預(yù)算視角下社保審計(jì)的新思路孟子道，“民為邦本，本固邦寧”，近幾年，中央高度關(guān)注民生問題，黨的十七大報(bào)告提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活社會(huì)保障是社會(huì)安定的重要保證，明確了社會(huì)保障是重大的政治經(jīng)濟(jì)制度，提高了政治共識(shí)。社保審計(jì)是社保體系的重要環(huán)節(jié)，是社保資金有效運(yùn)用的制度保證，關(guān)系到人民群眾的切身利益，黨的惠民政策能否全面落實(shí)。在新形勢(shì)下，社保審計(jì)面臨許多新的挑戰(zhàn)，社保審計(jì)如何對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督審查，如何對(duì)基金預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)等，社會(huì)保障審計(jì)要有新思路。

　　一、社?；痤A(yù)算與社保審計(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

　　（一）社保審計(jì)需要社?；痤A(yù)算的支持。

　　社?；鸺{入政府預(yù)算，有利于強(qiáng)化基金預(yù)算約束，確保了基金的來源渠道。如何確保預(yù)算基金?？顚Ｓ?，切實(shí)有效的堵住對(duì)社?；鹋灿们终嫉穆┒?，除了政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社保基金的監(jiān)管加大力度，社保審計(jì)是非常重要的手段。當(dāng)然審計(jì)工作不能憑空展開，必須依據(jù)一定的審計(jì)工作平臺(tái)，這里所說的審計(jì)工作平臺(tái)是指一種對(duì)資金可以進(jìn)行制度性檢查的體系，而社會(huì)保障預(yù)算就是社會(huì)保障資金審計(jì)的工作平臺(tái)。雖然早在1995年預(yù)算制度改革后，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》就明確提出，“各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”。此外，在相關(guān)的社?；鸸芾硪?guī)定中也提到了社?；痤A(yù)算的相關(guān)方面，但我國(guó)在2006年后，才開始對(duì)下一年度的社會(huì)保障有一些預(yù)算支出。

　　目前，我國(guó)社會(huì)保障資金預(yù)算采用的是“政府一般預(yù)算中的社會(huì)保障項(xiàng)目預(yù)算+社會(huì)保險(xiǎn)基金財(cái)政專戶管理”預(yù)算管理模式，即對(duì)社會(huì)保障資金的管理，實(shí)行預(yù)算內(nèi)管理和預(yù)算外管理兩種形式，還沒有真正形成一個(gè)完整的獨(dú)立的社保預(yù)算體系。部分地方、部門在實(shí)際運(yùn)作中，由于缺乏明確的文件和細(xì)則規(guī)定，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及情況不盡一致，社保預(yù)算實(shí)際上處于一個(gè)缺位的境地，社會(huì)保障審計(jì)的工作平臺(tái)還未完善，缺乏一定規(guī)范，這使得社會(huì)保障審計(jì)處于一種零散、無體系框架和時(shí)輕時(shí)重的狀態(tài)中，只有抓住《意見》出臺(tái)的機(jī)遇，加快建立和完善的社?；痤A(yù)算體系，才能推動(dòng)社保審計(jì)工作的順利進(jìn)行。

　　（二）社?；痤A(yù)算的推進(jìn)需社保審計(jì)作為保障。

　　社會(huì)保障的公共性質(zhì)決定了與廣大人民的利益息息相關(guān)，我國(guó)社保審計(jì)體制因其審計(jì)地位的獨(dú)立性對(duì)其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門再監(jiān)督能力和社保監(jiān)管體制中的協(xié)商作用體現(xiàn)了其第三方監(jiān)督的本質(zhì)，社保審計(jì)要保證社?；鸬陌踩?、完整、保值、增值，抓住社?；鹬械闹饕埽龠M(jìn)社保制度的完善，而社?；痤A(yù)算的缺位就是當(dāng)前社保基金問題的關(guān)鍵所在。

　　由于社?；痤A(yù)算的缺位以及我國(guó)的社保制度、公共財(cái)政預(yù)算制度與其他國(guó)家相比有很大差距，造成了社保保障中若干責(zé)任和關(guān)系未理清，從而引發(fā)了一系列問題。

　　1.政府各部門間社會(huì)保障職責(zé)尚未理清。社?；鸬墓芾砟壳笆前鍓K狀分部管理，采用政府、企業(yè)、個(gè)人統(tǒng)籌的方式進(jìn)行，征繳分隔在稅收和社保兩個(gè)部門，全國(guó)有17個(gè)?。▍^(qū)）和兩個(gè)計(jì)劃單列市由稅務(wù)機(jī)關(guān)代征，其余省（區(qū)）是由社保部門征繳。這種制度也給社?；鸸芾碓斐梢欢ǖ幕靵y，監(jiān)管出現(xiàn)了一些漏洞。

　　2.中央和地方政府責(zé)任劃分不清。我國(guó)社?；鸾^大部份仍實(shí)行地市級(jí)統(tǒng)籌，掌控權(quán)實(shí)際處于地市級(jí)政權(quán)手中，這大大影響了社?；鸬氖褂眯剩`反了保險(xiǎn)學(xué)的“大數(shù)法則”，降低了社?；鸬目癸L(fēng)險(xiǎn)能力，同時(shí)為社?；鸬倪`規(guī)使用提供了制度上的便利，也造成了社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系異地轉(zhuǎn)移的困難。

　　3.社保資金使用效益低下。近年來，隨著各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和完善，中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，據(jù)《2008年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，全年5項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入合計(jì)1.3696萬億元，比上年增長(zhǎng)2 884億元，增長(zhǎng)率為26.7%.基金支出合計(jì)9 925億元，比上年增長(zhǎng)2 037億元，增長(zhǎng)率為25.8%.巨額社?；鸬陌踩驮鲋凳侵袊?guó)未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須面對(duì)的一個(gè)問題，而目前審計(jì)署公布的全國(guó)五項(xiàng)基本保險(xiǎn)基金年平均收效率不到2%.到2020年，我國(guó)的社會(huì)保障發(fā)展目標(biāo)是：建立覆蓋城鄉(xiāng)的社保保障體系，其總方針是堅(jiān)持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”，要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)只有加強(qiáng)社保審計(jì)，從宏觀上和制度上揭露問題，積極完善社保審計(jì)體制，通過社保審計(jì)推動(dòng)全面完整的社會(huì)保障預(yù)算體系的建立和完善，從而將社會(huì)保險(xiǎn)基金的籌集和使用納入政府預(yù)算管理，以強(qiáng)化基金管理的計(jì)劃性和約束力，從制度層面更好地解決問題。

　　二、社保預(yù)算審計(jì)實(shí)施的對(duì)策和建議

　?。ㄒ唬?zhǔn)確定位社保審計(jì)目標(biāo)。

　　社保資金審計(jì)是社保體系一個(gè)重要組成部分，是不可缺少的，但社會(huì)保障審計(jì)一定程度上還游離于社會(huì)保障管理體系之外，其社保審計(jì)目標(biāo)還未明晰，如何從預(yù)算角度確定社保審計(jì)目標(biāo)？社保審計(jì)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)對(duì)社保審計(jì)工作具有宏觀指導(dǎo)性、整體覆蓋性，操作的可行性。社保預(yù)算的建立對(duì)社保審計(jì)來說，既是目標(biāo)也是基礎(chǔ)。只有依托社保預(yù)算，審計(jì)人員更好地開展審計(jì)工作，同時(shí)通過社保預(yù)算也可引導(dǎo)和規(guī)范社保審計(jì)工作。社保預(yù)算和一般財(cái)政預(yù)算有很大區(qū)別，社保資金要求?？顚Ｓ茫氖褂镁哂羞f延性、滯后性，對(duì)這部分資金不僅要使其保值，而且還要使其增值。從這一角度出發(fā)，社保審計(jì)必須在思維觀念和工作方法等方面加快轉(zhuǎn)型，從重點(diǎn)關(guān)注資金安全、查錯(cuò)糾弊向更多地關(guān)注制度的完整性、有效性和可持續(xù)性轉(zhuǎn)變，以效能審計(jì)為總攬，從宏觀上把握問題將檢討社保制度的缺陷、評(píng)價(jià)現(xiàn)行社保政策運(yùn)行效果和基金運(yùn)營(yíng)績(jī)效當(dāng)作重要內(nèi)容，促進(jìn)社會(huì)保障審計(jì)工作走向成熟、規(guī)范。從另一個(gè)角度說，社保預(yù)算建立完善的過程，就是促使社保資金規(guī)范化和科學(xué)化的過程，這也是社保審計(jì)的目標(biāo)。

　?。ǘ⑸绫徲?jì)計(jì)劃和社保預(yù)算相結(jié)合。

　　根據(jù)《意見》要求，目前只有五項(xiàng)社?；鸺{入了預(yù)算，有一半以上的社會(huì)保障資金尚未在預(yù)算范圍內(nèi)，然而隨著社保外部環(huán)境的變化，新農(nóng)村、和諧社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，社保覆蓋的范圍越來越廣，內(nèi)容更加豐富。農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)加速，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保等制度的新建和重建；社會(huì)福利的大社保體系不斷健全，各種貧弱群體的社保援助制度不斷豐富，要求社保審計(jì)不僅要繼續(xù)關(guān)注以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等為主的社會(huì)保險(xiǎn)工作，而且要更加關(guān)注最低社會(huì)保障、就業(yè)援助、醫(yī)療救助、住房保障和傷殘軍人、社會(huì)殘疾人、孤殘兒童等特殊群體的救助和福利問題。因此，社保審計(jì)工作必須有計(jì)劃、有步驟的開展，其計(jì)劃的制定應(yīng)與社保預(yù)算相結(jié)合，從微觀入手、宏觀著眼，實(shí)現(xiàn)對(duì)社保資金預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算全過程審計(jì)，在本級(jí)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，既要從總體上了解和掌握各項(xiàng)社會(huì)保障資金的收支情況，又應(yīng)掌握本級(jí)預(yù)算執(zhí)行中對(duì)社保資金的投入力度、增減變化情況、占財(cái)政總支出的比例及資金的支撐能力、存在的問題和對(duì)策，提高基金透明度和使用效率，為推動(dòng)建立完整社保預(yù)算提供詳實(shí)的基礎(chǔ)資料，促進(jìn)社會(huì)保障資金全面納入預(yù)算。

　?。ㄈ﹦?chuàng)新優(yōu)化審計(jì)方式，提高審計(jì)覆蓋面。

　　一是橫向聯(lián)合，創(chuàng)新優(yōu)化審計(jì)項(xiàng)目組合。橫向聯(lián)合就是積極探索社會(huì)保障基金審計(jì)與財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、企業(yè)審計(jì)、行政事業(yè)審計(jì)捆綁開展，將社?；饘徲?jì)作為公用財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重要內(nèi)容，把社保基金等民生政策執(zhí)行的審計(jì)納入領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況評(píng)價(jià)和審計(jì)范疇，充分利用現(xiàn)有審計(jì)力量，形成社會(huì)保障基金審計(jì)合力。

　　二是點(diǎn)面結(jié)合，保證覆蓋面，突出審計(jì)重點(diǎn)。在審計(jì)中，注重全面審查預(yù)算執(zhí)行、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、完整性的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)單位、重點(diǎn)資金、重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目的審計(jì)，查明重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目預(yù)算的編制及執(zhí)行等方面存在的突出問題，實(shí)現(xiàn)由面到點(diǎn)緊密結(jié)合，互為補(bǔ)充，才有利于提高審計(jì)效率，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，也應(yīng)把審計(jì)、審計(jì)調(diào)查和科研有效地結(jié)合起來，放寬工作視野，分析問題的性質(zhì)，采取措施不同方法解決社保預(yù)算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題。

　　三是上下聯(lián)動(dòng)，提高審計(jì)效果。為提高社保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的效果，審計(jì)人員將審上與審下有機(jī)結(jié)合、上下聯(lián)動(dòng)，分別向一、二級(jí)單位項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果的兩頭延伸，通過審查項(xiàng)目支出的實(shí)際情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行中存在的突出問題，對(duì)現(xiàn)行社會(huì)保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞，提出意見和建議。另外，由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復(fù)雜，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)整合各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的資源，開展有選擇性、行業(yè)性、專題性的審計(jì)和審計(jì)調(diào)查?？刹捎?ldquo;同級(jí)審”和“上審下”相結(jié)合的方法，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的整體效能。

　　四是工作重心應(yīng)根據(jù)社保預(yù)算的規(guī)范相應(yīng)調(diào)整。隨著社保制度的外延和內(nèi)涵的不斷豐富，社保預(yù)算的也將不斷規(guī)范。由于社保統(tǒng)籌層次的不斷提高，資金管理將逐步和上集中，社保預(yù)算審計(jì)的重心將上移，而另一方面新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村合作醫(yī)療等社保項(xiàng)目逐步推進(jìn)，農(nóng)村社保體系的建立，財(cái)政資金將向農(nóng)村增大投入，社保預(yù)算審計(jì)的工作重心也應(yīng)隨之下沉，更有利于加強(qiáng)對(duì)社保預(yù)算收支的資金審計(jì)，提供有價(jià)值的審計(jì)成果。

　　五是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合。在開展社保預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，始終貫穿績(jī)效審計(jì)的理念，堅(jiān)持以預(yù)算為基礎(chǔ)，以預(yù)算支出的結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)預(yù)算支出的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、投入與產(chǎn)出、過程與結(jié)果、預(yù)算與實(shí)效、配置與使用、決策與管理等進(jìn)行全面、客觀地系統(tǒng)分析，不僅僅審計(jì)預(yù)算執(zhí)行情況和資金使用效益，還注重從機(jī)制、體制上找原因，提出有針對(duì)性的建議，使其進(jìn)一步規(guī)范各項(xiàng)社會(huì)保障資金的預(yù)算管理和監(jiān)督。

　　綜上所述，只有加強(qiáng)社保預(yù)算才能將政府責(zé)任量化、促進(jìn)制度的改進(jìn)，《意見》的出臺(tái)是我國(guó)社保預(yù)算制度規(guī)范化的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折，也對(duì)社保審計(jì)提出了新的要求。社保審計(jì)應(yīng)積極轉(zhuǎn)變審計(jì)思路，從源頭上進(jìn)行監(jiān)督，突出重點(diǎn)、尋找對(duì)策、抓住關(guān)鍵，增強(qiáng)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的針對(duì)性，進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的時(shí)效性，強(qiáng)化基金的安全性，推動(dòng)和促進(jìn)預(yù)算的科學(xué)化和規(guī)范化管理，保證社?；鸢踩行н\(yùn)營(yíng)，充分發(fā)揮社會(huì)保障基金應(yīng)有的作用。