擔保業(yè)已經到了一個生死存亡的關頭。三位憂心忡忡的業(yè)內資深專家從改革行業(yè)監(jiān)管的角度，提出了拯救擔保業(yè)的一攬子政策建議
令人焦慮的行業(yè)現(xiàn)狀
一、監(jiān)管機構有待明確
在當前的政府架構下，涉及到信用擔保公司準入、定位、管理、監(jiān)管的部門包括中國人民銀行、銀監(jiān)會、財政部、發(fā)改委等多個部門。每個部門都在其主管的領域頒發(fā)了一些內部規(guī)章，大都以行業(yè)扶持為主，涉及擔保機構監(jiān)管的主要是財政部和國家發(fā)改委（包括原國家經貿委），但在相關的領域還有不少值得進一步探討的問題。
二、未能區(qū)分政策性擔保機構與商業(yè)性擔保機構
政策性擔保和商業(yè)性擔保的產生機理、服務對象、經營目標和資金來源各有不同，決定了兩者運作模式、支撐體系等各有側重，應該有不同的監(jiān)管規(guī)則。
政策性擔保的服務對象是存在融資困難的中小企業(yè)等政策性扶持群體。而商業(yè)性擔保機構由于要維持生存發(fā)展，服務對象必然是有一定信用基礎和償還能力的企業(yè)。
政策性擔保的目的是彌補市場缺陷，貫徹政府意圖，提高社會總效益，政府必然成為政策性擔保機構的主要出資人；商業(yè)性擔保機構出資人主要是直接或間接的金融資本所有者。
目前擔保業(yè)的監(jiān)管規(guī)則沒有區(qū)分政策性擔保機構和商業(yè)性擔保機構，很大程度上是因為中國擔保行業(yè)的投資結構是“政府為主，民間為輔”，擔保機構大都以財政資金為后盾、以貫徹政府政策為運作目標，中小企業(yè)貸款擔保是目前主要的市場需求。但隨著市場經濟的發(fā)展，商業(yè)性擔保業(yè)務將面臨巨大的發(fā)展機遇，監(jiān)管者也需要隨之調整思路。
三、未能區(qū)分不同類型的擔保業(yè)務
要把擔保業(yè)務作為一個行業(yè)來管理，需要大量監(jiān)管框架的細化和設計的工作，業(yè)務品種、管理方式、責任、風險都要根據(jù)不同領域的風險收益狀況進行細分。嚴格來說，不同的業(yè)務類型應有不同信息披露和風險控制標準，不同類別應有不同的準入原則、按不同的標準提取風險準備金、有不同的追償成本，不能用一刀切的方式來監(jiān)管。
四、未能體現(xiàn)分類指導、扶優(yōu)限劣的原則
目前的監(jiān)管框架更多強調行政管理和審批，風險控制手段為單一的準備金提取要求，沒有體現(xiàn)以風險為導向、分類指導、扶優(yōu)限劣的原則。現(xiàn)代監(jiān)管強調的都是以風險為本的監(jiān)管。所謂風險為本的監(jiān)管是指所有的監(jiān)管活動均以風險及其監(jiān)控為出發(fā)點，先確定和衡量金融機構在經營中所面對的各種風險的水平和發(fā)展方向，進而確保金融機構對所承擔的風險已經采取了足夠的管理和處置措施。對擔保業(yè)監(jiān)管的制度設計也應遵循以風險監(jiān)管為本的思路。
擔保業(yè)監(jiān)管的國際借鑒
在國外，政策性擔保機構和商業(yè)性擔保機構實行差別化定位，政策性擔保機構一般從事高風險貸款的擔保，商業(yè)性擔保機構主要承擔合同履約的擔保，等等。歐洲國家實行信用擔保的機構很多，綜合起來主要特點在于：
一、政策性擔保和商業(yè)性擔保涇渭分明
歐洲某些擔保機構既承做政府支持的政策性擔保項目，也有公司自營的商業(yè)性擔保項目。政府項目決策權在政府，由公司代表政府做業(yè)務，賠付由政府承擔，或者政府定期給公司注入資金補償公司損失，一般不需要再保險。公司自營項目風險由公司自行承擔，并通常由私有的再保險公司分散風險。兩種擔保業(yè)務涇渭分明，公司設立兩個賬戶，互不干擾。
二、貸款擔保業(yè)務少，擔保與保險劃分不明顯
歐洲國家擔保和保險區(qū)分不明顯，他們認為擔保是保險的一種，兩者沒有明顯性質區(qū)分，只是操作形式有所不同。一般意義下，擔保是對特定用戶給予的信用，因此，領域較窄，承擔的責任較大，風險度高。保險險種多，市場領域寬，風險不大。歐洲擔�；虮ｋU的主要業(yè)務主要有以下幾種：一是一般信用擔保，包括出口信貸擔保、進口信貸擔保、招標擔保、維護服務擔保、執(zhí)照擔保、關稅擔保。二是履約擔保，包括建筑合同擔保、供貨合同擔保、付款合同擔保、銀行間的償債擔保、貸款擔保（業(yè)務量很少）。三是雇員忠誠擔保，包括對公司員工、個別員工、關鍵位置人物、關鍵人物發(fā)生嚴重違規(guī)違紀或者偷竊公司財務給公司造成損失的行為，由擔保人負責賠償。
三、具有規(guī)避風險的再保險制度
歐洲大多數(shù)國家的保險市場已經或者正在趨于完善。從組織體系看，擔�；蛘弑ｋU機構與再保險機構、銀行有著密不可分的關系。每一個擔�；蛘弑ｋU公司都購買一個或一個以上再保險公司的保險，再保險公司與保險機構往往互為股東，互相關聯(lián)、關系密切。從操作方式看，擔保的風險規(guī)模決定于購買再保險的能力。購買的再保險越高，自己承擔的風險范圍越小，反之，保險機構自己就要承擔高額保險。
四、國外商業(yè)性擔保機構沒有行政主管部門
靠行業(yè)協(xié)會發(fā)揮指導作用。如美國的保險業(yè)協(xié)會中有一個擔保分會，每年定期公布有多少擔保公司經營哪種擔保業(yè)務、平均收費標準是多少，在此基礎上結合行業(yè)發(fā)展周期提供定期的行業(yè)風險指引，預測未來1～2年的行業(yè)趨勢預測、擔保費定價趨勢，等等。
對策和建議
對政策性擔保機構以應合規(guī)監(jiān)管為主：政策性擔保監(jiān)管重點是有關中小企業(yè)信用擔保法律法規(guī)的執(zhí)行情況、信用擔保機構的準入資格、社會責任、運作規(guī)范、如何合理有效地使用財政資金、建立財政資金補償機制，強調的是合規(guī)；政策性擔保如果出現(xiàn)了風險、形成了損失，屬于政策性風險，對其監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，即監(jiān)管的重點是擔保業(yè)務的合規(guī)性，有無違規(guī)操作等。
對商業(yè)性擔保機構采取市場監(jiān)管＋行業(yè)自律：商業(yè)性擔保機構通常是獨立、社會化出資、商業(yè)化運作、以盈利為目的，在開展貸款擔保業(yè)務的同時從事工程履約擔保、合同擔保、債券擔保、訴訟保全擔保等其他擔保業(yè)務，中小企業(yè)信用擔保業(yè)務只是業(yè)務之一。對商業(yè)性擔保公司的監(jiān)管目的是彌補市場的不完善，保護公眾利益、控制風險、維護系統(tǒng)的穩(wěn)定。對商業(yè)擔保的監(jiān)管主要是風險導向的監(jiān)管，即監(jiān)管的重點是看擔保機構是否做到了審慎經營、有無有效的風險管理和內控機制。
區(qū)分擔保行業(yè)不同的業(yè)務類別及其風險，重在風險監(jiān)管：隨著市場經濟的發(fā)展，擔保市場越來越呈現(xiàn)細分趨勢，擔保機構之間的業(yè)務有很大區(qū)別，很難用統(tǒng)一的規(guī)則來針對所有類別的業(yè)務；而不同的擔保業(yè)務需要不同的進入門檻、風險控制手段和信息披露制度：比如金融增級擔保，證券監(jiān)管機構表示，今后從事金融增級業(yè)務的擔保公司注冊資本不應少于30億元人民幣，否則起不到金融增級作用，也無法覆蓋其中的風險；工程履約擔保有及時止損和分階段擔保的機制，所以，資本金幾個億的擔保公司可以為幾十個億的工程擔保。嚴格來說，籠統(tǒng)地談中小企業(yè)信用擔保的風險是沒有意義的，要先明確風險的分類和定義，再來談怎么控制。
擔保行業(yè)風險監(jiān)管的核心和監(jiān)管步驟：以風險為本的監(jiān)管重點明確，以風險及其管理為出發(fā)點，監(jiān)管重點是擔保機構對各類風險的內部控制和管理，注重重大事故的預先防范：
強調擔保機構面臨的各類風險，重點在鑒別和衡量擔保機構運營時所面臨的各種風險的程度；
強調要評估擔保機構的風險管理與內部控制制度。確保擔保機構對其所承擔的風險采取了足夠的管控措施；
實行差別監(jiān)管，充分考慮被監(jiān)管機構的風險狀況、規(guī)模大小和業(yè)務復雜性制訂監(jiān)管和檢查計劃，針對不同認可機構存在的風險狀況，靈活地做出監(jiān)管反應，有利于合理地分配和利用監(jiān)管資源，提高效率；
將風險評估狀況列入評級體系，實現(xiàn)風險為本監(jiān)管與評級制度的融合。
建言：分類監(jiān)管框架
國際上通常把擔保產品按風險程度排序，分別稱為“紅色品種”、“橙色品種”、“綠色品種”�！凹t色品種”風險最大，“綠色品種” 風險最小，整個風險程度形成了一個風險從高到低的連續(xù)光譜。實際上這只是一種資產的風險分類而已，完全可以有不同的劃分方法。
鑒于中國擔保行業(yè)多頭監(jiān)管的現(xiàn)狀和擔保產品的風險特點，按不同業(yè)務品種和風險特征由不同機構實施分類監(jiān)管可能更容易覆蓋更多的部委機構：
以上框架需要相對明確地區(qū)分行業(yè)監(jiān)管層次和職責，以避免因監(jiān)管模糊而導致監(jiān)管重復、監(jiān)管真空情況的出現(xiàn)。面對擔保機構出現(xiàn)的違規(guī)行為，在某一業(yè)務領域發(fā)生的問題就有其相對的監(jiān)管機構或監(jiān)管層次負責。如果是單個業(yè)務領域發(fā)生的違規(guī)，則由直接負監(jiān)管責任的部門進行處理；如果是擔保機構整體性的運作出現(xiàn)違規(guī)，則需要更高層次的監(jiān)管部門協(xié)調制度來負責。
我國擔保業(yè)已經形成“多頭監(jiān)管”的局面，可以在此基礎上發(fā)展成為分類監(jiān)管的制度，但分類監(jiān)管不等于“鐵路警察、各管一段”，隨著擔保品種的不斷推出，其所需的監(jiān)管能力必然超出單個監(jiān)管機構的能力范圍，各監(jiān)管部門在明確本部門職責的基礎上需要建立聯(lián)合協(xié)調的機制，通過簽署諒解備忘錄和舉行定期聯(lián)席會議加強各監(jiān)管部門的溝通，在會議上討論各自在監(jiān)管過程中遇到的問題和希望其他部門協(xié)同解決的問題，可以加強各監(jiān)管部門相互之間的聯(lián)系和協(xié)作，有利于強化總體監(jiān)管效果。
不同監(jiān)管領域之間的協(xié)調是最重要的，但在中國的特定國情下溝通的難度很大。主要難點在于：
根據(jù)我國政府部門運作的經驗，官員們更習慣垂直溝通的方式，對于跨部門的協(xié)調和溝通則缺乏積極性和主動性；現(xiàn)有法律并未對各監(jiān)管機構協(xié)同監(jiān)管、從組織體系上形成合力創(chuàng)造條件。
由于金融創(chuàng)新總是走在監(jiān)管前面，各監(jiān)管部門經常會碰到一些難以界定監(jiān)管責任和職能的金融活動。因此，必然會出現(xiàn)監(jiān)管的交叉點和空白點。在交叉點難免會出現(xiàn)權力之爭，在空白點又難免會出現(xiàn)監(jiān)管真空。
事先約定的協(xié)調機制有助于應對突發(fā)事件和處理危機，也有助于避免監(jiān)管的重復和真空，避免政策上的矛盾和反復。因此，在目前的分立監(jiān)管體制下，最為重要的任務之一，應當是建立明確的協(xié)調機制，有效實施聯(lián)合監(jiān)管；同時在中央層面上形成傘形的監(jiān)管狀態(tài)，從而提高對擔保行業(yè)的宏觀整體把握，彌補整體性監(jiān)管的缺失。這實際上已經是國際發(fā)展的趨勢，同時也是現(xiàn)實的金融市場發(fā)展的要求。
本文作者巴曙松系國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長；馬天驕系天華通寶投資顧問公司副總裁；尹竹青單位系中央財經大學金融學院
