自今年全國“兩會”起，公眾對出臺政府年度財務(wù)報告制度的熱議就一直在持續(xù)升溫。在日前召開的全國財政廳（局）長座談會上，財政部部長謝旭人又一次提及“研究構(gòu)建政府會計準則和制度體系，建立政府年度財務(wù)報告制度”，讓這一話題再次成為社會關(guān)注焦點。
政府解除受托責任的最佳選擇
目前，我國還未形成真正意義上的政府財務(wù)報告制度，更別說是年度的�，F(xiàn)在只是以預(yù)算報告作為主要的財務(wù)信息載體，反映預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算收支情況及結(jié)果的信息。涉及政府財務(wù)狀況、運營狀況及現(xiàn)金流量的信息并沒有專門的財務(wù)報告提供。
而《政府工作報告》和《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃執(zhí)行報告》，即使提供了一部分財務(wù)方面的信息，但由于其涉及的內(nèi)容和報告的重點不在于反映政府的財務(wù)狀況，不具備財務(wù)專門知識的讀者很難將這些報告與政府的財務(wù)活動和財務(wù)狀況聯(lián)系起來。
“能夠推進公共資源配置和公共資金管理的民主化、透明化，是政府年度財務(wù)報告制度一個很重要的目標，通過其反映政府向公眾提供服務(wù)的持續(xù)能力、政府整體資源使用的績效情況、政府的預(yù)算收支和財務(wù)狀況是否匹配等方面，歸結(jié)起來，最終反映的是政府是否履行了應(yīng)有的受托責任。”廈門大學副校長、中國會計學會副會長、政府及非營利組織會計專業(yè)委員會主任委員李建發(fā)認為，由于最近幾年我國經(jīng)濟發(fā)展迅速、人民收入水平提高，大部分公民都變成了為政府提供資源的納稅人，公眾民主理財?shù)囊庾R也越來越強，很關(guān)心政府能否管好、用好公共資源，而政府年度財務(wù)報告正是解除受托責任的最佳方式。
與之相關(guān)的財政與會計制度改革正在低調(diào)推進
提到政府年度財務(wù)報告制度，就不得不提及權(quán)責發(fā)生制。“過去政府提供的預(yù)算報告和決算報告核心是以反映預(yù)算執(zhí)行情況及結(jié)果的，主要涉及預(yù)算資金情況的信息。未來構(gòu)建我國的政府財務(wù)報告制度并適度引入權(quán)責發(fā)生制，就是因為權(quán)責發(fā)生制能提供政府運營結(jié)果、績效方面的信息。”財政部財政科學研究所財務(wù)會計研究室博士王晨明說。
2009年7月1日，海南率先啟動權(quán)責發(fā)生制改革試點，“通過合并報表、計提折舊和壞賬準備等，可以比較真實地反映單位資產(chǎn)負債狀況。”海南醫(yī)學院總會計師李偉在一年多的試點時間里，體會很深。他認為，試點中的成果可以運用到政府年度財務(wù)報告制度的制定中。
據(jù)財政部相關(guān)部門負責人透露，“目前已有專人在各個省市進行取樣，將這些省市的預(yù)算報告、決算報告以及會計賬簿信息調(diào)出來，通過研究、分析試編一個權(quán)責發(fā)生制的政府財務(wù)報告，這項工作已經(jīng)開展了一段時間。”上述負責人表示，在政府年度財政報告中運用權(quán)責發(fā)生制的程度如何、權(quán)責發(fā)生制的信息涉及哪些方面等問題一直是業(yè)內(nèi)探討的焦點。
一位不愿透露姓名的業(yè)內(nèi)人士向《中國會計報》記者透露：“權(quán)責發(fā)生制適用的標準已經(jīng)在試行，但難度較大，所以相關(guān)工作進行得十分低調(diào)。要先編制好標準，經(jīng)過試點，然后再逐步在全國范圍內(nèi)推進。”對此，王晨明同樣深有感觸。
“目前，有些國家采用修正的權(quán)責發(fā)生制進行養(yǎng)老金的核算，這能很好地反映政府養(yǎng)老金成本信息。但由于國情不同以及技術(shù)上的難度，目前我國對政府養(yǎng)老金的核算仍然采用收付實現(xiàn)制，還不能使用權(quán)責發(fā)生制。”業(yè)內(nèi)專家在這一問題上取得的共識是，政府年度財務(wù)報告中權(quán)責發(fā)生制運用的程度要依據(jù)各國國情，關(guān)鍵要看報告需求者需要哪些層面的信息，然后來確定提供的信息應(yīng)該滿足什么樣的對象，權(quán)責發(fā)生制的使用滿足怎樣的“度”。
對此，李建發(fā)認為可以借鑒國外的經(jīng)驗和穩(wěn)步推進的做法，在我國政府日常會計核算中采用收付實現(xiàn)制，在編制政府年度財務(wù)報告時統(tǒng)一調(diào)整為權(quán)責發(fā)生制，“這種做法比較適合我國國情，不足之處是會導(dǎo)致政府年度財務(wù)報告編制的工作量比較大。”
此外，合并報表的形式是目前較為受到認可的政府年度財務(wù)報告形式，“它可以將各個層級的政府視同企業(yè)的集團，通過合并財務(wù)報表的模式來設(shè)計合并政府財務(wù)報告，當然需要在考慮政府本身運作規(guī)律及特殊性的前提下進行。”王晨明說。
專家支招說，先從最基層的一級政府開始實踐
近年來，公眾對政府年度財務(wù)報告關(guān)注度日趨提高。“從‘十一五’規(guī)劃以來，政府一直都在提政府會計改革，其中的核心就是政府年度財務(wù)報告制度的建立。這幾年，財政部的相關(guān)部門也一直在做著積極地探索。”王晨明說。
據(jù)了解，財政部會計司近期要出臺高校、醫(yī)院會計制度的新規(guī)。
“制度的建設(shè)無疑是推進政府年度財務(wù)報告制度的最佳切入點。既有預(yù)算管理要求，又有財務(wù)管理要求，這種雙目標、雙軌制的會計制度是目前醫(yī)院和高校核算體系中要體現(xiàn)的內(nèi)容。”王晨明說。
記者獲悉，目前我國政府會計與財務(wù)報告的相關(guān)準則制定工作也在推進中，這些都無疑將為政府年度財務(wù)報告制度的推進起到重要作用。
但在制度先行的理念之外，李建發(fā)認為，提高對制定政府年度財務(wù)報告制度必要性的認識和相關(guān)配套制度建設(shè)應(yīng)該是推進此項工作的重要切入點。
“目前我國不同級別的一級政府自愿、主動地披露信息的程度有些不同，其中很多信息被認為是保密級的。這有體制方面的原因。很多國家的任何一級政府都可以發(fā)債，要進入資本市場投資，市場強制要求政府必須主動披露相關(guān)信息，在國內(nèi)目前沒有這個環(huán)境，所以政府不愿主動披露過多的信息。”李建發(fā)建議，我國推行政府年度財務(wù)報告制度，要先從最基層的一級政府開始實踐，而后逐步推行。“政府年度財務(wù)報告應(yīng)該是綜合的財務(wù)報告，不僅要反映年度財務(wù)預(yù)算收支情況，更應(yīng)當反映債權(quán)債務(wù)和行政支出（行政成本）等信息，還應(yīng)當包含諸多如社會建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展、人民文化素質(zhì)和社會文明程度提高情況等非財務(wù)信息。這就要求收集并綜合一級政府所涵蓋的所有相關(guān)信息。最基層的一級政府存在的問題相對較多，但這并不是壞事，這樣可以就各種類型的問題進行充分研究，為更高一級政府推進政府年度財務(wù)報告制度提供樣本。通過在摸索中不斷完善，進而提高國家整體的政府年度財務(wù)報告質(zhì)量。”而王晨明也認為，如果從最基層的一級政府推行政府年度財務(wù)報告制度，它能起到夯實會計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，客觀公允反映政府財務(wù)會計信息的作用。