2010-09-24 16:02 來源：魏良華
【摘要】以提高財政資金使用效率和效益為目的的高等教育預算管理制度的改革與創(chuàng)新已提上日程。本文分析了高等教育財政預算管理的現(xiàn)狀，揭示了當前存在的一些問題，提出了改革思路和選擇路徑，旨在推進高等教育績效預算模式的實施。
長期以來，我國政府對高等教育的經(jīng)費投入以規(guī)模和增長速度為價值取向，忽視了投入資金的效率和效益，即辦學質量和效益。隨著我國高等教育規(guī)模不斷擴大，高等教育進入大眾化發(fā)展階段，經(jīng)費供求矛盾更加突出，以提高財政資金使用效率和效益為主題的高等教育投入機制改革開始出現(xiàn)。在西方新公共管理理論的指導下，以結果為導向的績效預算開始應用到高等教育財政支出領域。
一、我國高等教育財政預算管理的現(xiàn)狀
�。ㄒ唬┪覈F(xiàn)行高等教育財政撥款制度存在的問題
目前我國的高等教育撥款制度是“綜合定額加專項補助”，即財政部門根據(jù)教育投入的成本為基礎，對不同層次不同類型的學生分別制定不同的定額標準，計算出“綜合定額”；根據(jù)高校發(fā)展的各種特殊需求和政府專項資助的重大工程，如實施“211工程”、“985工程”項目和《面向21世紀教育振興行動計劃》中的一系列建設項目等，給予“專項補助”�，F(xiàn)行撥款制度下存在的問題主要有：
1.以數(shù)量和規(guī)模為導向，忽視辦學質量和資金使用效益
現(xiàn)行的高校財政撥款采用“綜合定額加專項補助” 模式， 這種模式下的撥款依據(jù)是在校學生數(shù)量，生均成本，實際是往年的決算數(shù)而非合理的成本。由于撥款的標準無法體現(xiàn)高校之間的資源利用效率與社會效益方面的差別，在校生數(shù)量多的學校獲得更多的撥款，導致高校在數(shù)量和層次結構上盲目擴張和升級，并由于缺乏績效評價導致了教育質量的下滑和教育經(jīng)費的浪費。
2. 以“隸屬關系”和“辦學層次”為導向，忽視規(guī)范性和公正性
由于隸屬關系和地區(qū)的差別，導致部屬院校與地方院校、重點院校與一般院校和專科院校在政府撥款方面存在巨大的差異。某些高校辦學質量和水平一般，但由于隸屬于中央各部委，所獲得的辦學經(jīng)費，遠遠高于同等質量和水平的地方高校。這導致部分質量水平較高的地方院校拼命“升格”。�？婆c本科的學費標準和財政撥款也存在較大差別，導致了近幾年“專升本”熱。“211工程”、“985工程”項目的實施，對一批部省屬重點大學實施撥款傾斜重點支持政策，客觀上加劇了未達標學校爭設專業(yè)、爭合并以及盲目擴大招生規(guī)模等現(xiàn)象。
3. 以爭取更多撥款為導向，忽視學科和專業(yè)設置
部分高校不是以自身優(yōu)勢為主，而是設法增加所謂低成本專業(yè)。無法引導高校實現(xiàn)教育數(shù)量與教育質量的統(tǒng)一，也無法引導高校提高辦學效益。
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1. 專門的高等教育財政支出績效評價體系尚未建立
近幾年，部分省份（如廣東、湖南、江蘇等）出臺了地方性的財政支出績效評價法案，并選擇相關項目和學科專項等進行試點。雖然取得了一些成效，但還在實務工作中不斷完善。而專門的高等教育財政支出績效評價體系還只處于理論探討中，尚未形成一套完整、科學、規(guī)范和合理的評價體系。具體表現(xiàn)：一是如何對高等教育財政支出進行科學分類，不同學科、不同專業(yè)和學生層次的開支具有不同的特點；二是評價指標的通用性。由于高等教育財政支出的公共性與復雜性，找到合適的指標來反映所有的項目難度較大；三是評價標準如何制定。即使同屬一省，由于各類學校的具體情況不同，使得評價標準的合理性和可比性值得深究。
2. 未建立對應的績效考核和追蹤問效制度
績效考核和追蹤問效制度的缺失，使得高等教育財政預算的編制、執(zhí)行和績效評價沒有形成一個系統(tǒng)的整體。目前部分高校在預算管理上只重視爭取更多的經(jīng)費和把錢花出去，而忽視了預算資金的有效性和效率性，沒有從源頭上控制沒有績效和低績效的教育投入項目，在教育投資責任上也沒有形成績效考核和追蹤問效制度，導致已經(jīng)實施的高等財政教育支出績效評價流于形式。
3. 未形成有效的高等教育財政支出的績效監(jiān)控機制
目前對高等教育財政支出監(jiān)督制度的改革雖然取得了一定進展，如實行國庫集中支付制度、政府采購制度以及經(jīng)濟責任審計等，但仍然存在著一些問題。如對高等教育財政支出審計或檢查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉向經(jīng)濟性、效率性和有效性的評價；監(jiān)督工具以事后審計為主，沒有引入以事情定目標、事中監(jiān)督和事后評價的效益審計。
二、我國高等教育財政預算管理模式改革的思路
（一）樹立“績效預算”的理念
績效預算的核心思想就是“績效與結果相掛鉤，預算以績效為依據(jù)”，具體包括三方面：第一，以結果為導向。這種結果是一種社會效益，是產(chǎn)出的進一步延伸。例如，政府修建了一條高速公路，這條路就是產(chǎn)出，而這條路帶來的效益——社會綜合效益（如公眾的交通便利、企業(yè)的運輸成本減少、地方經(jīng)濟的帶動等）才是結果。第二，以績效為依據(jù)。資源的配置必須以產(chǎn)生的績效即社會綜合效益為依據(jù)，績效越大，獲得的資源越多，反之則越少。而傳統(tǒng)預算模式下僅以產(chǎn)出即這條路本身為依據(jù)作為獲取財政支出甚至申報政績的籌碼。第三，以評價為核心�？冃У拇_定最終依靠評價指標來衡量，如高速公路績效的衡量可以通過車流量、人流量來計量。因此，績效評價指標體系的設計成為績效預算實施成功與否的關鍵。
績效預算在高等教育財政預算管理的應用過程應當包括以下三個基本步驟：第一，績效目標設定。給每個支出項目設定若干績效目標指標，并評價指標的合理性，為確定項目撥款額以及事后評價提供依據(jù)。第二，績效撥款。根據(jù)確定的績效目標和成本，計算預定撥款額度，將實施環(huán)節(jié)委托有關行政部門。第三，績效評價。評價績效目標達成情況，為結算提供依據(jù)。根據(jù)目標的完成程度，以增減財政支出的方式進行獎勵或懲罰，同時分析單位未達到目標指標的原因，提出意見和建議。
�。ǘ┮肟冃芸顧C制
從高等教育目前的情況看，對高校實行完全的預算經(jīng)費與績效指標掛鉤的績效預算制度是不現(xiàn)實的，原因在于：一方面，高等教育的大部分開支相對比較穩(wěn)定，而績效預算相對波動性較大，立即實行完全的績效撥款機制在實際運作中阻力較大；另一方面，對高等教育財政支出績效的度量存在難度，例如經(jīng)濟效益、人口素質、綜合國力等，作為績效指標的客觀性、代表性和可操作性很難兼顧，有待于在實踐中不斷檢驗和求證。
因此，從可行性的角度來說，可以先實行部分績效撥款制度。即將總預算資金分為普通撥款和績效撥款，比例大致可以按7：3或8：2確定；普通撥款按照生均定額與學生規(guī)模的乘積獲得，績效撥款通過關鍵指標的績效評價來確定，績效好的予以獎勵，績效差的適當核減下一年度的預算經(jīng)費。
�。ㄈ┙⒔∪叩冉逃斦С隹冃гu價體系
1. 評價原理
上海財經(jīng)大學馬國賢教授認為：“績效管理”是根據(jù)財政效率原則及其方法論，形成以績效目的為主的公共支出管理制度。他將政府績效管理的基本理論體系歸結為“一觀三論”，即“‘花錢買服務、花錢買效果’的預算觀”、“公共委托代理理論”、“目標結果導向理論”和“為顧客服務理論”。該理論對于高等教育績效評價的理論和實踐研究具有重大的指導意義，成為高等教育績效評價指標體系設計的理論基石。
2. 評價原則
評價原則應當借鑒西方國家政府支出績效評價的“3E”原則，即經(jīng)濟性(Economy)、效率性( Efficiency )和有效性(Effectiveness)，并將三者作為相輔相成的整體來看待。
3. 指標設計原則
績效撥款機制的核心部分是績效評價指標體系，績效指標的選擇，關系到績效評價結果的客觀性和科學性，因此如何設計和選擇指標成為指標體系的關鍵。總結以美國為代表的績效評價指標體系，設計思路應該包括以下幾點：一是績效指標的系統(tǒng)性。指標不僅考慮教學、科研、人才培養(yǎng)等辦學成果的各個方面，博士、碩士、本�？频炔煌瑢哟�，而且要關注高等教育資金的投入、使用（過程）和產(chǎn)出這三個不同階段。二是績效指標的合適性。指標的選擇必須結合高等學校的共同情況和特殊情況，通過收集大量的基礎數(shù)據(jù)，經(jīng)過多次測算獲取。既要包括通用指標，也要包括個性指標。三是績效指標的發(fā)展性。隨著外部環(huán)境和時間的變化，各個指標本身及其對應的權重也會改變。因此，為了保證指標體系的客觀性，必須及時根據(jù)客觀環(huán)境進行調(diào)整和修正。
三、總結
以績效預算思想為主導的高等教育財政預算管理制度改革，在美國等一些發(fā)達國家不斷推進，成為解決財政資金緊張與教育規(guī)模擴大這一矛盾的有效措施。目前，我國已進入了高等教育大眾化階段，高等教育的規(guī)模還有可能繼續(xù)擴大，使得高等教育財政支出面臨巨大的壓力，政府開始關注財政資金的使用效率和效果。在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上，開始逐步改革預算管理模式，最終目的是建立以結果為導向的績效預算模式及其相應的財政支出績效評價體系。
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