟成功率的改變。筆者認(rèn)為，經(jīng)營(yíng)者有權(quán)利爭(zhēng)取勝訴，但沒(méi)有義務(wù)必須勝訴。經(jīng)營(yíng)者作出的策略選擇究其根本還是一個(gè)利益權(quán)衡的結(jié)果而已。因此，選擇何種訴訟模式，起訴哪一訴訟對(duì)象，完全取決于經(jīng)營(yíng)者的自由意志。政府采購(gòu)的實(shí)質(zhì)是商品或服務(wù)的生產(chǎn)者或銷售者、提供者，通過(guò)某一法定程序提供公共物品。在依法治國(guó)、依法行政的大原則下，政府采購(gòu)行為可訴幾乎是一個(gè)不需要論證的公理，這是行政訴訟設(shè)置的基本原理，因此，現(xiàn)行三大訴訟模式足以為此提供充足的制度資源。但是，目前政府采購(gòu)的規(guī)模有限，（注： 《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來(lái)，政府采購(gòu)規(guī)模日漸擴(kuò)大，現(xiàn)在大概占到財(cái)政支出的10%以上。這一比例還應(yīng)提高，西方國(guó)家的政府采購(gòu)?fù)ǔ６颊嫉絿?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（簡(jiǎn)稱GDP）的10%～20%。我國(guó)目前財(cái)政支出占GDP的比重大概是20%，政府采購(gòu)占GDP的比重只有2%。隨著政府采購(gòu)比重上升，可訴性問(wèn)題愈發(fā)重要。）使得政府采購(gòu)行為即使可訴，也不足以解決購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的可訴性問(wèn)題。而且，提起訴訟只是救濟(jì)權(quán)利的途徑之一而已。

　　兩大公司選擇起訴財(cái)政部，比起其選擇其他相關(guān)主體，帶來(lái)更多的值得深思的法律問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)方面：第一，政府采購(gòu)究竟應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管的問(wèn)題。某種程度上說(shuō)，財(cái)政部敗訴于兩案確實(shí)并不主要是財(cái)政部的過(guò)錯(cuò)。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的是財(cái)政部，其他監(jiān)管部門主要是指審計(jì)機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)，并非發(fā)改委。而《招標(biāo)投標(biāo)法》與其他兩個(gè)規(guī)章規(guī)定，屬于國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目的招投標(biāo)應(yīng)當(dāng)由發(fā)改委監(jiān)管。2007年初，財(cái)政部專門就政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴受理審查工作發(fā)布通知，明確規(guī)定政府集中采購(gòu)的監(jiān)督管理和工作流程。這被認(rèn)為是財(cái)政部因這兩次敗訴，特意強(qiáng)化監(jiān)管職能而頒布的。對(duì)前述兩部法律在監(jiān)管主體問(wèn)題上規(guī)定的矛盾，在目前缺乏司法性的違憲審查制度的情形下，主要通過(guò)法官根據(jù)基本法理選擇性地適用法律來(lái)展現(xiàn)司法的態(tài)度�！读⒎ǚā罚�2000）確定了“新法優(yōu)于舊法”的基本原則，若無(wú)法確定，則由全國(guó)人大常委會(huì)，即法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)來(lái)裁決。（注：《立法法》第八十三條：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定”；第八十五條：“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決”，“行政法規(guī)之間……，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決”。）可見(jiàn)，兩案中，法院都遵循了司法中這一基本原理來(lái)解決法律沖突問(wèn)題。第二，國(guó)務(wù)院部委之間的權(quán)力紛爭(zhēng)問(wèn)題。財(cái)政部此番敗訴是司法實(shí)踐中比較認(rèn)真地厘清部委之間的權(quán)力紛爭(zhēng)，雖然沒(méi)有就財(cái)政部與發(fā)改委的監(jiān)管權(quán)屬明確作出說(shuō)明，但是，無(wú)論是新法優(yōu)于舊法，還是兩者間的種屬關(guān)系，甚至否定“發(fā)改委既為當(dāng)事人、又充當(dāng)是非判斷主體”的考慮，司法事實(shí)上進(jìn)行了一次違憲審查。然而，憲法其實(shí)并沒(méi)有賦予司法審查立法的權(quán)力，立法采用自我調(diào)整的監(jiān)督方式。第三，部門立法中的利益傾向問(wèn)題。“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”是目前經(jīng)濟(jì)立法中存在的嚴(yán)重問(wèn)題，立法本質(zhì)上是對(duì)權(quán)益進(jìn)行分配的過(guò)程，部門立法的模式可能使立法演變成其占有權(quán)力資源的方式和分配既得利益的手段。因此，兩案敗訴的是財(cái)政部，實(shí)際上反映了經(jīng)濟(jì)立法和司法中存在的普遍問(wèn)題。

　　（二）救濟(jì)公共消費(fèi)者利益的間接訴訟機(jī)制

　　蔣石林（簡(jiǎn)稱“蔣”）訴湖南省常寧市財(cái)政局（簡(jiǎn)稱“常寧財(cái)政局”）超預(yù)算、超編制購(gòu)車案轟動(dòng)全國(guó)，被稱為納稅人訴訟第一案，雖然并沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體審理（洪克非 等，2006）。蔣石林于2006年4月1日起訴，請(qǐng)求確認(rèn)被告超預(yù)算、超編制購(gòu)車行為違法、未予答復(fù)的行政不作為、濫用稅款侵害納稅人權(quán)利的行為違法等。蔣特別強(qiáng)調(diào)其納稅人的身份，并聲稱并非為了得到賠償或獎(jiǎng)勵(lì)。4月7日，常寧市人民法院裁定所訴事項(xiàng)不屬于行政訴訟的受案范圍，駁回起訴；蔣向衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院提出上訴，未獲接納。2007年初，衡陽(yáng)市人大否決了衡陽(yáng)市中級(jí)人民法院的工作報(bào)告，促使其于3月21日以“不履行法定職責(zé)”為案由，通知上訴人二審正式立案。該案目前尚未進(jìn)入實(shí)體審理，此案一旦開(kāi)審，無(wú)論結(jié)果如何都甚具意義。2005年5月、7月，常寧財(cái)政局違法超預(yù)算、超編制擅自使用財(cái)政資金自行購(gòu)買兩輛小轎車別克和蒙迪歐，供局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)專用，價(jià)格近40萬(wàn)。蔣認(rèn)為被告作為法定財(cái)政管理機(jī)關(guān)，未按法定程序管理和使用財(cái)政資金，違法超出當(dāng)年預(yù)算購(gòu)置車輛，而且并未采用政府采購(gòu)程序。2006年1月，蔣曾書(shū)面要求常寧財(cái)政局答復(fù)，但被告既未改正，也未答復(fù)。

　　蔣訴常寧財(cái)政局是因公共利益受損而提起的公益訴訟，可能針對(duì)所有購(gòu)買性支出執(zhí)行行為，而不局限于政府采購(gòu)部分。各國(guó)公益訴訟尚未形成完整的理論體系或規(guī)范的制度體系，作為對(duì)傳統(tǒng)訴訟模式的補(bǔ)充，公益訴訟主要救濟(jì)傳統(tǒng)訴訟不能有效救濟(jì)的公共利益、擴(kuò)散性利益和弱勢(shì)群體利益等利益對(duì)象。納稅人訴訟，是納稅人針對(duì)政府違法或不合理用稅行為提起的客觀之訴，是納稅人行使用稅監(jiān)督權(quán)的司法途徑，是納稅人權(quán)利的積極實(shí)現(xiàn)，是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)的自然延伸，目的在于禁止財(cái)政公共資金的違法支出，進(jìn)而保護(hù)公共利益免受損害。納稅人訴訟強(qiáng)調(diào)的是納稅人作為整體，對(duì)購(gòu)買性財(cái)政支出行為的合法性與合理性提出的質(zhì)疑。以個(gè)人方式提起訴訟，代表的也不是納稅人自己，這只是目前缺乏公益訴訟制度的情況下，納稅人不得不作出的折衷選擇。當(dāng)然，鑒于納稅人有整體與個(gè)體之分，納稅人訴訟的概念容易使人誤解是納稅人個(gè)人提起的基于救濟(jì)私益目的的訴訟行為。理論上講，納稅人對(duì)財(cái)政資金合理使用的監(jiān)督負(fù)有不可推卸的責(zé)任，由此取得訴請(qǐng)法院審查和禁止財(cái)政資金違法支出的權(quán)利，這是納稅人因其履行納稅義務(wù)行為而衍生的要求消費(fèi)優(yōu)質(zhì)足量公共物品的權(quán)利，無(wú)可厚非。例如，“為使私人在法的實(shí)現(xiàn)中發(fā)揮行之有效的作用，在美國(guó)的程序法上有以下幾種制度：允許私人作為相關(guān)人以州或州屬機(jī)構(gòu)名義起訴的相關(guān)人訴訟、市民提起的職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟、納稅人提起的禁止令請(qǐng)求訴訟。”（田中英夫 等，2006）52-53日本《地方自治法》、《行政事件訴訟法》的第五條及第四十二條等創(chuàng)設(shè)的“住民訴訟”制度，屬于“公眾訴訟”的類別，就是日本行政訴訟中客觀訴訟的一種類型。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政訴訟法”第九條規(guī)定了民眾訴訟或稱維護(hù)公益訴訟（李仁淼，2008），其立法目的在于突破傳統(tǒng)“訴訟利益”之理論，準(zhǔn)許與自己權(quán)利及法律上利益無(wú)直接關(guān)系之人民，得就情況特殊之公法爭(zhēng)議事件，得為維護(hù)公益之目的，針對(duì)行政機(jī)關(guān)之違法行為，提起行政訴訟。

　　“納稅人與購(gòu)買性支出決策者的分離產(chǎn)生了責(zé)任性與接受性的問(wèn)題，責(zé)任性要求購(gòu)買性支出決策必須對(duì)納稅人保持透明度；接受性要求購(gòu)買性支出決策必須贏得公眾一定程度的支持。”（魯賓，2001）納稅人直接以其納稅人身份對(duì)財(cái)政資金的使用問(wèn)題提起公益訴訟，如果確實(shí)能夠在納稅人與公民概念之間找到完全對(duì)應(yīng)的關(guān)系，名之曰“納稅人訴訟”倒也可以，問(wèn)題在于，個(gè)別納稅人可否為整體納稅人的利益與政府對(duì)簿公堂，是否可能造成概念上的混淆。有民法學(xué)者明確指出，“我國(guó)應(yīng)當(dāng)開(kāi)放納稅人訴訟，以私權(quán)制衡公權(quán)”（梁慧星，2001）。另外，中國(guó)政法大學(xué)也曾經(jīng)于2006年4月底舉辦“憲政建設(shè)、公益訴訟、民權(quán)保障——納稅人蔣石林訴常寧市財(cái)政局違法購(gòu)車案專題研討會(huì)”（孫偉偉 等，2006），討論這一案例，大多數(shù)學(xué)者也傾向同意建立納稅人訴訟制度。也有學(xué)者認(rèn)為，納稅人是財(cái)政法范疇下稅法領(lǐng)域的概念，對(duì)納稅人權(quán)利的界定也應(yīng)該停留在作為財(cái)政收入法中的稅法層面。因此，對(duì)將納稅人權(quán)利拓展至對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行監(jiān)督的領(lǐng)域持否定態(tài)度，進(jìn)而，也就不贊同“納稅人訴訟”這樣一個(gè)提法，宜改稱為“公民訴訟”或“經(jīng)濟(jì)公益訴訟”（徐陽(yáng)光，2006）。其實(shí)，如果賦予個(gè)別主體通過(guò)訴訟途徑監(jiān)督某一曾經(jīng)、正在或即將履行納稅義務(wù)的納稅人以訴權(quán)，不如賦予公共物品消費(fèi)者對(duì)購(gòu)買性支出執(zhí)行行為的合理性提出質(zhì)疑的權(quán)利。這樣的話，既可以與憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)相銜接，又可以撇清因?qū)�納稅人訴訟的概念存在的非議而否定公益訴訟本身的價(jià)值。因?yàn)�，僅僅主張將“納稅人”的概念拓展到“公民”的范疇，只會(huì)混淆概念，無(wú)法彌補(bǔ)制度的不足，因此，是非常不合適的。公共消費(fèi)者對(duì)購(gòu)買性支出執(zhí)行行為提起的公益訴訟，其顯著特征是原告與案件本身并無(wú)直接利害關(guān)系。公共消費(fèi)者的利益是享受質(zhì)優(yōu)量足無(wú)瑕疵的公共物品，其所提起的公益訴訟，其實(shí)是一種間接訴訟機(jī)制。

　　四、結(jié)論

　　司法規(guī)制財(cái)政購(gòu)買性支出行為，可以解決購(gòu)買性支出行為的可訴性缺陷，因此，其制度進(jìn)路包括救濟(jì)私人經(jīng)營(yíng)者的直接訴訟機(jī)制與救濟(jì)公共消費(fèi)者的間接訴訟機(jī)制相結(jié)合的訴訟機(jī)制，既需要借助傳統(tǒng)民刑行三大私益訴訟制度，也應(yīng)適時(shí)創(chuàng)建新型的公益訴訟模式。就目前的制度資源與法律原理而言，“私益保護(hù)”是現(xiàn)實(shí)可達(dá)，“公益保護(hù)”是理想所求，雖然對(duì)財(cái)政購(gòu)買性支出行為進(jìn)行司法規(guī)制，目前只是初步嘗試，但對(duì)實(shí)現(xiàn)法治財(cái)政已經(jīng)頗具價(jià)值。