劉劍文：稅率調(diào)整應(yīng)由全國(guó)人大主導(dǎo)

本周以來(lái)，關(guān)于稅收法定條款在《立法法》三審稿中的調(diào)整反響巨大。爭(zhēng)議焦點(diǎn)有二，一是稅種是否可以涵蓋稅率等稅收基本要素，二是在三審稿對(duì)稅收法定原則的模糊表述下，稅率調(diào)整權(quán)究竟歸全國(guó)人大還是歸政府。

財(cái)新記者獲悉，針對(duì)社會(huì)對(duì)《立法法》三審稿的討論，中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)已于3月11日上午向全國(guó)人大法工委和全國(guó)人大預(yù)算工委遞交建議書。建議書還將通過(guò)其他途徑遞交全國(guó)人大法律委員會(huì)。

北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文向財(cái)新記者介紹，建議書主要包括兩方面內(nèi)容。

第一，稅率應(yīng)該在法律范圍內(nèi)由全國(guó)人大主導(dǎo)進(jìn)行調(diào)整。

劉劍文表示，稅率能反映一個(gè)國(guó)家稅負(fù)的輕重，是稅收基本制度中的核心要素。關(guān)于賦予全國(guó)人大稅率調(diào)整權(quán)，外界不外乎有兩種擔(dān)心。一種擔(dān)心是，如果稅率由全國(guó)人大規(guī)定，地方是不是沒(méi)有自主選擇稅率的權(quán)力？第二種擔(dān)心是，如果遇到特殊情況，政府是不是沒(méi)有調(diào)整稅率的權(quán)力？“我認(rèn)為這兩種擔(dān)心是多余的、不必要的。”

對(duì)于第一種擔(dān)心，劉劍文解釋，中國(guó)把稅收分為三大類，第一類是中央稅，第二類是地方稅，第三類是中央與地方共享稅。中央稅和中央與地方共享稅的稅率，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)由全國(guó)人大確定，就剩下是地方稅的稅率能不能賦予地方自主權(quán)的問(wèn)題。按照現(xiàn)行法律制度，地方稅的稅率還是應(yīng)由中央確定，而且可以在稅法里規(guī)定浮動(dòng)稅率。現(xiàn)行《車船稅法》第二條就是就規(guī)定了浮動(dòng)稅率，允許地方政府在一定范圍內(nèi)選擇。這就既保證了法律的統(tǒng)一性，也給地方自主權(quán)。《車船稅法》作為一個(gè)成功的范例，可以為其他稅種的立法提供借鑒。

對(duì)于第二種擔(dān)心，劉劍文認(rèn)為，國(guó)務(wù)院在緊急情況下調(diào)整稅率是合理需求，但是不能突破法律的授權(quán)，應(yīng)提出方案報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，由全國(guó)人大常委會(huì)審議。雖然全國(guó)人大會(huì)議只在每年3月召開(kāi)一次，但全國(guó)人大常委會(huì)每年開(kāi)六次會(huì)議，每?jī)蓚€(gè)月一次，政府完全可以提出稅率調(diào)整要求。

另外，稅率不宜頻繁調(diào)整，否則會(huì)影響政府公信力，損害稅法權(quán)威。實(shí)際上，中國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，部分稅種是好幾年調(diào)一次，個(gè)別稅種是一年調(diào)一次，稅率不存在頻繁調(diào)整的問(wèn)題。2014年底到2015年初成品油消費(fèi)稅提高了三次，這是非常少有的，造成的負(fù)面影響非常大。在民主法治國(guó)家，政府是不敢隨意調(diào)整稅率或稅種的。

最后，劉劍文建議，作為稅收法定原則的一個(gè)例外，建議政府可以保留稅收的減免權(quán)。

減免權(quán)也是稅收的重要要素，也適用稅收法定原則。但是，劉劍文認(rèn)為，中國(guó)還處于發(fā)展和變革時(shí)期，政府為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，需要一定的稅收政策工具。所以，可以讓政府暫時(shí)保留稅收減免權(quán)。長(zhǎng)遠(yuǎn)看，稅收減免權(quán)還是得回歸全國(guó)人大。

政府如果想調(diào)控經(jīng)濟(jì)，稅種的減免或優(yōu)惠就可以起到很大的作用。為了防止稅收優(yōu)惠的濫用，稅收減免的主體只能僅限于國(guó)務(wù)院。

所以，劉劍文認(rèn)為，由全國(guó)人大規(guī)定稅率，不會(huì)影響地方政府選擇確定相關(guān)稅率，也不影響國(guó)務(wù)院根據(jù)緊急情況調(diào)整稅率。鑒于此，《立法法》應(yīng)該明確，稅種、納稅人、征稅對(duì)象、稅率、稅收征管制度只能制定法律，但稅的減免可以暫時(shí)不列入稅收法定的范圍，給予政府一定的彈性和空間。

建議書的第二個(gè)主要內(nèi)容，是稅種法定不等于稅收要素法定。

劉劍文表示，不能把稅種和稅收要素等同起來(lái)。回歸稅收法定原則的本源，其涵義包括三個(gè)方面：

一是課稅要件法定，即納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠、繳納程序等基本稅收要素應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定；二是課稅要素明確，即上述基本稅收要素在法律中的規(guī)定應(yīng)盡可能是明確、詳細(xì)的，避免出現(xiàn)漏洞和歧義；三是征稅合法，即稅務(wù)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的課稅要件和征納程序來(lái)征收稅款，不允許隨意加征、減征、停征或免征。概括起來(lái)，前兩點(diǎn)主要是對(duì)稅收立法的要求，最后一點(diǎn)則是對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法的要求。

因此，稅種是稅收要素的一個(gè)方面，每一項(xiàng)稅收要素共同組成一個(gè)整體，不能割裂。稅種只是“名”，其他的稅收要素納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率才是“實(shí)”。如果有“名”無(wú)“實(shí)”，十八屆三中全會(huì)提出的落實(shí)稅收法定原則就會(huì)落空，要在2020年前全面落實(shí)稅收法定原則就會(huì)打折扣。這會(huì)影響人們對(duì)法治的信仰，不利于保護(hù)納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，也會(huì)在一定程度上損害政府的公信力。

劉劍文認(rèn)為，現(xiàn)行《立法法》第八條在形式上確定了稅收法定原則，但一直沒(méi)有發(fā)揮理想功效，原因在于大家對(duì)什么是稅收基本制度的理解不一樣，導(dǎo)致政府“有權(quán)而任性”。

《立法法》修正案二審稿中，稅收法定原則的相應(yīng)條文為“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。這一表述在三審稿中作了簡(jiǎn)化，“納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率”四個(gè)重要的稅收元素被刪除，只保留了“稅種的開(kāi)征、停征”的法定。

劉劍文認(rèn)為，三審稿對(duì)稅收法定原則的規(guī)定不夠精確、周延，表述遠(yuǎn)不足以涵蓋稅收法定原則的其他內(nèi)容，仍有可改進(jìn)之處。

“（通過(guò)）這段時(shí)間學(xué)者的反映，我相信會(huì)在最后的《立法法》里有所體現(xiàn)”，劉劍文對(duì)財(cái)新記者如此表示，“我對(duì)落實(shí)稅收法定原則還是充滿信心的”。