引言
截止2006年，項(xiàng)目資本金制度實(shí)施已超過(guò)10年了。對(duì)項(xiàng)目資本金制度實(shí)施的效果，理論界和實(shí)務(wù)界一直存在不同的看法，特別是近年來(lái)（2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》發(fā)布實(shí)施前后），隨著“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的推出，項(xiàng)目資本金制度更是遭遇了前所未有的困惑：嚴(yán)格堅(jiān)持項(xiàng)目資本金制度，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策如何實(shí)施？全面落實(shí)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，項(xiàng)目資本金制度還能否堅(jiān)持？不實(shí)行“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策，國(guó)家公路網(wǎng)發(fā)展目標(biāo)和“十一五”公路建設(shè)的目標(biāo)能否完成？等等。這一系列相互影響、錯(cuò)綜復(fù)雜的問(wèn)題正在困擾公路建設(shè)領(lǐng)域的實(shí)踐。因此，探討公路發(fā)展總目標(biāo)、“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策與項(xiàng)目資本金制度之間的內(nèi)在關(guān)系，尋找政策之間的良性互動(dòng)，無(wú)論是對(duì)理清理論政策研究與制定思路，還是對(duì)指導(dǎo)當(dāng)前的公路融資實(shí)踐，都有著重要意義。
一、公路發(fā)展相關(guān)政策梳理
為了明確工程項(xiàng)目建設(shè)中的責(zé)權(quán)利關(guān)系，防止“牽鼻子工程”和“尾巴工程”，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，1996年國(guó)家推出了項(xiàng)目資本金制度（詳見(jiàn)《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》）。
為了體現(xiàn)公路的公益性特質(zhì)，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)發(fā)展非收費(fèi)公路（詳見(jiàn)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》）。
為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)整體路網(wǎng)的要求，提出加快發(fā)展公路（詳見(jiàn)《公路水路交通“十一五”發(fā)展規(guī)劃》）。
為了加快發(fā)展公路，提出多元化投融資體制（詳見(jiàn)《公路水路交通“十一五”發(fā)展規(guī)劃》）。
由于政府資金的短缺，提出更多的負(fù)債（社會(huì)融資），同時(shí)沖擊了項(xiàng)目資本金制度。
更大規(guī)模的公路建設(shè)投資，一方面要求更多的項(xiàng)目資本金，另一方面要求更多的社會(huì)融資。
社會(huì)資金總量一定的前提下，無(wú)法籌集足夠的項(xiàng)目資本金，于是虛假資本金出現(xiàn)。
收費(fèi)總量一定的條件下，效益差的公路收費(fèi)入不敷出，效益好的公路卻收支結(jié)余。為了謀求不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)的公路平衡發(fā)展，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策。
“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的實(shí)施和收費(fèi)公路發(fā)展政策限定（限期收費(fèi)）使得項(xiàng)目資本金制度遭遇前所未有的困惑。
二、項(xiàng)目資本金制度的利弊分析
80年代后期，我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制，1992年開(kāi)始正式實(shí)行項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制。業(yè)主責(zé)任制對(duì)初步改變籌資建設(shè)與經(jīng)營(yíng)還貸脫節(jié)問(wèn)題雖然起到了一定的積極作用，但存在的弊端也是顯而易見(jiàn)的，突出表現(xiàn)在：（1）項(xiàng)目業(yè)主的所有者或經(jīng)營(yíng)者身份不清；（2）機(jī)構(gòu)不規(guī)范，屬于松散聯(lián)合體；（3）不具備法人資格，難以行使法律權(quán)利。針對(duì)這些弊端，1993年11月《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》首次提出推行法人投資責(zé)任制，即項(xiàng)目法人責(zé)任制，明確項(xiàng)目建設(shè)必須先有法人后有項(xiàng)目。
為了更好地落實(shí)該《決定》精神，1996年國(guó)家先后就有關(guān)項(xiàng)目法人責(zé)任制問(wèn)題出臺(tái)了兩個(gè)重要文件： 1996年3月國(guó)家計(jì)委以計(jì)建設(shè)[1996]673號(hào)文件發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定》和1996年8月國(guó)務(wù)院以國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)文件發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》。從這兩個(gè)文件的起草與解釋權(quán)看，都屬?lài)?guó)家計(jì)委，第二個(gè)文件是對(duì)第一個(gè)文件的進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，這兩個(gè)文件目前也是國(guó)家有關(guān)項(xiàng)目法人責(zé)任制的最權(quán)威文件�！稌盒幸�(guī)定》強(qiáng)調(diào)，“國(guó)有單位經(jīng)營(yíng)性基本建設(shè)大中型項(xiàng)目在建設(shè)階段必須組建項(xiàng)目法人，項(xiàng)目法人可按《公司法》的規(guī)定設(shè)立有限責(zé)任公司（包括國(guó)有獨(dú)資公司）和股份有限公司形式。項(xiàng)目可行性研究報(bào)告經(jīng)批準(zhǔn)后，正式成立項(xiàng)目法人。并按有關(guān)規(guī)定確保資本金按時(shí)到位，同時(shí)及時(shí)辦理公司登記。國(guó)發(fā)[1996]35號(hào)《通知》也指出，從1996年開(kāi)始，對(duì)各種經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目包括國(guó)有單位的基本建設(shè)、技術(shù)改造、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和集體投資項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，投資項(xiàng)目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。交通部及時(shí)轉(zhuǎn)發(fā)了上述文件，并結(jié)合交通基本建設(shè)項(xiàng)目特點(diǎn)出臺(tái)了《公路建設(shè)四項(xiàng)制度實(shí)施辦法》（該辦法已經(jīng)被廢除），明確公路建設(shè)項(xiàng)目法人分為經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人、公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。依法投資建設(shè)經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織為經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。非經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目法人為公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人。之后，公益性公路建設(shè)項(xiàng)目法人也參照經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目法人，實(shí)行了資本金制度。
由此可見(jiàn)，項(xiàng)目資本金制度開(kāi)始于經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目，逐步拓寬至非經(jīng)營(yíng)性公路項(xiàng)目，這種拓寬只有交通部門(mén)本身的制度依據(jù)，并沒(méi)有更高或更權(quán)威機(jī)關(guān)的釋義。那么，國(guó)家實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制和項(xiàng)目資本金制度的初衷到底是什么呢？項(xiàng)目資本金制度的本質(zhì)內(nèi)涵包括什么內(nèi)容呢？為了便于后面的探討，有必要對(duì)此展開(kāi)進(jìn)一步的分析。
1.實(shí)施目的
實(shí)行項(xiàng)目資本金制度，其根本目的就是借此制度明確投資主體，為建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定基礎(chǔ)。這是改革的出發(fā)點(diǎn)（筆者注：現(xiàn)行的政府還貸公路實(shí)行項(xiàng)目資本金制度和該出發(fā)點(diǎn)并無(wú)關(guān)聯(lián)），而且項(xiàng)目資本金制度也被解讀為國(guó)家正式的投融資制度改革措施出臺(tái)之前的過(guò)渡措施（筆者注：實(shí)施了十年之多已經(jīng)超出過(guò)渡范圍了）。
2.本質(zhì)內(nèi)涵
討論項(xiàng)目資本金制度的本質(zhì)內(nèi)涵涉及三個(gè)方面問(wèn)題，一是項(xiàng)目的性質(zhì)界定問(wèn)題，二是資本金性質(zhì)界定問(wèn)題，三是項(xiàng)目資本金的額度或比例問(wèn)題。其中項(xiàng)目的性質(zhì)界定問(wèn)題尤為關(guān)鍵。國(guó)務(wù)院通知中明確規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目（筆者：非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)不包括在內(nèi)）實(shí)行資本金制度，同時(shí)強(qiáng)調(diào)“公益性投資項(xiàng)目不實(shí)行資本金制度”。關(guān)于資本金的性質(zhì)，《通知》非常明確地指出，“投資項(xiàng)目資本金，是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對(duì)投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)（筆者提醒格外關(guān)注現(xiàn)有的開(kāi)發(fā)銀行軟貸款可以作為資本金政策的合理性）；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回”。關(guān)于資本金額度，文件規(guī)定為動(dòng)態(tài)概算的35％。從這三點(diǎn)規(guī)定，不難看出項(xiàng)目資本金制度的本質(zhì)：占動(dòng)態(tài)概算一定比例的用于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)的非負(fù)債資金。
3.利弊分析
將項(xiàng)目資本金制度推廣至公路建設(shè)項(xiàng)目，并按照制度規(guī)定明確項(xiàng)目資本金額度及比例，一方面，在一定程度上保證了項(xiàng)目建設(shè)資金的及時(shí)足額到位，減少或避免了過(guò)去的“牽鼻子工程”和“尾巴工程”；另一方面，對(duì)于提高工程質(zhì)量，保證建設(shè)工期，及早形成項(xiàng)目的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益都起到了積極作用。此外項(xiàng)目資本金的實(shí)行也在一定程度上限制了貸款規(guī)模的膨脹，對(duì)防范、化解金融風(fēng)險(xiǎn)有著積極的意義。但是，項(xiàng)目資本金制度的實(shí)施同樣也存在諸多弊端，制度規(guī)定本身一刀切的35％資本金比例既不切合具體項(xiàng)目的實(shí)際，更不能體現(xiàn)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策（依據(jù)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)的國(guó)家路網(wǎng)規(guī)劃）；某些銀行的軟貸款可以視作為項(xiàng)目資本也值得商榷；非經(jīng)營(yíng)性大中型和小型基本建設(shè)項(xiàng)目可參照?qǐng)?zhí)行的條款也顯得多余（哪些必須參照、哪些可以不參照，規(guī)定不具體），同時(shí)也為以后收費(fèi)公路的資本金管理埋下不規(guī)范的伏筆；項(xiàng)目資本金制度實(shí)施的保障措施或配套措施也沒(méi)有跟上。
三、項(xiàng)目資本金制度實(shí)施遭遇的阻力
1.資金供求矛盾阻力
公路全方位快速發(fā)展對(duì)資本金的需要與現(xiàn)實(shí)社會(huì)能提供的資本金總量之間存在著尖銳矛盾。
追溯實(shí)行資本金制度的初衷，從微觀看，是要保證新建項(xiàng)目的資金供給，實(shí)行責(zé)權(quán)利相一致的法人項(xiàng)目責(zé)任制度；從宏觀看，實(shí)行資本金制度從一定程度上限制了“新項(xiàng)目”的盲目上馬，沒(méi)有資本金或資本金不到位項(xiàng)目無(wú)法立項(xiàng)，從而在某種程度上也起到了防止貸款過(guò)快增長(zhǎng)，引發(fā)金融危機(jī)的作用。但是，現(xiàn)實(shí)情況是，在投融資體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)創(chuàng)新、資本金來(lái)源渠道沒(méi)有改變（國(guó)家財(cái)政沒(méi)有增加、合資、股份制政策受限）、資本金總量沒(méi)有新的重大突破前提下，公路發(fā)展的總量卻不斷增加，這給資金供給帶來(lái)了巨大壓力。我們不妨對(duì)比一下“六五”至“十一五”期間的全國(guó)公路發(fā)展資金需求，“六五”期間28.71億元，“七五”期間228億元，“八五”期間1631億元， “九五”期間8974億元，“十五”期間19505億元，“十一五”期間將超過(guò)20000億元。如此快速遞增的巨額資金需求，給資金籌集帶來(lái)嚴(yán)峻的壓力。正如交通部馮正霖副部長(zhǎng)指出的， “十一五”公路水路建設(shè)面臨籌資的壓力遠(yuǎn)大于“十五”期。這勢(shì)必給各級(jí)公路建設(shè)部門(mén)或機(jī)構(gòu)帶來(lái)新的壓力，財(cái)政不給資本金，公路建設(shè)任務(wù)目標(biāo)必須完成，股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)不僅受到較大的政策限制，也無(wú)法達(dá)到立竿見(jiàn)影。因此，只有選擇最簡(jiǎn)單的方法——銀行貸款。憑借公路收費(fèi)權(quán)抵押，獲取銀行貸款，有時(shí)是“一權(quán)多押”、“重復(fù)抵押”，然后將原來(lái)的貸款以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的名義，經(jīng)過(guò)多次轉(zhuǎn)賬，其中一部份演變成項(xiàng)目資本金，項(xiàng)目得以實(shí)施。
公路建設(shè)資金需求與現(xiàn)行投融資體制下的資金供給短缺形成了尖銳矛盾，而這一矛盾也決定了項(xiàng)目資本金制度的有關(guān)規(guī)定脫離了當(dāng)前公路發(fā)展總體政策實(shí)際。
2.“統(tǒng)貸統(tǒng)還”阻力
客觀的說(shuō)，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策是源于實(shí)踐的產(chǎn)物。為了解決公路建設(shè)資金不足問(wèn)題，國(guó)家首先肯定了廣東省收費(fèi)建設(shè)公路橋梁的做法，并于1988年1月交通部、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合發(fā)出通知，明確指出“……隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公路狀況不適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要的矛盾日益突出，在國(guó)家投資有限的情況下……利用貸款、集資、外資等多渠道籌集資金建設(shè)公路……建成后，收取合理的通行費(fèi)用于償還貸款，對(duì)加快公路建設(shè)起到了積極的作用”。這是我國(guó)第一個(gè)明確可以實(shí)行貸款建路，收費(fèi)還貸的規(guī)定。1997年7月，收費(fèi)公路以法律的形式在《中華人民共和國(guó)公路法》中予以確立。之后，各省紛紛仿效廣東的做法，收費(fèi)公路在我國(guó)呈現(xiàn)出空前的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2002年，山東省針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡地區(qū)的交通量現(xiàn)狀，為了扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公路建設(shè)，改善基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，首次以交通規(guī)費(fèi)和車(chē)輛通行費(fèi)為信用擔(dān)保，統(tǒng)一對(duì)貸款進(jìn)行管理與核算。這一做法經(jīng)媒體宣傳報(bào)道后，中東部地區(qū)紛紛仿效。交通部在調(diào)研的基礎(chǔ)上，于2004年正式出臺(tái)了《收費(fèi)公路管理暫行辦法》，肯定了山東的做法，提出了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的政策。此后，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策迅速成為全國(guó)性融資模式。
“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策實(shí)施后，由于各地對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的不同解讀，越來(lái)越多的地方對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策作了進(jìn)一步的靈活理解，實(shí)踐中，不僅省級(jí)交通主管部門(mén)實(shí)行此政策，一些市級(jí)主管部門(mén)和項(xiàng)目法人也參照?qǐng)?zhí)行。于是，效益好的路在當(dāng)年或若干年內(nèi)收費(fèi)扣除養(yǎng)護(hù)和還貸資金后如有結(jié)余，則轉(zhuǎn)作它路使用，不僅高速公路之間拆借資金，高速公路與國(guó)省干線、甚至于農(nóng)村公路之間也實(shí)行了統(tǒng)借統(tǒng)還。這樣一來(lái)，效益好的路不僅不會(huì)提前還清貸款而結(jié)束收費(fèi)，更多的時(shí)候，自身貸款不還或“借新還舊”，將所謂的“結(jié)余”資金轉(zhuǎn)移使用。特別是用于那些效益差的收費(fèi)公路資本金或農(nóng)村公路補(bǔ)助資金。由于項(xiàng)目之間的資金無(wú)原則的串用，甲項(xiàng)目的收費(fèi)不必還貸而轉(zhuǎn)作乙項(xiàng)目的資本金。而甲項(xiàng)目自身的貸款又可以通過(guò)新貸款解決。結(jié)果是，項(xiàng)目資本金制度實(shí)際上已經(jīng)名存實(shí)亡。
3.收費(fèi)公路政策阻力
《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》肯定了“統(tǒng)貸統(tǒng)還”，但同時(shí)規(guī)定了收費(fèi)年限，如何協(xié)調(diào)好貸款償還和收費(fèi)年限的確定問(wèn)題非常重要。既然有了收費(fèi)期限的規(guī)定，那么新上項(xiàng)目就應(yīng)該事先確定資金構(gòu)成和回收渠道。無(wú)償還能力的收費(fèi)單位應(yīng)由財(cái)政事先在年度預(yù)算統(tǒng)籌考慮。效益好的公路項(xiàng)目應(yīng)以償清貸款為目標(biāo)確定收費(fèi)年限，而不是事先確定收費(fèi)年限，然后確定資金構(gòu)成（貸款比例）。比如某新建公路，總投資40億元（假設(shè)為動(dòng)態(tài)概算），收費(fèi)年限確定為20年，那么根據(jù)20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和車(chē)流量變化預(yù)測(cè)，估計(jì)可以收取通行費(fèi)15個(gè)億，扣除養(yǎng)護(hù)以及收費(fèi)支出6個(gè)億，只有9個(gè)億，顯然33億（假設(shè)整個(gè)收費(fèi)期需要支付利息2億元）只能由政府投資，33億元占總投資40億元的82%，也就是說(shuō)，該項(xiàng)目的總投資中，國(guó)家無(wú)償投資（或者稱(chēng)為項(xiàng)目資本金）必須達(dá)到82%，否則無(wú)法在20年內(nèi)完成收費(fèi)還貸任務(wù)。當(dāng)然，如果某新建項(xiàng)目效益比較好，比如仍以上項(xiàng)目為例，估計(jì)收費(fèi)年限還是20年，20年內(nèi)收費(fèi)凈收入可以達(dá)到90億元，那么根本無(wú)須國(guó)家投資，也就是不需要任何資本金，而且還可以提前若干年還清貸款，提前結(jié)束收費(fèi)。由此不難看出，收費(fèi)年限、資本結(jié)構(gòu)、年均收費(fèi)額三者之間存在互相依存的必然聯(lián)系。
因此，可以得出結(jié)論：如果收費(fèi)年限、項(xiàng)目總投資確定，則年均凈收入和可取得的貸款額度決定項(xiàng)目資本金（國(guó)家投入）額度；如果反過(guò)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目總投資、國(guó)家資本金確定，則年均凈收入額度決定收費(fèi)期限的長(zhǎng)短。
現(xiàn)實(shí)的困惑是，總投資、項(xiàng)目資本和收費(fèi)期限同時(shí)確定的情況下，我們不可能地?zé)o節(jié)制的提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（年均凈收入），又怎么能夠確定償清項(xiàng)目貸款額度呢？?jī)敳磺逶趺崔k？要么挪用其他資金償還，要么繼續(xù)收費(fèi)，直到還清貸款為止。顯然，國(guó)家的政策與政策之間的抵觸，導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行的困惑。
更深層次的困惑還表現(xiàn)在：總的建設(shè)目標(biāo)是確定的（通車(chē)?yán)锍蹋�，年均凈收入是確定的，項(xiàng)目資本金來(lái)源總量是沒(méi)有保證的（財(cái)政預(yù)算沒(méi)有總體安排，其他渠道杯水車(chē)薪），那么資本金從哪來(lái)？自行想辦法？怎么想？只有造假。一個(gè)項(xiàng)目的資本金通過(guò)幾番周轉(zhuǎn)可以演變成若干個(gè)項(xiàng)目的資本金，本來(lái)是貸款資金，通過(guò)精巧的會(huì)計(jì)加工，可以實(shí)現(xiàn)資金變性，貸款一夜之間就變成了資本金。試想，如果這就是我們?cè)囆匈Y本金制度的本意，那么我們的項(xiàng)目資本金制度還有何實(shí)質(zhì)性意義呢？
在現(xiàn)行投融體制框架下（國(guó)家財(cái)政投資比例低下，主要依靠市場(chǎng)融資尤其是銀行貸款），在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)公路建設(shè)速度和總量的剛性要求下，提高收費(fèi)水平、延長(zhǎng)收費(fèi)期限，從還貸結(jié)余的收費(fèi)額中拿出部分資金承擔(dān)收費(fèi)水平低甚至于不收費(fèi)但又必須自行籌資建設(shè)的公路項(xiàng)目資本金，對(duì)行業(yè)主管部門(mén)、公路管理建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”不失為“及時(shí)雨”，利用對(duì)“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的不同解讀，將原來(lái)拐彎抹角通過(guò)偷換概念的手法滿足“項(xiàng)目資本金”制度的要求轉(zhuǎn)變?yōu)槊髂繌埬憭仐墶绊?xiàng)目資本金制度”。
應(yīng)該說(shuō)，“統(tǒng)貸統(tǒng)還”政策的出臺(tái)一定程度宣告了項(xiàng)目資本金制度的壽終正寢。公路要修（無(wú)論是否有資本金，因?yàn)閲?guó)家總體公路建設(shè)規(guī)模的確定本身就沒(méi)有考慮可籌集的項(xiàng)目資本金規(guī)模），資本金沒(méi)有就向銀行貸款，本項(xiàng)目還不了，它項(xiàng)目（效益好的項(xiàng)目）償還，它項(xiàng)目收入既要償還它項(xiàng)目，還要償還本項(xiàng)目，本項(xiàng)目還不清，它項(xiàng)目不得停止收費(fèi)（法律規(guī)定的收費(fèi)期限也遇到相同困惑），這是必然的選擇。
四、項(xiàng)目資本金制度的改進(jìn)建議
�。ㄒ唬┖侠斫缍�(xiàng)目資本金制度的適用范圍
政府還貸公路是否繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目資本金制度，從國(guó)家宏觀調(diào)控和防范金融危機(jī)角度，可以考慮引入此項(xiàng)制度，但必須具備以下條件：1.資本金必須真實(shí)；2.資本金來(lái)源與比例應(yīng)嚴(yán)格、合理界定；3.要結(jié)合公路整體發(fā)展的資金需求，國(guó)家財(cái)政的資金供給以及市場(chǎng)化融資的可能性與現(xiàn)實(shí)性統(tǒng)籌考慮，不能一方面要求公路快速發(fā)展，另一方面又從資本金和非資本金兩個(gè)渠道同時(shí)對(duì)公路建設(shè)資金籌集加以限定。為此，有必要確定項(xiàng)目資本金制度的實(shí)施范圍，應(yīng)還原國(guó)家有關(guān)資本金制度實(shí)施的最初范圍界定，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格實(shí)施資本金制度，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則不必遵循項(xiàng)目資本金制度的規(guī)定或?qū)ｉT(mén)制定非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目資本金制度。
�。ǘ敖y(tǒng)貸統(tǒng)還”政策下項(xiàng)目資本金制度的具體改良
1.取消資本金制度，還原項(xiàng)目建設(shè)資金的本來(lái)面目。
根據(jù)上述分析的原因，項(xiàng)目資本金制度對(duì)非經(jīng)營(yíng)性公路而言沒(méi)有實(shí)際的指導(dǎo)意義。因此，建議取消。一個(gè)新的項(xiàng)目能否上馬，應(yīng)重點(diǎn)（下轉(zhuǎn)第23頁(yè)）（上接第18頁(yè)）關(guān)注社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要程度和國(guó)家與社會(huì)資金的供應(yīng)能力。國(guó)家沒(méi)有能力供給資金的情況下，又必須建設(shè)，那么資金只能來(lái)自社會(huì)。社會(huì)的資金從何而來(lái)又要具體分析，可能來(lái)自于社會(huì)各階層，比如法人組織、個(gè)人、銀行、保險(xiǎn)公司等。但是無(wú)論來(lái)自哪個(gè)階層，只要是社會(huì)資金，除非國(guó)家財(cái)政承擔(dān)建設(shè)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，只能依靠征收通行費(fèi)解決。只要對(duì)擔(dān)保、抵押和通行量測(cè)算準(zhǔn)確，無(wú)償資金和有償資金各占多大比例可以不加限制。如果要限制，可以參照現(xiàn)行公司注冊(cè)登記辦法，對(duì)項(xiàng)目公司的自有資金（實(shí)收資本或注冊(cè)資本）提出特定要求。
2.降低資本金比例，重新定義資本金概念，拓寬資本金來(lái)源渠道。
現(xiàn)行的一刀切的35%資本金比例顯然不符合實(shí)際。一是在現(xiàn)行的投融資體制和國(guó)家總體財(cái)力下，無(wú)從籌集到滿足飛速發(fā)展并且規(guī)�？涨暗墓方ㄔO(shè)資本金需求，特別是西部地區(qū)、農(nóng)村，更是無(wú)法籌集如此比例的資本金。因此，適當(dāng)降低比例，不僅可行，也是必須的；二是要針對(duì)不同規(guī)模的項(xiàng)目和不同地區(qū)的項(xiàng)目，規(guī)定不同的資本金比例。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的公路建設(shè)項(xiàng)目，首先應(yīng)考慮國(guó)家投資，其余考慮負(fù)債資金。國(guó)家無(wú)償投資和負(fù)債資金的比例關(guān)系決定于公路發(fā)展的總體資金需求和國(guó)家財(cái)力的承擔(dān)能力。同時(shí)對(duì)國(guó)家政策性貸款可否作為資本金也應(yīng)給予確切定義。
總之，我們不能“打腫臉充胖子”，一方面要大規(guī)模建設(shè)公路，另一方面在財(cái)力不支的情況下，又限制負(fù)債融資。這樣的政策必然將基層公路主管部門(mén)和公路建設(shè)管理單位置于兩難的境地。這是當(dāng)前階段政府主管部門(mén)始終面臨而又必須解決的問(wèn)題。
