摘要：1998年我國開始實施積極財政政策以來，在拉動經(jīng)濟增長方面起了一定的積極作用，但其風險也逐漸凸現(xiàn)出來。在發(fā)揮積極財政政策作用的同時，應積極有效地防范財政政策的風險：一是在積極財政政策目標上要從片面追求年度經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)移到確保國民經(jīng)濟可持續(xù)上來；二是對財政政策工具的運用必須注意協(xié)調(diào)配合，同時要注意財政政策與其他經(jīng)濟政策及經(jīng)濟制度的密切配合，并處理好財政政策與市場機制作用的關系。

　　關鍵詞：積極財政政策   財政風險

　　一、積極財政政策出臺的背景和深層次原因分析

　　1997年7月爆發(fā)的亞洲金融危機，嚴重打擊和損害了亞洲各國經(jīng)濟，對我國的經(jīng)濟也造成了嚴重的外部沖擊。在這種情況下，我國政府采取了對內(nèi)啟動內(nèi)需、對外擴大出口的宏觀政策組合，消除外部沖擊可能帶來的各種連鎖反應，積極財政政策是其中最重要并且最有效的政策手段之一。

　　但是，從當時我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況看，這些政策的出臺還有著更深層次的背景。首先，我國宏觀經(jīng)濟的態(tài)勢已由供給短缺轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)的全面過剩；由通脹轉(zhuǎn)變?yōu)橥�縮。其次。我國經(jīng)濟發(fā)展的目標已由實現(xiàn)傳統(tǒng)的工業(yè)化轉(zhuǎn)換為實現(xiàn)工業(yè)化和信息化的雙重目標；由追求以人均GDP增長為主要標志的經(jīng)濟增長轉(zhuǎn)變到追求經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境的全面協(xié)調(diào)發(fā)展；由強調(diào)效率優(yōu)先的市場化改革轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑯又匾暽鐣�保障和公平。再次，我國已�?jīng)進入建立比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制階段，重視法治和規(guī)則，提升國際競爭力和綜合實力，改善經(jīng)濟增長的效益和質(zhì)量是新階段提出的新要求。在這種情況下，客觀上就要求我國的財政體制和收支結(jié)構(gòu)進行更大范圍、更深層次和更有效率的改革，以實現(xiàn)經(jīng)濟體制和增長方式的轉(zhuǎn)變。因此，積極的財政政策不能簡單看作是一項擴張性的財政政策，它更是一項結(jié)構(gòu)性的財政政策。

　　二、積極財政政策的內(nèi)涵

　　積極財政政策首先是一項應急措施，是為了化解外部沖擊，擴大內(nèi)需和支持出口，確保經(jīng)濟增長的短期擴張性措施：但是，積極財政政策的實施從一開始，就不僅是一項短期擴張性措施，而是包括了更多和更重要的中長期內(nèi)容；它不僅是一項總量政策，同時又是一項結(jié)構(gòu)性政策。

　　(一)積極財政政策是擴張性政策和結(jié)構(gòu)性政策的組合

　　在規(guī)范的經(jīng)濟理論中，有幾點是既定的：一是給定了比較完善規(guī)范的市場經(jīng)濟體制；二是結(jié)構(gòu)和技術問題只在中長期才發(fā)生變化。在這些條件下，以解決總有效需求不足為目標的擴張性財政政策，主要是通過增加財政支出或減稅等，來刺激需求并帶動整個經(jīng)濟增長。

　　因此，從中國實際出發(fā)來界定積極財政政策的內(nèi)涵，就不能把它簡單看作是規(guī)范濟理論中相機抉擇的財政政策。其作用也不是簡單地像西方發(fā)達國家那樣通過擴張或緊縮性財政政策來刺激有效需求。要真正使財政政策有效，就必須有結(jié)構(gòu)性政策的配合。

　　(二)積極財政政策包含公共財政的體制改革

　　在一般意義上，財政職能主要包括以下內(nèi)容：一是對宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能。即反周期政策。這種政策只能在短期內(nèi)使用，而且受財政紀律和政策規(guī)則的約束。二是提供公共產(chǎn)品的職能，即提供市場不能提供或提供數(shù)量不足的公共品和準公共品。三是社會公平職能。通過財政轉(zhuǎn)移性支付、收入再分配等政策手段來調(diào)節(jié)地區(qū)和個人的收入差距。四是激勵和引導職能。通過財政支出和稅制激勵調(diào)節(jié)微觀主體(企業(yè))的行為，從而引導經(jīng)濟資源配置的方向及效率。

　　三、積極財政政策的性質(zhì)和特點

　　(一)政策的階段性

　　積極的財政政策，是在當前我國出現(xiàn)了需求不足，投資、出口和經(jīng)濟增長乏力。亞洲金融危機的影響加劇等特殊情況下，在政策環(huán)境允許的限度內(nèi)，所采取的一種階段性或暫時性的適度擴張政策。

　　(二)政策的定向性

　　從我國的現(xiàn)實情況看，在政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，企業(yè)機制轉(zhuǎn)換也尚未完成。體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾依然十分突出等情況下，不宜也不能實行全面擴張的財政政策，而只能實施既有利于增加投資、開拓市場、擴大內(nèi)需，又有利于調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進體制改革深化的財政政策，即應該實行定向性的財政政策。

　　(三)政策的復合性

　　擴大內(nèi)需是多方面、多層次的，因此，積極財政政策的運用，就其自身而言，沒有局限于擴大財政對基礎設施投資這一個方面，而是以擴大需求為主旨，注重多項政策手段的綜合運用，體現(xiàn)了政策復合性。

　　四、積極財政政策的財政風險

　　(一)幾年來積極財政政策導致赤字率和債務率不斷增加。我國幾年來連續(xù)實施積極財政政策，導致各項反映財政狀況指標呈現(xiàn)逐漸惡化的趨勢，赤字率(財政赤字占GDP比重)已經(jīng)由1997年的1.18％上升到2002年的3.03％：債務率(國債余額占GDP比重)由1997年的8.16％上升到2002年的18.2％。

　　(二)歐盟《馬約》確定的赤字率和債務率標準不是公認的國際警戒線。赤字率和債務率并不是判斷財政風險的唯一標準，要結(jié)合具體國情主要是經(jīng)濟增長和利息支出進行綜合考慮。

　　(三)中國財政短期內(nèi)風險不大，但長期實行積極財政政策確有財政風險。按照前面的分析，雖然幾年來財政支出迅速增長。赤字率和債務率上升較快，但由于同期經(jīng)濟增長和財政收入增長也較快，目前財政風險并不大。但如果從中長期看。中國財政風險有累計增加的可能性。首先，由于大規(guī)模增加稅收的條件并不具備，未來財政收入基本只能保持在略高于經(jīng)濟增長的水平上。其次。由于中長期內(nèi)仍需要堅持積極的財政政策，財政結(jié)構(gòu)性職能要求財政支出規(guī)模不能減少。支出壓力較大。

　　(四)中長期財政風險的限度。在中長期內(nèi)實施積極財政政策必須考慮財政風險是否有可持續(xù)性的問題，即未來政府能否償還到期債務。如果隨著債務積累。政府既無法利用財政節(jié)余償還債務，也無法通過發(fā)行新國債償還舊國債，政府只剩下兩個選擇：使國債貨幣化或宣布廢除舊的債務。前者意味著征收了通貨膨脹稅，后者意味著國家信用破產(chǎn)。無論哪種情況出現(xiàn)。都意味著財政風險轉(zhuǎn)化成為財政危機。

　　五、積極財政政策下一步調(diào)整的方向

　　無論積極財政政策發(fā)揮了什么樣的作用，它僅僅是一項階段性的措施，不可能長期持續(xù)下去，當其初始目標完成后，就應當考慮它的淡出、轉(zhuǎn)型和調(diào)整的問題。

　　(一)積極財政政策在總量上的投入應逐步由擴張轉(zhuǎn)為適度調(diào)整。從現(xiàn)階段的實際出發(fā)。積極財政政策中以反周期為主要目的的擴張功能應當?shù)�出�?

　　(二)積極財政政策應加快向體制性、結(jié)構(gòu)性政策轉(zhuǎn)型。積極財政政策由擴張性轉(zhuǎn)為體制性、結(jié)構(gòu)性政策后，為保證政策調(diào)整力度，仍有必要在一段時間保持一定規(guī)模的赤字，來達到加快推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，繼續(xù)擴大對外開放，促進攻堅階段的經(jīng)濟體制改革，建立和完善社會保障體系。提高基礎設施的公共保障能力之目的。

　　(三)積極財政政策在機制上應逐步由應急性決策轉(zhuǎn)向“規(guī)則化政策”，建立正常的政府投資機制。自實施積極財政政策以來，人們最關注的是財政風險、國債投資效率以及公共財政的功能性改革等問題。要防范財政風險以及可能引發(fā)的金融危機，推進公共財政體制改革，在反周期擴張性財政措施淡出后，積極財政政策的重點一方面為國家重大戰(zhàn)略實施提供資源引導力的保障：另一方面。應加強財政政策的規(guī)則化管理，制定并遵守國債投資進入、退出的標準。保證財政政策的連續(xù)性、規(guī)范性和公開性，堅持法治和依法行政，提高財政資源和國債投資的使用效能。

　　(四)積極財政政策在投資領域應縮短戰(zhàn)線，并按照貫徹“五個統(tǒng)籌”要求調(diào)整投向。積極財政政策的一項重要使命，是逐步把擴大內(nèi)需的主角讓位于消費和民間投資，公共投資的范圍是不與民爭利，在建立公共財政的體制框架的同時，掃除消費和民間投資增長的相關障礙。因此，適度規(guī)模的國債投資只可能有限解決目前最緊迫、最根本的發(fā)展問題，而把其他的發(fā)展問題留給市場和民間投資。

　　(五)積極財政政策要進一步強化社會保障職能。社會保障支出是財政的基本職能之一。從中長期看，我國社會保障壓力是由三個因素組成的：一是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進。社保覆蓋面將大大擴展，不但農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后應該被納入到社會保障體系中，而且社保范圍也應該延伸到農(nóng)村：二是企業(yè)改革進入攻堅階段，在較長的一段時間內(nèi)，我國就業(yè)情況不容樂觀，社保壓力也相應增加；三是我國在人均收入較低，養(yǎng)老保險體系建立時間不長，特別是一部分退休較早的職工沒有交納個人保障基金的背景下進入老齡化社會，社保支出呈快速增加的趨勢。下一步積極財政政策的重點之一，是創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，繼續(xù)提高社會的保障能力。重點完善相應的保障制度。

　　(六)將調(diào)整和完善積極財政政策與完善稅制并實行結(jié)構(gòu)性減稅結(jié)合起來，鼓勵企業(yè)投資。逐步調(diào)減長期建設國債，騰出資金主要用于支持稅制改革，即推進將生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)為消費型增值稅和統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，這也是調(diào)整和完善積極財政政策的重要內(nèi)容。這兩項改革既是完善稅制，又是一種結(jié)構(gòu)性減稅政策。雖然在一定時期將導致財政減收，但從長遠來看，這種減稅政策比單純靠政府發(fā)債上項目的效果要更好。其一，企業(yè)是市場主體，根據(jù)市場需要投資，投資會更有效，而政府投資效益差，浪費大，容易與市場脫節(jié)。這是各國的通病。其二，減稅增加了企業(yè)投資能力。企業(yè)利潤率和資信等級提高，更容易獲得銀行貸款或者在資本市場上籌集到資金，只要有市場需求，其帶動社會投資的效果比政府直接投資要大。其三。完善稅制并實行結(jié)構(gòu)性減稅，企業(yè)自主投資能力增強，可避免政府投資退出競爭性或經(jīng)營性領域后，企業(yè)投資跟不上而出現(xiàn)“真空”狀況，有利于加快推進投資體制改革。

　　總之，財政政策原則或政策取向的合理確定與適時調(diào)整。對政策目標的實現(xiàn)和政策效應的優(yōu)劣，有著決定性影響。既然積極財政政策并非一種長期政策選擇，那就必然有一個政策調(diào)整或政策轉(zhuǎn)換的問題。關鍵就在于，能否出現(xiàn)或找到替代當前財政政策“拉力”或“推力”的因素和條件，如何進一步掌控積極的財政政策值得我們深思。