一、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資主體界定
對于哪一方是公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資主體，目前存在兩種不同的看法。一種觀點認為，政府還貸公路的融資主體只能是政府，政府以自身的名義為公路項目籌措所有項目資金，并將公路項目通車后所收取的通行費收入用于歸還貸款或有償集資的資金，公路項目收費期滿其債務(wù)風險由政府承擔。另一種觀點認為，政府還貸公路的融資主體可以是公路經(jīng)營企業(yè)，由公路經(jīng)營企業(yè)負責籌措資本金、向銀行貸款，承擔收費期滿貸款無法完全清償?shù)娘L險。
本文認為，第一種觀點較為符合現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)和實際情況。首先，政府還貸公路，根據(jù)我國《收費公路管理條例》（國務(wù)院第417號令，以下簡稱《條例》）的相關(guān)規(guī)定，是“縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個人有償集資建設(shè)的公路”，可見其項目建設(shè)資金由政府交通主管部門為主體籌措。其次，公路經(jīng)營企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧、以盈利為目的企業(yè)法人，其建設(shè)、經(jīng)營和管理的應(yīng)為經(jīng)營性公路，如經(jīng)營管理政府還貸公路，無法取得任何收益且還要承擔收費期滿可能存在的債務(wù)風險，從現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營角度來看，其決策層（股東會或股東大會）一般是反對接手管理這種損害企業(yè)利益的項目的。
那么，在公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路模式下，公路經(jīng)營企業(yè)在政府融資中充當什么角色、發(fā)揮什么作用呢？依據(jù)《條例》第十一條的規(guī)定，“建設(shè)和管理政府還貸公路，應(yīng)當按照政企分開的原則，依法設(shè)立專門的不以營利為目的法人組織”。而公路經(jīng)營企業(yè)是以盈利為目的獨立法人，在實際操作中，為解決這種矛盾可采用“代建代管”的方式，即公路經(jīng)營企業(yè)設(shè)立單獨的機構(gòu)，專門負責建設(shè)和管理政府還貸公路，單獨核算，建設(shè)資金由政府交通主管部門籌集后投入項目，項目通車后收入上繳政府，由政府撥付項目管理費用。收費期滿，如債務(wù)未完全清償?shù)模烧载斦Y金清償。在項目融資過程中，公路經(jīng)營企業(yè)，特別是國有大型企業(yè)，可充分利用自己的融資經(jīng)驗，為政府交通主管部門的融資工作出謀劃策并做好基礎(chǔ)工作，如多方尋找融資渠道、進行融資招標、談判融資條件等，并提交融資合同版本供政府交通主管部門決策參考。
二、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的融資渠道分析
我國公路建設(shè)項目融資，推行的是多元化、多渠道的融資體系，其資金籌措總體上分為兩個方面：項目資本金的籌措和項目資本金以外資金的籌措。項目資本金一般不得低于項目總投資額的35%，來源包括國家投入、地方自籌、企業(yè)自籌投入等；項目資本金以外的資金，以金融機構(gòu)貸款解決為主，少數(shù)高速公路項目伴隨有發(fā)行債券、股票融資。
政府還貸公路的項目資本金，中央和地方政府一般安排部分補助資金，包括中央車購稅補助（即部補助）、地方高速公路基金、地方車購稅、地方專項資金等，不足的部分可以向企業(yè)、個人有償集資。公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路，公路經(jīng)營企業(yè)也可以在政府資金不足時，向政府提供有償資金，作為項目資本金的一部分，有償資金的利率可以參照人民銀行同期同檔次的貸款基準利率執(zhí)行。對于國有大型的公路經(jīng)營企業(yè)，經(jīng)上級政府部門批準，可以適量分擔政府交通主管部門的資金壓力，提供較低利率或零利率的資金。
政府還貸公路項目資本金以外的資金，主要以金融機構(gòu)貸款解決，其他創(chuàng)新的方式有發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化等。由于融資主體為政府，股票籌資方式不適用于公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的情況。由政府部門向銀行貸款的，需與銀行約定貸款期限、還款方式、擔保方式等問題，后文將對此作進一步的探討。政府還貸公路在經(jīng)濟評價結(jié)果、財務(wù)回報率的前景均良好的情況下，政府可以嘗試進行債券融資。目前人民幣利率處于加息周期，銀行貸款的資金成本較高，而債券利率要大大低于同期的銀行貸款利率，這種選擇將對降低公路項目建設(shè)成本、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)有著積極意義。
三、公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的貸款融資應(yīng)注意的問題
1.貸款融資期限問題�！稐l例》規(guī)定，“政府還貸公路的收費期限，按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定，最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的政府還貸公路收費期限，最長不得超過20年�！笨梢�，政府還貸公路貸款期限是有上限的。具體的公路投資回收期可以初步根據(jù)公路的技術(shù)等級、投資總額、當?shù)匚飪r指數(shù)和交通量、社會環(huán)境、經(jīng)濟增長速度等因素來預(yù)測。但由于未來具有不可預(yù)見性，收費期滿后是否能夠確保收費可以清償所有的貸款和有償集資款尚不可知。因此，在貸款合同中，貸款期限按照建設(shè)期和收費期的總數(shù)來確定是比較保守和穩(wěn)妥的做法。另外，政府還貸公路在批準的收費期限屆滿前已經(jīng)還清貸款、還清有償集資款的，必須終止收費，貸款期限自動縮短，貸款合同提前終止。
2.貸款還款計劃的安排。政府還貸公路實行收支兩條線管理，除必要的管理、養(yǎng)護費用從政府部門批準的車輛通行費預(yù)算中列支外，其余通行費收入必須全部用于償還貸款和有償集資款，不得挪作他用。如廣東省非經(jīng)營性收費公路車輛通行費“收支兩條線”管理辦法規(guī)定，由財政部門核定公路項目年度還貸（含有償集資）計劃總額度。財政部門按各方（銀行或有償集資人）未償還債務(wù)的比例對還貸計劃額度進行分配。還貸資金由財政部門逐月?lián)芨兜绞∈薪煌ü凡块T賬戶，由省市交通公路部門按核定的還貸計劃代項目業(yè)主還貸。因此，公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路時，年度還貸計劃由財政部門核定，交通主管部門負責還貸，還貸資金不流經(jīng)公路經(jīng)營企業(yè)。在這種模式下，交通主管部門在與銀行約定還貸計劃時，不可能明確每年的還款數(shù)，但可約定為“每年按財政部門核定的公路項目年度還貸（含有償集資）計劃歸還本金”。
3.貸款保證方式的設(shè)定。對公路經(jīng)營企業(yè)的項目貸款，銀行一般要求以公路收費經(jīng)營權(quán)作質(zhì)押擔保，存在多家銀行時，要求按各行貸款額度占總投資的比例質(zhì)押公路收費經(jīng)營權(quán)或者按照各行貸款額度占總貸款額度的比例質(zhì)押公路收費經(jīng)營權(quán)。在公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路模式下，交通主管部門作為貸款方，還可以政府信用作擔保，不提供質(zhì)押擔保。在一定要提供質(zhì)押擔保時，公路經(jīng)營企業(yè)可建議交通主管部門按各方貸款額度占總投資的比例質(zhì)押公路收費經(jīng)營權(quán)，防止公路項目出現(xiàn)再融資需求。
4.其他可約定事項。公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路時，公路的建設(shè)資金由公路經(jīng)營企業(yè)約定根據(jù)工程進度向交通主管部門申請撥付，可能出現(xiàn)政府投入資本金滯后項目進度的情況。為保證公路建設(shè)的資金及時到位，公路經(jīng)營企業(yè)可建議交通主管部門在貸款合同中約定，在保證建設(shè)期滿所有項目資本金足額到位情況下，貸款銀行應(yīng)允許項目根據(jù)工程進度提取貸款資金、允許建設(shè)期內(nèi)資本金和貸款資金不按配比到位。
四、完善公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路融資模式的建議
1.建議政府有關(guān)部門盡快出臺有關(guān)政策法規(guī)，明確公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路的目的、意義、具體模式；明確公路經(jīng)營企業(yè)管理政府還貸公路融資模式下政府部門及企業(yè)的角色，確定各自的權(quán)利、義務(wù)和責任。
2.公路經(jīng)營企業(yè)應(yīng)遵守法律法規(guī)，積極支持政府的公路建設(shè)事業(yè)，在必要的時候還要承擔一定的社會責任。
