4月26日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布，自2011年1月1日起，企業(yè)內控規(guī)范體系首先在境內外同時上市的公司施行，2012年1月1日起擴大到在上海證券交易所、深圳證券交易所主板上市的公司施行。

　　五部委表示，在此基礎上，擇機在中小板和創(chuàng)業(yè)板上市公司施行；同時，鼓勵非上市大中型企業(yè)提前執(zhí)行。

　　《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》被稱為中國的“薩班斯法案”(即美國公眾公司會計改革與投資者保護法案)，2008年6月28日，由五部委聯(lián)合發(fā)布，目的在于加強和規(guī)范企業(yè)內部控制，提高企業(yè)經營管理水平和風險防范能力，促進企業(yè)可持續(xù)發(fā)展。當時規(guī)定，基本規(guī)范自2009年7月1日起先在上市公司范圍內施行，但后被擱置。

　　昨日，五部委還聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內部控制配套指引》。該配套指引包括18項《企業(yè)內部控制應用指引》等。

　　財政部副部長王軍表示，企業(yè)內部控制配套指引的制定發(fā)布，標志著“以防范風險和控制舞弊為中心、以控制標準和評價標準為主體，結構合理、層次分明、銜接有序、方法科學、體系完備”的企業(yè)內部控制規(guī)范體系建設目標基本建成。

　　德勤企業(yè)風險管理服務華北區(qū)主管合伙人趙善強昨日表示，基本規(guī)范出臺之初，當時就有配套指引草稿出來征求意見，針對目前情況這套指引是完備的。

　　德勤在2008年到2010年連續(xù)三年對國內公司的內部控制實施狀況進行了調查并發(fā)布報告。

　　針對主板上市公司是否會感到壓力，趙善強表示，實際上，不少上市公司去年年報披露已經建立內控體系，所以這個時間表應該會加速整體的施行。

　　從2008年6月《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》(以下簡稱《規(guī)范》)的高調亮相，到2009年7月的延期實施，再到2010年1月1日這個坊間盛傳的最終時限，企業(yè)和CFO們并沒有看到內控制度的正式來臨。但是，國內部分企業(yè)卻自發(fā)“先干了這件將來必須要干的事”。

　　如果以部分企業(yè)自主先行的內控試驗，來比較仍在研究之中的內控制度，最終會有哪些反饋呢？為此，本刊記者走訪了一直研究企業(yè)內控實踐的德勤企業(yè)風險管理合伙人謝安、高級經理況成功。

　　實施暴露三大問題

　　從2009年7月部分公司施行以來，《規(guī)范》在制定和執(zhí)行中存在的各種不足也陸續(xù)地暴露出來。德勤依據既有的經驗，將問題大致分為三種類型：

　　1內部控制關注領域失衡。公司內控通常分為公司治理和具體流程兩個層面，一個是宏觀的，一個是具體的。大多數(shù)企業(yè)在運作中更注重流程上的具體業(yè)務，而忽視了公司治理層面存在的問題。而公司治理層面恰恰是企業(yè)內控建設的基石，它通常包括控制環(huán)境的營造、風險評估和監(jiān)督的有效性，以及信息溝通的充分性，這些都是企業(yè)迫切需要加強的。

　　2內控的尺度缺乏明確界定。企業(yè)的內控究竟做到什么程度才是合適的，什么樣的內控是有效的，在這一問題上，缺乏一個清晰的判斷尺度，往往令企業(yè)頗為困惑。

　　3無法持續(xù)執(zhí)行。很多企業(yè)在運作前期不惜重金聘請了咨詢機構，幫忙建立了一套內控體系。但是在后續(xù)的執(zhí)行過程中，這個體系并沒有按照原來預定的方式推進和執(zhí)行，在內控體系的貫徹上缺乏連續(xù)性。

　　“有些問題出現(xiàn)的根本原因還是在于對內控的認識問題，即如何看待內控的內涵、作用和效果。企業(yè)甚至監(jiān)管方本身，往往只是關注于合規(guī)要求這些表面的形式，而忽略了內控的實質內容和作用，”謝安表示。當然，不容忽視的一點是，《規(guī)范》出臺的相關背景和美國的薩班斯法案大不相同。美國是在接連曝出安然、世通等公司丑聞后才開始強力推行薩班斯法案的，而中國則是在經濟形勢整體向好的背景下出臺的，企業(yè)居安思危意識的培養(yǎng)尚需一定的時間和努力。

　　自愿還是強制

　　依照《規(guī)范》的要求，基礎良好的上市公司應該最先適用相關規(guī)定，其他非上市的大中型企業(yè)甚至小企業(yè)則被鼓勵遵照執(zhí)行，政策的推廣范圍呈逐步擴大的趨勢。況成功表示，作為對《規(guī)范》實施的補充和指導，國內有關部門正在醞釀在上市公司中劃分類別，分批次操作和運行。“比如那些在海內外同步上市的比較優(yōu)質的上市公司，可以考慮率先實施內控規(guī)范，其他普通的A股公司隨后施行，這種進展節(jié)奏跟美國剛開始推行薩班斯法案是一樣的”。

　　那么，按照《規(guī)范》的要求，應該率先運作的企業(yè)表現(xiàn)得如何呢？德勤在2009年選擇了部分上市公司，針對“企業(yè)自評估”行為的實施狀況，做了一次問卷調查。結果顯示，大多數(shù)上市公司能夠依據上交所和深交所提出的相應要求完成自我評價，已經部分地執(zhí)行了《規(guī)范》的相關要求。“但是與基本規(guī)范的要求還有差距”，謝安表示。由于調查只涉及了部分上市公司，考慮到其他上市公司和規(guī)模龐大的非上市公司的實際狀況，差距還可能更大。毫無疑問，“還有更多的公司需要做更多的工作”。

　　如何督促更多的企業(yè)完成“自評估”行為？監(jiān)管方在尋求解決辦法的時候，恐怕還要更多地考慮到規(guī)范定性的問題：這是企業(yè)的規(guī)定動作還是自選動作？“《規(guī)范》中在措辭上用的是‘應當’，這意味著企業(yè)的自評估行為，從法律效力的角度來看，應該是具有強制性的。但是針對審計的措辭則用的是‘可以’，也就是說，公司做自評估是必須的，但是是否請人來審計是自愿的。所以我們能看到在這中間還是存在著差距的?？梢韵胍?，如果沒有第三方獨立擔保，對于督促企業(yè)運作和完善相應監(jiān)管都會產生很大的影響。”謝安說。

　　因此，在探討《規(guī)范》究竟是自愿實行還是強制實行時，問題又不可避免地回到了法律效力層面。很顯然，目前《規(guī)范》所處的這種模糊狀態(tài)，與其行政指令的性質是直接關聯(lián)的，因為沒有一個單獨的部委有權利來強制企業(yè)實施，只有上升到了人大立法層面，具有了真正的法律效力才行。

　　另一方面，從企業(yè)的內部運作來看，也有相當多的財務人員希望出臺更加明確的規(guī)定，保障相關規(guī)范條款在企業(yè)中有效落實。

　　成本與收益

　　內控的成本問題仍然是繞不過去的坎。

　　2006年，美國知名的Foley & Lardner律師事務所通過對700多家全美上市公司的調查和分析，認定從薩班斯法案(Sarbanes-Oxley)實施以來，年收入在10億美金以下的企業(yè)，平均上市成本暴增了223%，約有21%的企業(yè)曾經考慮過退市。

　　“前兩年確實聽過這方面的傳言，但是最近越來越少了，我們所看到的是中國的高科技企業(yè)依然青睞到美國去上市”，況成功表示，雖然美國在薩班斯法案實施初期也走了一些彎路，但現(xiàn)在已經回到了正軌。比如AS2(Auditing Standard 2)的出臺，還有后來的AS5(Auditing Standard 5)，都為管理層如何做自評估給出了明確的指引。這些準則具有很高的靈活性，甚至要求審計師提高審計效率，杜絕將額外的成本轉嫁給上市公司。正是由于這些努力，美國上市公司的成本被控制在了合理的范圍內，審計師的成本也得到了有效的控制—這些都對薩班斯法案的持續(xù)實施起到了不可小覷的推動作用。

　　“中國注冊會計師協(xié)會的《征求意見稿》，也參照了美國的模式，更加強調風險導向及自上而下的運作方式，力爭將有限的審計資源投入到高風險領域”，況成功說。中國內控規(guī)范的推行也具有相當大的靈活性，具體實施中的成本，企業(yè)完全可以自己把控。

　　成本效益原則是最終的決策基礎，這點在政策的制定中已經給予了充分的考慮。企業(yè)基于風險的內控不是大而全的面面俱到，而是可以在綜合衡量收益之后，理性地決定其投入水平。雖然由于行業(yè)背景、規(guī)模大小、現(xiàn)狀與預期目標等各方面因素差異較大，企業(yè)實施內控的成本數(shù)額無法簡單匡算，特別是在與事務所合作的過程中，很難清晰地劃分出內部和外部費用。但是，況成功指出，如果企業(yè)自身情況良好，又具有相關的知識儲備，實際上它對內部費用的投入，就是對外部費用有力的替代。

　　究竟該如何看待《規(guī)范》施行所帶來的成本與收益，謝安認為，從對資本市場的影響來看，我們應該學會用長遠的眼光來看問題。畢竟一個資本市場的健康發(fā)展離不開優(yōu)質的企業(yè)，而如何塑造優(yōu)質的企業(yè)，正是《規(guī)范》出臺背后的根本旨義。

　　法律效力與執(zhí)行力

　　企業(yè)自主先行的實踐，最終都反饋到被冠以“中國的薩班斯法案”的制度層面。

　　“‘中國薩班斯法案’的這種叫法有待商榷，因為它與美國薩班斯法案的差距還很大”，謝安直截了當?shù)亟o出了自己的判斷，而他判斷的主要依據來自法律效力層面。美國的薩班斯法案由國會審核通過，并由總統(tǒng)簽發(fā)，遵照法律的制定流程運作并生效，具有強制力與相應的刑事懲罰條款。而《規(guī)范》并未由人大審議，不具有嚴格意義上的法律效力，五部委出面發(fā)起則帶有了更多的行政色彩。

　　法律效力的缺失無疑會使執(zhí)行力大打折扣。實施日期從2009年7月1日推遲到2010年1月1日，半年的空檔期也引發(fā)了諸多的疑惑與猜測。當多家媒體大力宣傳新的實施期限時，謝安卻表示：其實直到現(xiàn)在，官方也沒有任何文件正式確認實施的日期，2009年7月也好，2010年1月也罷，這些日期更多地表現(xiàn)出大家的一種默認。“由于若干配套措施沒有出臺，這個實施的時點也會有不同的解讀”。

　　不過，相關部門一直有意向推動《規(guī)范》的運作，只是種種困難橫亙在面前，在這段時間內，《規(guī)范》就必然處在緩慢前進的狀態(tài)。從政策的制定來看，單有《規(guī)范》是不夠的，需要配套出臺應用指引、審計指引和評價指引，而這些指引的出具難度很大，需要考慮到行業(yè)的差別，企業(yè)的發(fā)展周期等諸多因素；從企業(yè)和事務所的運作來看，在手段、措施與工具上都沒有做好相應的準備，比如配合新規(guī)范的推出，培訓工作必不可少，但由官方出面組織的培訓很難在短期內一蹴而就；從宏觀經濟因素的角度看，整個經濟環(huán)境，包括金融危機的發(fā)生都或多或少地影響了政策的推行。

　　當然，對執(zhí)行力影響最大的因素就是政府監(jiān)管措施的缺失?！兑?guī)范》及指引更多的是偏向技術運作層面，重在告訴企業(yè)應該如何做，可這些歸根結底是企業(yè)自身的行為。而如何監(jiān)管企業(yè)有效的落實，防止由于認識不足引發(fā)的流于形式，則是擺在監(jiān)管部門面前的難題。“中國要做監(jiān)管不難，難在各個監(jiān)管機構的協(xié)調”，謝安認為，在當前法律效力不足的前提下，多個部委如何協(xié)調，如何營造出有利于規(guī)范實施的環(huán)境，才是解決問題的關鍵。“其實辦法有很多，就看有沒有決心做”。

　　《規(guī)范》頒布一年多來，業(yè)內還是看到了一定的努力與成績，處在監(jiān)管一線的交易所，在2009年對企業(yè)的披露要求越來越嚴格了。不過《上市公司監(jiān)督管理條例征求意見稿》至今還沒有出臺，既有的懲罰手段多是沿用譴責、通報批評等行政手段，對于這些監(jiān)控措施的實施效果，況成功表示擔憂，資本市場如此發(fā)達的美國尚需運用法律手段嚴格規(guī)范，更何況資本市場還處于成長階段的中國。