【摘要】政府的適度負(fù)債能有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán),也能為社會提供更多的公共產(chǎn)品。但在管理失控、負(fù)債過度、違規(guī)融資的情況下,政府負(fù)債則將成為影響經(jīng)濟(jì)和社會的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,影響財政預(yù)算正常執(zhí)行的重大隱患。本文就通過對地方政府債務(wù)形成原因等方面進(jìn)行分析,探究了地方政府債務(wù)對地方財政運行的客觀影響,在此基礎(chǔ)上提出了化解地方政府債務(wù)和促進(jìn)地方財政發(fā)展的措施。

　　【關(guān)鍵詞】地方政府 債務(wù)風(fēng)險 對策

　　一、烏魯木齊市政府債務(wù)形成原因

　　1.支出壓力

　　近幾年,市委、市政府堅決貫徹國家擴(kuò)大內(nèi)需的一系列方針政策,加快、加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度,一大批市政、公用基礎(chǔ)設(shè)施項目先后建成并投入使用,城市功能逐步完善,投資環(huán)境發(fā)生了巨大的改觀,綜合經(jīng)濟(jì)實力顯著增強(qiáng)。同時也拉動了我市GDP和固定資產(chǎn)投資的快速增長。烏魯木齊市作為新疆的首府、我國西部的中心城市之一和向西開放的橋頭堡,其幅射亞歐的窗口作用和帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭地位將更加突出。由此進(jìn)入社會較快發(fā)展的歷史時期,人民群眾日益提高的物質(zhì)文化生活對政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提出了越來越高的要求。地方政府債務(wù)是比重最大的籌資方式。由于歷年債務(wù)余額滾存加上近年來新增債務(wù)膨脹,烏魯木齊市的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)也極為沉重。

　　2.債務(wù)管理政策的效力受到局限

　　(1)近年來各項改革力度不斷加大,特別是社會保障體制改革、糧食體制改革、農(nóng)村稅費改革等重大改革,加上地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)投入要求的增加,地方財政支出增長速度大大超過收入增長速度,支撐經(jīng)濟(jì)運行的財力匱乏。

　　(2)加快國有企業(yè)改革進(jìn)程同社會保障體系的建立不配套,加快國有企業(yè)改革步伐必然面臨著企業(yè)職工社會保障社會化的問題,目前,我市國有企業(yè)改革雖然基本結(jié)束,但自治區(qū)國有企業(yè)改革逐漸深化,而社會保障體系則剛剛建立,尚待完善,由此產(chǎn)生的原改制中拖欠企業(yè)離退休人員工資、下崗失業(yè)人員救濟(jì)金等社會保障資金所形成的債務(wù)加劇了地方政府債務(wù)膨脹的趨勢。

　　(3)舉債項目各環(huán)節(jié)管理不到位,造成投資規(guī)模不斷擴(kuò)大,增加了財政支出負(fù)擔(dān)。表現(xiàn)在:項目超概算情況嚴(yán)重,加大財政資金壓力。

　　(4)由于沒有建立借債舉債信息披露和監(jiān)督機(jī)制,對于是否應(yīng)該舉債沒有相應(yīng)的評估機(jī)制,導(dǎo)致部門隨意舉債的現(xiàn)象時有發(fā)生,債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。

　　二、控制烏魯木齊市地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策及建議

　　1.加大財政對政府融資的集中統(tǒng)管力度。

　　建立地方政府償債機(jī)制。政府在清理現(xiàn)有債務(wù)的基礎(chǔ)上明確界定必須由政府負(fù)擔(dān)的債務(wù)。按照“誰舉債、誰償還”的原則,確定償債責(zé)任單位,明確財政部門在同級政府債務(wù)管理中的牽頭作用,實行由財政部門為主,各職能部門共同參與的政府債務(wù)管理體制。財政部門根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的狀況、財政收支、各職能部門提供的項目可行性方案,確定短期籌資方案、還款計劃以及地方政府中長期融資規(guī)模、償債期限等。并定期對已有的政府債務(wù)進(jìn)行分析和督促,確保政府債務(wù)按時償還。

　　2.逐步建立各項政府債務(wù)監(jiān)控、預(yù)警機(jī)制。

　　(1)建立和完善動態(tài)的地方政府債務(wù)信息系統(tǒng)。

　�、俳�立能合理反映地方政府負(fù)債的風(fēng)險指標(biāo)體系。對地方政府債務(wù)進(jìn)行定期統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控,隨時把握本級政府和下級政府的債務(wù)規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險狀況。通過對債務(wù)依存度、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)動態(tài)分析和評估,將已經(jīng)發(fā)生的各類債務(wù)風(fēng)險通過一定的技術(shù)手段呈現(xiàn)出來,從而增加地方政府債務(wù)風(fēng)險的透明度。債務(wù)信息的充分披露是債務(wù)監(jiān)控得以有效實施的重要保障。

　�、诮ㄗh在“金財工程”框架內(nèi)加緊研究開發(fā)政府債務(wù)統(tǒng)計系統(tǒng),將政府債務(wù)統(tǒng)計作為年度常規(guī)任務(wù)明確起來。完善分地區(qū)、分級次、分種類、分項目的專項統(tǒng)計制度,進(jìn)一步規(guī)范統(tǒng)計行為、提高統(tǒng)計效率。

　　③推動試編政府債務(wù)預(yù)算的嘗試。在摸清底數(shù)的基礎(chǔ)上,編制政府債務(wù)余額、新增債務(wù)、年度還債等政府債務(wù)預(yù)算,為政府決策及社會公眾提供綜合、完整的信息。對直接顯性債務(wù),應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限,制定中長期償還計劃,并建立相應(yīng)的償債基金;對直接隱性債務(wù),應(yīng)預(yù)測未來各年度的支出缺口,制定彌補支出缺口計劃;對或有顯性債務(wù),應(yīng)堅持“誰借誰還”的原則,清償債務(wù),必要時可用法律手段進(jìn)行追討;對或有隱性債務(wù),應(yīng)加強(qiáng)管理,盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域“就地”化解;對無法追討的或有顯性債務(wù)和無法“就地”化解的或有隱性債務(wù),應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償。以此,逐步將隱形債務(wù)顯性化、或有債務(wù)明晰化,減少動態(tài)反映地方政府債務(wù)的復(fù)雜程度。

　　(2)規(guī)定債務(wù)形成程序,控制新增債務(wù)風(fēng)險。

　�、俳�立“借用還”與“權(quán)責(zé)利”相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制,建立舉債評審、償債責(zé)任追究、償債準(zhǔn)備金制度。通過編制政府債務(wù)預(yù)算,把債務(wù)預(yù)算納入復(fù)式預(yù)算,提高地方政府債務(wù)管理能力,從制度上防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　�、谠黾觽鶆�(wù)總規(guī)模的剛性限制以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　(3)提出債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整原則以控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　�、倜鞔_地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu),分清責(zé)任。將各類地方政府債務(wù)按照債務(wù)來源劃分為以下四類:由中央政府或上級地方政府轉(zhuǎn)貸形成的債務(wù),地方政府應(yīng)當(dāng)做好資金使用監(jiān)控、償還責(zé)任劃分等工作。地方政府自行舉借或授權(quán)所屬部門舉借的債務(wù)資金。其形成的債務(wù)即為烏魯木齊市地方政府債務(wù),地方政府應(yīng)當(dāng)切實履行債務(wù)風(fēng)險管理的職能,并接受上級政府的監(jiān)督、指導(dǎo)。

　�、趧澐謨斶�期限和資金用途,分清輕重緩急。償還期限往往是由資金用途決定的。政府舉借債務(wù)獲得的資金,通常用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、經(jīng)常性支出、應(yīng)急支出等三個方面。參照國內(nèi)商業(yè)銀行對貸款期限的劃分,可以對地方政府貸款按照期限劃分為三類:第一,長期債務(wù),償還期限在五年以上(不含五年)的債務(wù)。第二,中期債務(wù),償還期限為一年以上,五年以下(含五年)的債務(wù)。第三,短期債務(wù),償還期限為一年以內(nèi)(含一年)的債務(wù)。長期債務(wù)一般是為了籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本等資本性支出資金。這些項目建設(shè)周期長,收益慢,因此客觀要求具有足夠長的還款周期,否則就會加重地方政府的現(xiàn)期財政負(fù)擔(dān),這部分債務(wù)占債務(wù)總規(guī)模的合理比例應(yīng)該是比較大的,一般應(yīng)大于80%。短期債務(wù)一般用于政府經(jīng)常性支出和應(yīng)急支出,只能用于年度內(nèi)周期性短收的情況,一般不能用于彌補財政赤字,短期債務(wù)比例應(yīng)當(dāng)非常低。中期債務(wù)介于長期債務(wù)和短期債務(wù)之間,其比例也應(yīng)當(dāng)介于長期債務(wù)與短期債務(wù)之間。

　　3.加強(qiáng)政府性投資項目的管理。

　　(1)結(jié)合財政績效評價,合理確定投資范圍。

　　按照“量力而行、盡力而為”的理財原則,同時結(jié)合財政支出績效評價,合理確定財政投資范圍,政府重點支持關(guān)系國計民生,對我市未來經(jīng)濟(jì)或社會事業(yè)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展有重大影響的建設(shè)項目。

　　(2)編制基本建設(shè)預(yù)算和政府性債務(wù)收支計劃,加大建設(shè)項目財政跟蹤評審力度。

　�、俑鶕�(jù)建設(shè)需要和承受能力應(yīng)在編制年度政府性投入基本建設(shè)預(yù)算的基礎(chǔ)上,根據(jù)資金的缺口編制統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)收支計劃,明確政府性負(fù)債建設(shè)項目,投資、規(guī)模和償還本息等計劃,也便于負(fù)債資金在各項目間的統(tǒng)籌調(diào)度。

　　②全面實行財政跟蹤評審制。建立嚴(yán)格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機(jī)制。對政府債務(wù)項目,相關(guān)職能部門要實行跟蹤評審和重點評審相結(jié)合,及時發(fā)現(xiàn)問題,督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目,要委派財務(wù)總監(jiān)或財政專管員,對舉債項目的財務(wù)活動進(jìn)行全程監(jiān)管。實施財政跟蹤評審制,邊建設(shè)邊評審,既能節(jié)約資金又能在一定程度上預(yù)防超概算現(xiàn)象。審計部門要加強(qiáng)對政府債務(wù)資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計。項目竣工后,必須進(jìn)行竣工審計。將政府及其所屬部門的政府債務(wù)狀況列入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍,公開審計結(jié)果。

　　(3)加強(qiáng)基本建設(shè)的過程管理,強(qiáng)化基建預(yù)算執(zhí)行力。

　　把好項目建設(shè)立項關(guān)、預(yù)算審核關(guān)、建設(shè)資金支付審核關(guān)、建設(shè)項目竣工決算關(guān)。依托信息技術(shù)手段,建立政府性投資項目庫,對項目實行跟蹤管理。