【摘 要】我國是農業(yè)大國，種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入是農戶收入的主要來源之一。但是農業(yè)是弱質產業(yè)，面臨著巨大的自然風險和不可避免的市場風險。我國農業(yè)保險發(fā)展面臨的主要困難包括農業(yè)保險立法缺位、保險公司經營農業(yè)保險難以為繼、農民對農業(yè)保險的有效需求不足或是需求無法滿足、缺乏政府有效的引導和扶持，這就需要財政資金給予扶持。構建農業(yè)保險法律體系，完善農業(yè)保險補貼政策，加大稅收優(yōu)惠力度，加強財政和金融的政策協調，建立巨災風險專項基金，發(fā)揮財政對農業(yè)保險的監(jiān)督與管理作用。特別是農業(yè)保險補貼是市場經濟和開放經濟條件下政府支持和保護農業(yè)的有力工具，有利于構建中國普惠金融體系。

　　【關鍵詞】農業(yè)保險；公共財政；農業(yè)保險補貼；普惠金融體系

　　一、我國農業(yè)保險發(fā)展面臨的主要困難

　�。ㄒ唬┪覈�農業(yè)保險立法缺位

　　從各國農業(yè)保險發(fā)展的歷程來看都是立法先行。我國自1980年恢復保險業(yè)務以來，農業(yè)保險沒有得到較好的發(fā)展的原因之一就是沒有專門的農業(yè)保險法律或者相關的農業(yè)保險法規(guī)和條例。農業(yè)保險的立法思想散見于《中華人民共和國農業(yè)法》、《中華人民共和國保險法》等法律條文中。1993年《農業(yè)法》第31條規(guī)定"國家鼓勵和扶持對農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。"1995年《保險法》第149條規(guī)定"國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)，農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。"2007年，《政策性農業(yè)保險條例》被列入國務院2007年立法計劃，由保險業(yè)監(jiān)督管理委員會負責起草。但是由于種種原因尚未出臺，我國農業(yè)保險立法始終處于缺位狀態(tài)。目前，農業(yè)保險發(fā)展主要依靠各地的政府文件，諸多問題的解決措施缺乏法律保障，農業(yè)保險健康發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。

　　（二）保險公司經營農業(yè)保險難以為繼

　　農業(yè)的生產周期比較長，承受著自然風險、市場風險等多種風險，投資回報率低，這些都表明了農業(yè)的"弱質"屬性。農業(yè)是自然再生產和經濟再生產相互交織的產業(yè)，受自然風險的影響巨大，并且這些風險具有區(qū)域性、伴生性和系統(tǒng)性，使保險公司經營農業(yè)保險面臨著較高風險。另外，我國農業(yè)保險的投保區(qū)域有限，農戶比較分散，這使得保險公司無法按照大數定律來確定農業(yè)保險費率。而且一旦發(fā)生農業(yè)巨災，則涉及千千萬萬農戶、數億元的損失，保險公司數年利潤可能不及一次虧損，經營農業(yè)保險的積極性受挫。

　　（三）農民對農業(yè)保險的有效需求不足或是需求無法滿足

　　首先，農業(yè)保險的高風險和高賠付率使得保險公司的農險業(yè)務經常面臨虧損，這使得保險公司對其設計較高的保險費率，而農民的收入有限，高費率使得大部分農民無法承擔。其次，我國的農業(yè)保險發(fā)展還處于初級階段，開發(fā)設計的險種有限、控制較嚴、操作復雜、賠償偏低，使廣大農戶很難按照自己的需要選擇險種。

　�。ㄋ模┤狈φ�府有效的引導和扶持

　　在農業(yè)保險的改革和發(fā)展過程中，自2004年以來，中央連續(xù)七個一號文件對農業(yè)保險的發(fā)展都有重要論述，但是具體落實情況遠遠沒有達到人們的預期水平。

　　另外，目前我國農業(yè)保險在補貼方面只對投保戶進行保費補貼，并沒有對經營農險業(yè)務的商業(yè)保險公司進行費用補貼；稅收方面只免交營業(yè)稅，沒有其他方面的稅收優(yōu)惠，在一定程度上不利于保險公司積極推進農險業(yè)務。

　　對這項涉及鞏固農業(yè)基礎地位的政策性保險業(yè)務，政府一直沒有成立或者指定權威機構來協調和推動，也是我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的重要原因。

　　二、農業(yè)保險與公共財政的關系

　　由于經營農業(yè)保險供給成本高，風險大，服務對象收入水平普遍偏低，這就需要財政資金給予扶持。因此，發(fā)展農業(yè)保險的過程中，需要積極發(fā)揮公共財政的作用。

　　（一）財政的資源配置功能

　　保險公司的逐利性使得其更注重在城市建立分支機構，努力擴大在城市中的份額，致使農村保險公司或其分支機構嚴重缺失，甚至有些貧困偏遠地區(qū)，農業(yè)保險并沒有開始，嚴重影響我國普惠型金融體系的構建進程。針對這種現象，需要發(fā)揮財政的資源配置作用，將一部分資金流向弱勢地區(qū)、弱勢產業(yè)、弱勢群體。通過對經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司進行費用補貼，實施稅收優(yōu)惠，擴大險種補貼的范圍，帶動其經營農險業(yè)務的積極性，不斷擴大承保范圍，開發(fā)新的險種，幫助農民解決后顧之憂；對投保農戶進行保費補貼，有效轉移風險，從而有利地帶動民間投資，發(fā)揮農業(yè)保險在國民經濟中的乘數效應，以此提高資源配置的效率。

　�。ǘ�）財政的收入分配功能

　　由于目前保險公司的服務對象主要是城市人口、大企業(yè)、大客戶，占我國絕大多數的農民的保險需求沒有得到滿足，保險公司"嫌貧愛富"造成的"馬太效應"導致弱勢地區(qū)、弱勢產業(yè)、弱勢群體的金融保險服務的匱乏，擴大了區(qū)域發(fā)展的差異和社會財富占有的兩級分化，從而損害了社會公平。另一方面，有農險業(yè)務的保險公司，保費收入很難彌補由于險種開發(fā)、費率厘定、核查定損、事故賠款等造成的支出，經常入不敷出而致使在農險業(yè)務上虧損，損害了市場經濟內在的經濟公平。對此，可通過財政的稅收優(yōu)惠、財政補助等多種手段促進農村地區(qū)經濟的發(fā)展，拉動農民增收。對保險公司進行財政補助和稅收優(yōu)惠，例如，降低農險項目收入的所得稅稅率以提高其利潤水平，改善"企業(yè)辦社會"的狀況，促進社會公平，實現財政收入分配職能。

　�。ㄈ�）財政的經濟穩(wěn)定和發(fā)展職能

　　為了農村地區(qū)經濟的穩(wěn)定，保證普惠金融體系的可持續(xù)發(fā)展，就需要財政通過制度性的安排，發(fā)揮"自動穩(wěn)定"的作用，消除農業(yè)保險發(fā)展中的某些障礙，通過加大財政資金的轉移力度，促進產業(yè)結構升級，保證國民經濟穩(wěn)定和高速的最優(yōu)結合。

　　三、我國發(fā)展農業(yè)保險的財政政策選擇

　　保險公司的利潤來源主要是"三差益"，即死差益、利差益、費差益，其三者之和較高時才能彌補保險公司的成本。但與此相矛盾的是，對于農業(yè)保險來說，保險公司供給成本高，服務對象為抗風險能力較弱、收入水平偏低的農民，這就需要財政資金給予扶持。通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等多種手段，引導資金流向弱勢地區(qū)、弱勢產業(yè)、弱勢群體，改善資源配置效率，逐步建立市場主導與政府扶持相結合、財政政策和金融政策相結合的長效機制。

　　具體可以從以下幾方面著手：

　�。ㄒ唬�構建農業(yè)保險法律體系

　　制定專門的《農業(yè)保險法》，明確政府定位和具體的政府扶持辦法，建立適合我國國情的農業(yè)保險組織體系等；出臺相關的部門規(guī)章、財政政策和措施，適應新形勢下普惠金融發(fā)展的需要。

　�。ǘ�）完善農業(yè)保險補貼政策

　　目前，中央和地方各級財政對參加種養(yǎng)業(yè)保險的農戶給予一定的保費補貼，中央財政補貼40%，地方財政補貼20%，縣級財政補貼20%，其余20%由農戶自己承擔，這對于調動農民投保積極性有重要作用。與此相對應，公共財政并沒有給予提供農業(yè)保險服務的保險公司任何補貼，這對于面臨著高風險、高成本、高賠付率和經營技術上存在困難的保險公司來說，在一定程度上抑制了其積極開展農險業(yè)務。因此有必要對經營農險業(yè)務的保險公司經營管理費用進行補貼。

　　另外， 2010年的中央一號文件明確提出要擴大農業(yè)保險保費補貼的品種和區(qū)域覆蓋范圍，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度。為充分發(fā)揮保險風險分散、損失補償功能，鼓勵和保障農民對農業(yè)生產的投入，穩(wěn)定我國糧食生產和供給，應將所有產糧大縣納入中央財政農業(yè)保險保費補貼范圍。進一步提高中央財政農業(yè)保險保費補貼比例，綜合考慮各地經濟發(fā)展實力和財政承擔能力，實行有所差別的保費補貼比例，對于中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，中央財政保費補貼比例應提高至不低于70%；對于經濟相對發(fā)達地區(qū)，中央財政保費補貼比例應提高至不低于50%.

　�。ㄈ�）加大稅收優(yōu)惠力度

　　目前對經營農險業(yè)務的保險公司只有營業(yè)稅減免，沒有其他方面的稅收優(yōu)惠。參照國外做法，可以對政策性農險業(yè)務收入免征所得稅，以有利于經營主體增加準備金積累，降低農險費率，提高農民保險費的支付能力，以此來支持保險公司農險業(yè)務的發(fā)展，加快普惠金融體系的構建步伐。

　　（四）加強財政政策和金融政策的政策協調農業(yè)保險作為構建普惠金融體系的一部分，兩者是相互促進、相互影響的。農業(yè)保險的穩(wěn)定健康發(fā)展有利于普惠金融體系的早日實現，普惠金融體系的發(fā)展也會帶動農業(yè)保險的發(fā)展。運用多種財政政策手段促進、鞏固農業(yè)保險，最大限度地增強財政金融政策的實施效果。

　　另外，政府也可以采取手段對農業(yè)保險進行金融支持，如規(guī)定發(fā)放小額貸款時優(yōu)先考慮已經購買農業(yè)保險的農戶。

　�。ㄎ澹┙�立巨災風險專項基金

　　巨災風險是阻礙農業(yè)保險發(fā)展的重要因素之一。通過建立政府資金支持、保險公司自有儲備、社會各界捐助的農業(yè)巨災風險基金，為農業(yè)保險提供巨災保障，對遭遇巨災損失的農業(yè)保險公司提供一定程度的補償，從而進一步擴大保險公司的承保能力，推進我國農險事業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展。

　　（六）發(fā)揮財政對農業(yè)保險的監(jiān)督與管理作用2004年以來，公共財政每年對農業(yè)保險進行數億元的補貼，為使這些資金落到實處，使用更加有效率，真正起到帶動農村經濟發(fā)展的作用，監(jiān)管部門必須加強監(jiān)督和管理。財政監(jiān)管有利于保險公司在社會輿論和社會公眾的約束下自覺地為弱勢地區(qū)、弱勢產業(yè)、弱勢群體提供服務。保險公司內部控制是財政監(jiān)管的基礎，保險公司消極被動地接受監(jiān)管只會增加監(jiān)管成本，保險公司積極主動地優(yōu)化內部控制和風險管理是其健康運行的基礎。

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