［摘 要］為了緩解公路建設(shè)資金不足的矛盾，促進(jìn)公路建設(shè)特別是高速公路建設(shè)快速發(fā)展，2002年以來，湖北省高速公路建設(shè)實施了市場化籌融資的政策措施，招商引資工作取得了重大突破。本文結(jié)合湖北省實際情況，論述了高速公路招商引資工作中遇到的一些問題以及對此的思考與對策。
［關(guān)鍵詞］社會資本 投資 高速公路
一、湖北省高速公路招商引資工作的基本思路與做法湖北省高速公路招商引資工作經(jīng)歷了一個由“只求所在、不求所有”到“業(yè)主負(fù)責(zé)、政府服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管、依法行政”的基本思路的轉(zhuǎn)變過程，并開始從注重招商數(shù)量向注重招商質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從單純強調(diào)服務(wù)向服務(wù)監(jiān)管并重轉(zhuǎn)變。從目前我省已經(jīng)簽訂投資意向書或正在實施的企業(yè)投資項目來看，基本上是按照“前期進(jìn)入、委托建設(shè)”的工作模式進(jìn)行的，即投資商在項目前期工作階段進(jìn)入，并負(fù)責(zé)完成項目前期各項準(zhǔn)備工作；省交通廳成立項目籌備組，配合投資商做好項目的立項審批、可研、初步設(shè)計、工程招投標(biāo)以及征地拆遷等方面的協(xié)調(diào)工作。前期工作完成后，由投資商成立項目公司，與省交通廳簽訂《特許權(quán)協(xié)議》，負(fù)責(zé)項目的籌資、建設(shè)任務(wù)，并通過與省交通廳簽訂《建設(shè)管理協(xié)議》的方式，將工程技術(shù)和工程管理等方面的工作委托省交通廳成立的項目建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)。
采取這種模式的好處是，投資商在項目前期階段進(jìn)入，一方面，投資商可以較為詳細(xì)地了解、掌握項目情況，便于項目的投資控制和資金籌措，另一方面，交通廳可以節(jié)省大量的前期工作費用，將工程技術(shù)等方面的工作委托項目建設(shè)指揮部負(fù)責(zé)，可以彌補投資商在工程技術(shù)、管理、經(jīng)驗等方面的不足。但是，這種模式也存在諸多弊端：在前期進(jìn)入方面，一是若項目前期工作進(jìn)展不順利或前期工作中遇到國家大的政策調(diào)整，必將極大地影響投資商的信心，甚至直接導(dǎo)致投資商退出該項目；二是前期工作由投資商負(fù)責(zé)，可能會出現(xiàn)部分投資商人為提高工程概算，以便獲取更長的收費年限（因為收費年限是在簽訂《特許權(quán)協(xié)議》時依據(jù)概算投資確定的）等問題。在委托建設(shè)方面，一是容易出現(xiàn)責(zé)任不清、監(jiān)管弱化等問題；二是省交通廳派出的工程技術(shù)和管理人員的雙重身份引起的利益沖突等問題。
為了解決這些問題，我們正在逐步改變現(xiàn)有的工作模式。一是擬在項目前期工作全部完成后再招商，投資商進(jìn)入后即可開工建設(shè)。項目前期工作費用由交通部門墊付，待項目開工后再由投資商支付給交通部門，并計入工程成本；二是不再采用委托建設(shè)的模式，而是嚴(yán)格按照“業(yè)主負(fù)責(zé)、政府服務(wù)、行業(yè)監(jiān)管、依法行政”的思路進(jìn)行建設(shè)管理。投資商可以自己組織建設(shè)，也可以采取代建制的方式，選擇專業(yè)的建設(shè)隊伍進(jìn)行建設(shè)。交通主管部門主要是做好協(xié)調(diào)服務(wù)和行業(yè)監(jiān)管工作。
二、投資商的資格審查問題在投資商的資格問題上，我們認(rèn)為關(guān)鍵是要審查投資商是否具備項目投資所要求的資金能力，特別是項目資本金的出資能力，而不必要求投資商一定具備工程建設(shè)及管理方面的能力。我們目前的做法是：在對投資商提供的資料完整性和真實性進(jìn)行審查以及對投資商的財務(wù)狀況、信用、投資能力等情況進(jìn)行分析、核實和實地考察的基礎(chǔ)上，對投資商的投資能力進(jìn)行評分。然后根據(jù)核查及評分情況，起草《投資商資格初審報告》，組織專家審議，最后將審議結(jié)果報招商引資領(lǐng)導(dǎo)小組和廳長辦公會集體研究確定。
由于沒有現(xiàn)存模式和經(jīng)驗可供借鑒，只能在實踐中不斷摸索。雖然我們制定了比較嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件，要求投資商提供相關(guān)的資料（如財務(wù)報表等），但對投資商所提供的資料的真?zhèn)握鐒e難度極大。從目前的情況看，缺乏科學(xué)、完善的審查辦法是導(dǎo)致“問題投資商”出現(xiàn)的重要原因。
因此，我們認(rèn)為，在投資商的資格審查上，要著重解決兩個方面的問題：一是要建立一套科學(xué)的投資商投資能力（主要是資金能力）的考評辦法，以保證真正具有投資能力的投資商進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域；二是要建立一種規(guī)范、有效的建設(shè)管理模式，如代建制等，以解決投資商建設(shè)管理能力不足的問題。
三、項目轉(zhuǎn)讓和收費權(quán)轉(zhuǎn)讓問題投資商通過股份變更、轉(zhuǎn)持、重組等方式，將項目或項目收費權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，是我省企業(yè)投資高速公路項目管理中較為突出、也很難處理的問題。我省隨州至岳陽高速公路南段項目原投資商為湖北恒通投資有限公司，該公司未經(jīng)省交通廳同意擅自變更股東和轉(zhuǎn)讓股權(quán)，涉嫌炒作項目，省交通廳于2004年6月6日與湖北恒通投資有限公司簽訂“關(guān)于解除《隨州至岳陽高速公路湖北省毛嘴至白螺段投資意向書》協(xié)議”，并重新按招商程序，選擇了百榮投資控股集團有限公司作為項目投資商。我省武漢至黃石高速公路項目于1997年轉(zhuǎn)讓給馬來西亞華人財團在武漢注冊的馬鄂公司。2004年以來，馬鄂公司多次要求將其股份通過變更、轉(zhuǎn)持等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，省交通廳均未同意。
關(guān)于項目轉(zhuǎn)讓（即投資商在取得項目投資資格后，再通過一定的方式將項目轉(zhuǎn)讓給第三方，并從中牟取利益）問題。我們認(rèn)為，投資商的確定是經(jīng)過了嚴(yán)格的資格審查和選擇程序的，若投資商擅自將項目轉(zhuǎn)讓給第三方，則新的投資商的投資能力將無法控制，項目建設(shè)也會因此受到影響。正因如此，我們是不允許投資商擅自進(jìn)行項目轉(zhuǎn)讓的，并且在《投資意向書》和《特許權(quán)協(xié)議》中均作了明確規(guī)定。
關(guān)于通過股份變更轉(zhuǎn)讓收費權(quán)問題。我們認(rèn)為，由于高速公路項目公司是為建設(shè)、經(jīng)營高速公路而設(shè)立的一種專營公司，其公司股權(quán)實際上就是公路收費權(quán)。公司的股份變更、轉(zhuǎn)持行為，實質(zhì)上是名為股權(quán)轉(zhuǎn)讓實為收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的行為，應(yīng)按照收費權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定辦理。但是，由于缺乏明確的法規(guī)規(guī)定，我們目前的做法是在《特許權(quán)協(xié)議》中約定：項目公司辦理其股東對外轉(zhuǎn)讓所持股權(quán)的工商變更登記手續(xù)，應(yīng)取得交通主管部門同意，并按國家法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定辦理。
四、項目保障問題在項目保障問題上，我們主要考慮了兩個方面的問題：一是投資商應(yīng)保證項目建設(shè)資金特別是項目資本金必須及時足額到位；二是項目公司必須全面履行《特許權(quán)協(xié)議》約定的各項條款。為此，我們采取了項目公司和項目公司股東（即投資商）同時提供擔(dān)保的方式，并在《特許權(quán)協(xié)議》中約定：項目公司必須在《特許權(quán)協(xié)議》簽訂前十日內(nèi)提交“項目建設(shè)銀行履約擔(dān)�！焙汀疤卦S權(quán)協(xié)議股東履約擔(dān)�！�，并作為《特許權(quán)協(xié)議》生效的前置條件�！绊椖拷ㄔO(shè)銀行履約擔(dān)�！钡膿�(dān)保事項是項目公司全面履行協(xié)議約定的自協(xié)議生效之日起至項目竣工驗收合格日止項目公司應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，擔(dān)保金額約為項目資本金的5%：“特許權(quán)協(xié)議股東履約擔(dān)保”的擔(dān)保事項是項目公司全面履行協(xié)議約定的義務(wù)，其中包括但不限于履行協(xié)議約定的第三人權(quán)利的清潔義務(wù)。
同時，對項目建設(shè)資金的籌措、使用與監(jiān)管，項目施工，項目經(jīng)營等方面進(jìn)行了約定，并相應(yīng)地制訂了嚴(yán)格的違約處罰措施。
五、養(yǎng)護問題企業(yè)投資高速公路項目的養(yǎng)護問題，是我們在制訂《特許權(quán)協(xié)議》時著重考慮的一個問題。我們主要考慮了三個方面的問題：一是明確養(yǎng)護目標(biāo)，二是明確養(yǎng)護責(zé)任，三是保障措施。主要內(nèi)容包括：
1.項目公司應(yīng)當(dāng)按照公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程，對公路及公路附屬設(shè)施進(jìn)行日常檢查與養(yǎng)護，使公路及公路附屬設(shè)施處于完好狀態(tài)，保證公路快速、安全、舒適、暢通，為通行車輛及人員提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。公路及公路附屬設(shè)施處于完好狀態(tài)是指公路及公路附屬設(shè)施達(dá)到如下目標(biāo)：
（1）形象目標(biāo)：路面整潔、平整密實、橫坡適度、行車舒適暢通；路肩整潔、邊坡穩(wěn)定、排水通暢；構(gòu)造物、橋涵完好；沿線設(shè)施規(guī)范、齊全；綠化協(xié)調(diào)美觀；環(huán)保功能完善。
�。�2）養(yǎng)護質(zhì)量目標(biāo)：養(yǎng)護質(zhì)量指數(shù)（MQI）保持不低于85，各分項指標(biāo)（PQI、SCI、BCI、TCI）均保持不低于80.（3）養(yǎng)護工程質(zhì)量目標(biāo)：合格率達(dá)到100％，優(yōu)良率達(dá)到90％。
公路及公路附屬設(shè)施的養(yǎng)護，應(yīng)當(dāng)依法施工、竣工，不得拖延工期，不得影響車輛安全通行。
2.項目公司應(yīng)加強對養(yǎng)護作業(yè)安全監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行《公路工程施工安全技術(shù)規(guī)范》、《公路養(yǎng)護安全作業(yè)規(guī)范》，并按規(guī)定采取安全防護與隔離措施，交通標(biāo)志與標(biāo)線應(yīng)按照《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》的要求進(jìn)行設(shè)置。因未依法依規(guī)養(yǎng)護造成第三人人身損害、財產(chǎn)損失的，由項目公司依法賠償。
3.項目公司未按照公路養(yǎng)護技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程進(jìn)行公路養(yǎng)護，或者雖經(jīng)養(yǎng)護但未達(dá)到協(xié)議約定的養(yǎng)護目標(biāo)的，交通主管部門有權(quán)責(zé)令限期改正；項目公司在指定期限內(nèi)拒不改正的，交通主管部門有權(quán)責(zé)令停止收費，相關(guān)損失由項目公司自負(fù)。責(zé)令停止收費后七日內(nèi)乙方仍未履行養(yǎng)護義務(wù)，或者雖經(jīng)養(yǎng)護但未達(dá)到協(xié)議約定的養(yǎng)護目標(biāo)的，交通主管部門有權(quán)指定其他單位進(jìn)行養(yǎng)護，養(yǎng)護費由項目公司承擔(dān)；項目公司拒不承擔(dān)的，交通主管部門有權(quán)申請人民法院強制執(zhí)行。
六、投資商退出問題關(guān)于投資商退出項目投資的問題，主要存在兩種情況：一種是在項目前期階段退出，一種是在項目建設(shè)期間退出。
對于在項目前期階段的退出，我們目前的主要做法是：雙方通過協(xié)調(diào)，解除投資意向，并簽訂解除投資意向的協(xié)議。投資商先期投入的項目前期工作資金中，凡已經(jīng)用于項目前期工作的費用，由省交通廳全額支付給投資商，余下部分以及銀行存款利息，由投資商抽回；項目前期工作的全部成果，由投資商無償移交給省交通廳。我省武漢至英山高速公路、荊岳長江公路大橋均采取的這種退出方式。
對于在項目建設(shè)階段的退出，我們主要是將其作為解除《特許權(quán)協(xié)議》來處理的。對于這一階段的退出，主要是由于投資商（項目公司，下同）出現(xiàn)了重大違約行為而導(dǎo)致《特許權(quán)協(xié)議》的解除，因此，我們在《特許權(quán)協(xié)議》中，對因投資商原因?qū)е隆短卦S權(quán)協(xié)議》解除的情形，制訂了較為嚴(yán)厲的處罰措施。主要內(nèi)容包括：
1.因投資商原因造成協(xié)議終止的，交通主管部門（協(xié)議中的甲方，下同）有權(quán)無條件、無償接管項目，有權(quán)無償使用與項目有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)（包括工程設(shè)計圖紙等），并繼續(xù)組織投資建設(shè)或經(jīng)營。
2.投資商應(yīng)采取清償債務(wù)、替換擔(dān)保物等方式，清潔附著在項目已形成的固定資產(chǎn)上的或依托在項目上的任何種類或性質(zhì)的債務(wù)、擔(dān)保物權(quán)等第三人權(quán)利。
3.交通主管部門在接管項目前，投資商對外簽訂的一切合同對交通主管部門均無約束力，但原施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計、材料供應(yīng)、養(yǎng)護單位要求繼續(xù)履行其與投資商簽訂的合同的，交通主管部門有權(quán)與其協(xié)商一致后對原合同有關(guān)條款予以變更，變更后的施工、監(jiān)理、勘察設(shè)計、材料供應(yīng)、養(yǎng)護等合同繼續(xù)履行。交通主管部門對合同條款的變更應(yīng)該不影響原合同所設(shè)定的實質(zhì)利益關(guān)系，在此情況下如對原合同有關(guān)條款的變更仍不能達(dá)成一致的，交通主管部門有權(quán)要求其退場，因此發(fā)生的一切后果由投資商承擔(dān)。
從目前的情況看，對于這種完全無償接管項目的處理方法，投資商比較難以接受。我們認(rèn)為，這種處理方法畢竟是一種事后處罰，是雙方都不愿意發(fā)生的，其目的只是要求投資商不斷規(guī)范投資行為，加強投資管理，避免出現(xiàn)重大違約事項，特別是主觀違約事項。
由于企業(yè)投資高速公路項目還是一件新事物，相關(guān)的法律法規(guī)和政策極不完善，因而，具體操作過程中還存在許多問題。以上只是我省企業(yè)投資項目管理中遇到的幾個比較突出的問題，借此機會與大家交流，也希望能夠得到大家寶貴的意見和建議。（收稿日期：2006-02-10）
