黨的十六大提出了全面建設小康社會的奮斗自標，并指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代農業(yè)，發(fā)展農村經(jīng)濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的偉大構想，這是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌戰(zhàn)略的繼續(xù)和發(fā)展，是落實科學發(fā)展觀的重要體現(xiàn)，也是全面建設小康社會的必然要求。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌與社會主義新農村建設是一個龐大的系統(tǒng)工程，所涉及的問題是多方面的，財稅統(tǒng)籌是城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌中的一個重要方面，研究解決好財稅統(tǒng)籌問題具有全局性、根本性的意義。
—、城鄉(xiāng)財稅統(tǒng)籌面臨的現(xiàn)狀及主要問題
近幾年，我國采取一系列財政政策支持農業(yè)、農村，對促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展起到了有效作用。但是由于多方面因素長期積累，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調問題并沒有根本解決，城鄉(xiāng)差距仍呈擴大趨勢。從財政角度看，當前主要存在以下幾個方面的問題：
（一）不合理的財政體制不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展
首先是政府對農村公共產品的供給責任劃分不合理。除大型水利建設、農村電網(wǎng)改造等外，國家把地方建設任務交給縣鄉(xiāng)政府，而受縣鄉(xiāng)政府財力所限，難于向農村提供公共產品。許多在城市屬于政府無償提供的公共產品到農村卻轉變成農民集資項目，使收入低下的農民不堪重負。其次中央稅與地方稅結構不合理，上級政府集中了過多的收入，在二次分配中對基層財政支持不夠，造成基層政府財政入不敷出。由于縣鄉(xiāng)財政困難，便把一些應由公共財政開支的項目轉嫁給農民，更加重了農民負擔。
�。ǘ┓蔷獾某青l(xiāng)公共產品供給體制制約著城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展
由于城鄉(xiāng)分割的二元體制，造成我國城鄉(xiāng)公共服務的供給機制完全不同，形成了城鄉(xiāng)非均衡的公共產品供給制度。城市的公共基礎設施及公共服務由國家來提供，農村則實行有別于城市的農民自給自足型的供給制度，農民生產生活所需的公共產品在很大程度上由農民自己解決，從而使農村公共產品供給資金得不到有效保障，造成了農村公共產品總量少、質量低等突出問題。這種城鄉(xiāng)分割的財政供給體制是城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌的體制障礙。
�。ㄈ┏青l(xiāng)社會保障政策不平衡阻礙城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展
我國城市靠政府支持基本形成了統(tǒng)一的、與社會主義市場經(jīng)濟相適應的社會保障制度，在城市覆蓋率較高，城市居民在養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等方面得到了基本保障。然而在廣大農村，社會保障制度還沒有建立起來，農民主要靠自己負擔養(yǎng)老、醫(yī)療等費用，無錢就醫(yī)、因病致貧現(xiàn)象比較普遍。農村社會保障制度的缺乏，增加了農民致貧返貧的概率，影響了農村市場經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。
�。ㄋ模┛h鄉(xiāng)財政困難滯緩了城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展
改革開放以來，縣鄉(xiāng)財政不斷發(fā)展壯大，在支持政權建設和經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用。但隨著改革不斷深化，特別是農村稅費改革以后，我國縣鄉(xiāng)財政的困難日益加劇，已經(jīng)影響了基層政權正常運轉，成為目前我國財政領域面臨的一個突出矛盾。一是縣鄉(xiāng)財政赤字和債務負擔嚴重；二是欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍存在；三是基層財政供養(yǎng)人員過多，財政支出主要用于解決人頭費，沒有提供公共產品與服務的能力，對農村環(huán)境、交通、衛(wèi)生、科教、文化的投入基本處于空白�？h鄉(xiāng)財政困難的加劇，也嚴重影響了農村經(jīng)濟的健康協(xié)調發(fā)展。
二、城鄉(xiāng)財稅統(tǒng)籌的政策取向
�。ㄒ唬┒嘤枭偃�，支農惠農
全面建設小康社會，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，最艱巨、最繁重的任務是解決“三農”問題。為解決“三農問題”，黨中央從2004年開始連續(xù)三年發(fā)出“1號文件”，出臺了一系列相關政策，對于減輕農民負擔、增加農民收入、加速農村發(fā)展，起到了很好的促進作用。財稅工作必須認真貫徹黨在農村的一系列方針政策，認真落實“多予少取放活”的方針，特別是在“多子”上下功夫，把中央一系列支農惠農政策落到實處，如取消農業(yè)稅、實施種糧補貼、對貧困地區(qū)貧困家庭實施“兩免一補”、新型合作醫(yī)療試點等。要切實提高各級財政資金用于農業(yè)的比重，逐年增加信貸資金對農業(yè)的投入，調整完善支農資金的籌集渠道，逐步取消農業(yè)稅收，免除各種向農民的攤派，幫助農民實現(xiàn)減負增收。
�。ǘ┮怨ご俎r，以城帶鄉(xiāng)
黨的十六大以來，我們黨堅持以人為本、全面協(xié)調可持續(xù)的科學發(fā)展觀，提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的基本方略，作出“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷和“兩個趨向”的重要論斷，確定“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的基本方針，在此基礎上，作出了建設社會主義新農村的戰(zhàn)略決策。這標志著我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的新階段。財稅工作要按照科學發(fā)展觀的要求解決好城鄉(xiāng)財稅統(tǒng)籌問題，促進建立以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，發(fā)揮財政調控經(jīng)濟發(fā)展和分配關系的基本職能，合理配置城鄉(xiāng)經(jīng)濟資源，引導各種資源流向農村，調節(jié)城鄉(xiāng)居民收入，逐步縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。
�。ㄈ┱{整國民收入分配格局，向農村傾斜
建國以來，我國國民收入分配始終是以支持工業(yè)和城市為主，農村受益很少，這種分配格局導致了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。目前，我國進入全面建設小康社會新的發(fā)展階段，黨中央提出樹立和落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，構建社會主義和諧社會。這就要求我們必須關注和解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題，只有城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，才能真正實現(xiàn)全面小康和構建和諧社會目標。因此，要順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化和建設社會主義新農村的要求，調整國民收入分配格局，國家財政支出、預算內固定資產投資和信貸投放，要按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，不斷增加對農業(yè)和農村的投入。要把國家對基礎設施建設投入的重點轉向農村。
（四）公共財政覆蓋農村
公共財政覆蓋農村是發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，也是財政的基本功能。我國在工業(yè)化過程中，實行工農不對稱、城鄉(xiāng)不對稱的財政分配政策，是為了完成工業(yè)化原始積累，當工業(yè)化達到一定階段后就應以工業(yè)反哺農業(yè)。因此，要順應經(jīng)濟社會發(fā)展階段性變化的需要，及時調整城鄉(xiāng)財政分配政策，改變二元經(jīng)濟社會結構。充分發(fā)揮公共財政基本功能，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展中進行財稅統(tǒng)籌，調整城鄉(xiāng)資源配置，彌補農村公共產品空缺，逐步建立起比較完善的農村公共服務體系，把公共財政覆蓋面擴大到農村，從而促進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，這是全面建設小康社會和構建和諧社會的必然要求。
三、城鄉(xiāng)財稅統(tǒng)籌的主要路徑
�。ㄒ唬嫿ㄞr村公共財政體系
一是要消除體制性障礙，改變“城鄉(xiāng)分治”的財政管理體制，構建面向農村以提供公共產品和公共服務為主要目標的公共支出體系，調整體制、制度、權責等管理關系，切實把農村納入公共財政覆蓋范圍。二是調整城鄉(xiāng)公共產品供給政策，增加對農村的公共產品供給，優(yōu)先解決農村的水利、電力、道路、教育、醫(yī)療、環(huán)境衛(wèi)生、生態(tài)建設等公共基礎設施，以及農村社會安全、秩序、文化、健康、社會保障等方面的公共服務。三是形成農村公共財政資金來源穩(wěn)定增長的長效機制，除政府通過財政預算安排必保資金外，還必須通過市場手段引導全社會和民間向農村公共事業(yè)投資。四是改革和完善縣鄉(xiāng)財政管理體制，加快建立覆蓋農村的公共財政制度，明確界定縣鄉(xiāng)財政支出責任，加大對縣鄉(xiāng)政府一般性轉移支付力度，增強基層政府財政保障水平
�。ǘ┥罨r村稅費改革，促進農民增收減負
在鞏固農村稅費改革成果基礎上，進一步深化農村稅費制度改革，通過稅收杠桿撬動農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，促進農民增收。在取消農業(yè)稅之后，對農村和農民逐步實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅種和稅率，對農村企業(yè)和城市企業(yè)實行一致的企業(yè)所得稅、營業(yè)稅、增值稅等；對城市居民和農民實行統(tǒng)一的個人所得稅等。低收入農民與城市低收入居民一樣享受國家稅收優(yōu)惠政策。在農村稅收征管和分配上，應繼續(xù)貫徹“少取”方針，把更多的農村稅收留用于發(fā)展農村公共事業(yè)。通過繼續(xù)推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革、農村義務教育改革和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主的農村綜合改革，解決好可能加重農民負擔的重點和難點問題，建立農民負擔監(jiān)管機制，加強對涉農行政事業(yè)性收費的管理，對農業(yè)生產性收費以及農村集體收費嚴格監(jiān)管，認真落實和完善減輕農民負擔的各項制度。
（三）建立完善的農村社會保障制度
我國是農業(yè)大國，農村社會保障制度是國家社會保障制度不可或缺的組成部分，對于保證社會的穩(wěn)定以及和諧社會的構建意義重大。首先要調整現(xiàn)行的社會保障體系，把廣大農村納入社會保障制度覆蓋范圍，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度體系。第二，要結合農村實際和農民迫切需要確定農村社會保障重點內容，當前要重點發(fā)展農村養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和受災保險等社會保險制度和農村最低生活保障制度。我國農村各地的經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，在現(xiàn)階段應采取循序漸進和差別對待的做法，因地制宜。第三，建立有效的保障基金籌措機制，確保保障機制正常運行，農村社會保障基金主要來源于國家財政、地方財政和參保農民本人三方，但國家要明確三方的合理投資分配比例。政府要考慮目前農村經(jīng)濟發(fā)展總體落后和農民收入處于低水平的現(xiàn)實，給予農民政策、資金扶持，對于欠發(fā)達地區(qū)特別是貧困地區(qū)的農村要增加各級財政社保事業(yè)投入。
�。ㄋ模┘哟笸度�，提高支農資金使用效率
建設社會主義新農村，一靠政策，二靠投入。在政府財政狀況好轉的條件下，應加大對農業(yè)和農村的投入力度。當前農業(yè)和農村發(fā)展面臨的主要問題是，農業(yè)基礎設施脆弱、農村社會事業(yè)發(fā)展滯后、城鄉(xiāng)居民收入差距擴大，要集中財力優(yōu)先考慮解決這些問題。第一，要加大農村基礎設施建設力度，切實推動投資由以城市建設為主向更多地重視農村建設轉變，大力加強農田水利、農村公路、飲水工程、電網(wǎng)改造、生態(tài)工程等基礎設施建設，盡快改善農村生產生活條件。第二，加大農村社會事業(yè)發(fā)展的投入力度，加快農村科技、教育、衛(wèi)生、文化事業(yè)發(fā)展，著力解決農村“上學難、看病難、看病貴、保障差”等問題。第三，大力推進扶貧開發(fā)，加大扶貧工作力度，使農村貧困群眾盡快脫貧致富。
現(xiàn)階段，我國農村基礎設施建設供給缺口很大，各級政府財力有限，完全依賴政府投資也不現(xiàn)實。必須把國家支持與廣大農民群眾投工投勞有機結合起來，注重發(fā)揮政府投資帶動作用，充分發(fā)揮農民和社會各方面的作用，建立引導、鼓勵各種社會力量投入農村基礎設施建設的參與機制。要進一步放寬農業(yè)和農村基礎設施投資領域，強化政府支農資金的引導職能，充分利用市場機制，采取稅收優(yōu)惠、貼息等措施引導社會力量積極參與農村基礎設施建設。
要高度重視提高支農財政資金的使用效率。一是推進支農資金整合工作，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理，集中財力辦大事。二是優(yōu)化支農資金支出結構，增加發(fā)展性支出，減少費用性支出。三是強化支農資金管理，加強支農資金運行各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，提高資金使用效率。
�。ㄎ澹┥罨r村金融改革
發(fā)展農村經(jīng)濟，一定要搞活農村金融。要繼續(xù)深化農業(yè)投融資體制改革，逐步形成多元化的農村融資渠道，通過金融渠道籌集農村發(fā)展資金，把社會資本導入農村。要充分發(fā)揮政策性銀行支持農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的作用，鞏固和發(fā)展農村信用社改革試點成果，提高對農戶的服務能力和服務水平。同時，大力發(fā)展合作金融組織，完善合作金融體系。放松對非（準）正規(guī)金融的管制，允許農村金融機構的多元化，促進農村金融機構之間的相互競爭。
