中科院學(xué)者：中國非稅收入比重過大 有一定減負(fù)空間

　　2005年畢業(yè)于南京大學(xué)獲經(jīng)濟學(xué)博士?，F(xiàn)任中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任，副研究員，中國社科院“基礎(chǔ)研究學(xué)者”。兼任中國成本研究會常務(wù)理事、副秘書長，對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)國際經(jīng)貿(mào)學(xué)院兼職教師。主要研究領(lǐng)域為財稅理論與政策、社會保障以及財政審計等。

　　“青年經(jīng)濟學(xué)人”評選系列報道之十九

　　核心觀點

　　如果經(jīng)濟能夠維持在7%左右的增速，那么地方債就不值得擔(dān)憂。按照新修改的《預(yù)算法》，地方政府債務(wù)只能采取政府債券的形式，發(fā)債規(guī)模定多少非常關(guān)鍵，近幾年應(yīng)該定得高一些，不能死抱著赤字率3%不放。

　　中國社會福利體系制度設(shè)計碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，今年將首次出現(xiàn)年度性養(yǎng)老金繳費體系缺口。可以將國有企業(yè)利潤通過公共財政按比例劃撥進(jìn)社保戰(zhàn)略儲備中。

　　非稅收入比重過大 有一定減負(fù)空間

　　新京報：目前中國的宏觀稅負(fù)是多少？

　　汪德華：我們按照國際的標(biāo)準(zhǔn)口徑測算，2013年全口徑政府收入占GDP的比重為33%左右。

　　新京報：我國的宏觀稅負(fù)水平合理嗎？

　　汪德華：我國目前正處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期，同時，社會福利體系建設(shè)這幾年也發(fā)展很快，實際上是處于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利體系建設(shè)雙碰頭的特殊國情下。這種特殊國情，決定了我國宏觀稅負(fù)要維持在一定水平之上。

　　新京報：你曾寫文章提出過非稅收入比重過大。

　　汪德華：對。我們對總體宏觀稅負(fù)做了分析，稅收收入占政府總收入的比重長期穩(wěn)定在55%左右，也就是說其他45%的政府收入都是非稅收入。我們經(jīng)常聽到企業(yè)抱怨稅負(fù)重，實際上大部分指的是費，包括社保方面的繳費。

　　新京報：國外的非稅收入大概是多大比例？

　　汪德華：國外也有較高的社會保障繳費。除去這一項，很多國家的非稅收入也就10%左右。

　　新京報：我國的非稅收入比重為什么這么高？

　　汪德華：社保的繳費是國際上普遍存在的。中國比較特殊的是這幾年興起來的土地出讓金和傳統(tǒng)意義上的政府性基金。

　　新京報：非稅收入比重過大會帶來哪些問題？

　　汪德華：我們在分析稅制改革的時候往往會忽視一些問題，比如很多人建議減稅，實際上，真正要討論減輕負(fù)擔(dān)，非稅收入是重點；其次，這些非稅收入不像稅收那樣經(jīng)由人大通盤考慮和規(guī)劃，一般都屬于“名花有主”的資金，這就干擾了財政統(tǒng)籌安排，也會使資金配置效率出現(xiàn)問題。

　　新京報：非稅收入存在減負(fù)的空間？

　　汪德華：從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會福利體系建設(shè)雙碰頭等支出方面來看，現(xiàn)在不具備大規(guī)模減稅的空間，且稅收收入已經(jīng)比較規(guī)范，但在非稅收入上有一定的減負(fù)操作空間。我個人傾向清理一些政府性基金，土地出讓金可以由征收房產(chǎn)稅部分替代。

　　建議增值稅中央地方五五分成

　　新京報：房地產(chǎn)稅會逐步替代土地出讓金嗎？

　　汪德華：房產(chǎn)稅的改革過程可能會比較慢。另外，房產(chǎn)稅能夠為地方提供多少財政收入，還要看稅制的選擇，如果是按照之前討論的人均住房超過40平米部分才征收，那么房產(chǎn)稅補充地方財力的效果有限。

　　新京報：營業(yè)稅改增值稅后，地方的財力會受到多大程度的影響？

　　汪德華：按現(xiàn)行規(guī)定，營業(yè)稅是百分之百歸地方，增值稅是中央與地方分別按照75%和25%分成。2013年，我國營業(yè)稅大約為1.7萬億，營改增之前，1.7萬億全部歸地方，如果改成增值稅后按照75：25分成，那么地方大概會減少1.3萬億左右的收入分成。

　　我們現(xiàn)在采取的是過渡的辦法，即原來交營業(yè)稅的企業(yè)，改成增值稅后仍然百分之百歸地方。但這個過渡的辦法是無法長期維持下去的?，F(xiàn)在要討論的是如何找到新的辦法替代，確切地說就是如何把這1.3萬億的虧空補上。

　　新京報：有意見認(rèn)為可以將消費稅和車購稅作為地方主力稅種。

　　汪德華：我不太贊同這種設(shè)想。這種設(shè)想夸大了能彌補地方財力的程度。目前消費稅和車購稅加起來大概1萬億左右，但其中有4000多億已經(jīng)通過稅收返還或轉(zhuǎn)移支付的方式給地方了，留下能夠真正彌補地方財力的僅有6000億左右。

　　同時，消費稅是大頭，如果要給地方，就必須將征管從原來的生產(chǎn)環(huán)節(jié)移到零售和批發(fā)環(huán)節(jié)，這會大大提高征管成本。

　　另外，我國的消費稅是特別消費稅，政策目標(biāo)是針對一些特定商品，比如煙、酒、奢侈品等，通過稅收手段來抑制這類產(chǎn)品的消費。將其給地方將導(dǎo)致政策目標(biāo)沖突。比如，煙草消費稅占消費稅的50%以上，如果將其歸地方，地方還有動力推動控?zé)煿ぷ鲉幔?/p>

　　新京報：那你覺得地方的財力虧空應(yīng)該如何彌補？

　　汪德華：我個人傾向是經(jīng)過測算調(diào)整增值稅的分成比例，以確保地方總體財力分成比例不下降。例如，由現(xiàn)有的“75：25”調(diào)整為“50：50”。有些人擔(dān)心，增加地方增值稅分成比例，會導(dǎo)致地方政府過于重視招商引資、經(jīng)濟發(fā)展。我認(rèn)為這種擔(dān)心沒有道理。首先，地方政府重視經(jīng)濟發(fā)展不是壞事，現(xiàn)在的問題是地方政府通過犧牲環(huán)境、權(quán)力保護(hù)等來追求經(jīng)濟發(fā)展，這需要通過事權(quán)調(diào)整來抑制。其次，我們可以調(diào)整增值稅分成公式。例如，50%的增值稅是地方分配的總盤子，但每個地方能分配到的增值稅，可考慮20%按其當(dāng)?shù)仄髽I(yè)繳納的增值稅進(jìn)行分配，其他30%的分配按各地常住人口指標(biāo)，甚至是加入節(jié)能環(huán)保等方面指標(biāo)綜合考慮。

　　我國政府債務(wù)風(fēng)險不大

　　新京報：我國現(xiàn)階段地方債風(fēng)險高嗎？

　　汪德華：根據(jù)審計署的審計，我國地方政府負(fù)債總額在18萬億左右。這18萬億中，實際上需要地方政府償還的大概在13萬億左右。把中央和地方的債務(wù)加在一起大概是30萬億多一點，占GDP的比重在60%以下。發(fā)達(dá)國家的債務(wù)占GDP比重在100%以上都是正常情況。從總量上看，我國政府債務(wù)實際上問題不大。

　　中國比較特殊的是地方政府的債務(wù)比重很高。當(dāng)前發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)主要是中央政府負(fù)債。歷史上，美國在1840-1880年左右的時期跟我國現(xiàn)在的情況類似，中央政府沒有多少債務(wù)，地方政府借了很多債，那個時期剛好也是美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期。所以當(dāng)前我國政府債務(wù)的現(xiàn)狀與國情有很大關(guān)系。

　　新京報：所以地方債高企是階段性的？

　　汪德華：隨著地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高峰期慢慢度過，地方政府債務(wù)的高峰期也會逐漸緩解。

　　新京報：目前的地方債務(wù)水平還是能承受的？

　　汪德華：很多人拿債務(wù)與當(dāng)期財政收入比較，這種分析方法是不合適的。政府的債務(wù)能不能還得上，與這個國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長速度密切相關(guān)。我國的經(jīng)濟只要能夠維持在7%左右的增速，那么政府債務(wù)就不值得擔(dān)憂。一方面，經(jīng)濟增長速度快，財政收入的增速就有保證；另一方面，GDP增速很快，也就意味著分母不斷增大。

　　近期不應(yīng)死守赤字率3%紅線

　　新京報：允許地方發(fā)債的規(guī)模能替代地方政府此前的融資借債規(guī)模嗎？

　　汪德華：按照今年預(yù)算的發(fā)債規(guī)模來看當(dāng)然替代不了。

　　發(fā)債規(guī)模到底定多少實際上非常關(guān)鍵，取決于財政赤字率定多少。當(dāng)前在社會潛意識中，會參照歐盟經(jīng)驗，認(rèn)為赤字率不超過3%是一條紅線。

　　新京報：如果按照赤字率不超過3%的標(biāo)準(zhǔn)，地方發(fā)債規(guī)模不足以滿足其需要？

　　汪德華：以前我們官方所公布的赤字率只是包含中央政府和代發(fā)地方債部分的債務(wù)，地方政府通過地方融資平臺等方式的借債并沒有包含在內(nèi)。如果把這些算在內(nèi)的話，我們測算過，2009年赤字率實際上是超過了10%的。

　　按照新修改的《預(yù)算法》，未來地方融資平臺不能承擔(dān)為地方政府借債的功能，地方政府債務(wù)只能采取政府債券的形式。也就是說，過去隱藏在地方融資平臺中的赤字要顯性化了。在這種情況下，如果以后按照3%的赤字率限制，發(fā)債的規(guī)?？赡芏ǖ锰?，不符合中國的現(xiàn)實國情，也會干擾經(jīng)濟發(fā)展。所以地方的發(fā)債規(guī)模還是應(yīng)該與地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要相匹配。要理性討論，務(wù)實面對。我認(rèn)為近幾年應(yīng)該定得高一些，不能死抱著赤字率3%不放。

　　新京報：你認(rèn)為赤字率定多少合理？

　　汪德華：這個還得測算，首先要看地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實際需要，其次要看引入社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是否成功。

　　以前我們很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都是政府大包大攬，自己成立公司去做項目，這樣負(fù)債都是政府的?，F(xiàn)在鼓勵發(fā)展PPP，推動社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，讓社會資本承擔(dān)項目建設(shè)的籌資壓力?？梢越o予建設(shè)項目一定的財政補貼，項目建成后給社會資本一定的收費權(quán)利，從而對社會資本有吸引力。通過這種方式分清政府與企業(yè)的責(zé)任，就可以緩解地方政府的債務(wù)壓力。

　　社保體系制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重

　　新京報：你曾經(jīng)提到經(jīng)濟建設(shè)性支出比重過高，社會福利性支出比重較低，目前兩者的比重大概是怎樣的。

　　汪德華：從2012年來看，全口徑財政支出社會福利性支出占比為41%；經(jīng)濟建設(shè)支出為39%，這里面包含基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和給企業(yè)的大量補貼；剩下20%的支出主要用于支撐政府的一些基本職能。

　　新京報：國外的社保支出比例大概是多少？

　　汪德華：發(fā)達(dá)國家沒有什么基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，一般都在70%左右，美國比較低也超過了60%.

　　這跟國情有關(guān)系，總體的方向是社會福利所占比例慢慢提高，這是隨著經(jīng)濟發(fā)展階段動態(tài)調(diào)整的。

　　新京報：社會福利體系制度設(shè)計存在怎樣的問題？

　　汪德華：中國社會福利體系制度設(shè)計碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重是個很突出的特點。

　　我國社保的管理權(quán)限基本都在市縣層面。比如養(yǎng)老保險，美國一開始就是聯(lián)邦政府直接負(fù)責(zé)，而中國是從市縣開始，目前養(yǎng)老保險能做到省級統(tǒng)籌的很少，絕大部分還留在市縣的層面。

　　從養(yǎng)老保險案例來看，碎片化的制度設(shè)計與勞動力流動規(guī)模非常龐大的國情是極其不適應(yīng)的，造成了很大的不方便，阻礙了老百姓提高福利水平。

　　前些年沒有建立轉(zhuǎn)移接續(xù)機制，一個農(nóng)民工如果從廣東轉(zhuǎn)到別的地方，社保沒有辦法轉(zhuǎn)過去?，F(xiàn)在制定了轉(zhuǎn)移接續(xù)的辦法，但在實際推行中仍然存在問題，比如農(nóng)民工在廣東打工，養(yǎng)老保險自己交8%，企業(yè)交20%，走的時候8%可以拿回去，20%拿不回去。但實際上，從經(jīng)濟學(xué)的定義來看，企業(yè)交的20%的社保是本人工資的一部分。可以看到，這個結(jié)果很不公平。

　　新京報：所以基本養(yǎng)老保險等社保應(yīng)該由中央整體統(tǒng)籌？

　　汪德華：對，如果統(tǒng)一到中央就不存在這些問題。

　　老百姓不用擔(dān)心領(lǐng)不到養(yǎng)老金

　　新京報：現(xiàn)在養(yǎng)老金繳費體系的缺口有多大？

　　汪德華：勞動者繳費，離退休人員拿養(yǎng)老金，比較理想的狀況是繳費總數(shù)足夠支撐養(yǎng)老金的支出總數(shù)。我所說的養(yǎng)老金繳費體系缺口，是指繳費總數(shù)低于支出總數(shù)，不足部分需要財政補貼彌補。繳費存在缺口，并不是指政府沒錢發(fā)養(yǎng)老金了。老百姓不用擔(dān)心領(lǐng)不到養(yǎng)老金，實際上目前賬面上還有大量的養(yǎng)老金結(jié)余。

　　全國層面來講，按人社部的數(shù)據(jù)2011年繳費總數(shù)比支出總數(shù)高出大概1100多億；而到了2013年繳費比支出僅多出164億；可以明確地說，2014年繳費總數(shù)要少于支出總數(shù)，今年將首次出現(xiàn)年度性養(yǎng)老金繳費體系缺口。

　　新京報：這樣看未來缺口越來越大？

　　汪德華：應(yīng)當(dāng)是越來越大。

　　新京報：不能保持養(yǎng)老金繳費和支出的平衡了？

　　汪德華：目前的體系下已經(jīng)沒有辦法保持平衡了，財政要不斷往里補貼錢。我們所謂的繳費缺口就是財政拿多少錢補貼進(jìn)來，是這個意思。

　　新京報：現(xiàn)在財政也有補貼進(jìn)來吧？

　　汪德華：每年補貼額度非常大，大概三四千億。

　　新京報：沒有出現(xiàn)繳費缺口為什么要補貼？

　　汪德華：跟社會福利體系的碎片化有關(guān)系，有些地方有結(jié)余，有些地方的缺口就非常大。有缺口的地方需要財政補貼。

　　新京報：是否能在制度上解決這個問題？

　　汪德華：養(yǎng)老保險制度無論如何調(diào)整未來都需要財政補貼，只能說原來需要補貼很高的規(guī)模，改革可以降低補貼幅度。

　　首先，要做好戰(zhàn)略儲備，比如我們建立了社會保障基金理事會，目前的儲備有上萬億的規(guī)模，另外國有企業(yè)每年的利潤是非常龐大的，可以考慮國有企業(yè)利潤通過公共財政按比例劃撥進(jìn)戰(zhàn)略儲備中。同時，要在養(yǎng)老金制度上進(jìn)行改革。改革有很多值得討論的方向和問題。一個爭議比較大的問題是延遲退休。

　　新京報：延遲退休的反對聲音很大。

　　汪德華：延遲退休在所有國家都會引起非常大的爭議。但我想反對的人也會認(rèn)同，人口形勢決定，十年后或者十五年后中國的退休年齡應(yīng)當(dāng)延遲。

　　建議降費增稅改革養(yǎng)老金制度

　　新京報：目前養(yǎng)老金的管理模式是合理的嗎？

　　汪德華：中國采用的是統(tǒng)賬結(jié)合的模式，企業(yè)繳納的工資總額的20%進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳納工資的8%進(jìn)入個人賬戶。我國的個人賬戶在某種程度上應(yīng)當(dāng)是強制儲蓄的功能，但有個很大的問題是，政府把賬記在那兒，給的利息非常低，不到1%，相比銀行存款、支付寶等方式低很多，這就非常不合適了。

　　在人們的意識中，在繳費時可能會認(rèn)為統(tǒng)籌部分是稅負(fù)，在領(lǐng)養(yǎng)老金時會認(rèn)為統(tǒng)籌部分完全是政府發(fā)放的福利。稅負(fù)大家都希望逃避，福利大家都希望增加。也就是說，統(tǒng)籌賬戶部分在人們意識中完全是收入再分配。

　　我們覺得最好的制度模式是把強制儲蓄與收入再分配功能嚴(yán)格分開。分開之后激勵導(dǎo)向的問題就緩解了?，F(xiàn)在工資的8%是強制儲蓄，20%是收入再分配，能不能考慮把比例顛倒過來，20%成為強制儲蓄的部分，但不能像現(xiàn)在這樣只給不足1%的利息，而是應(yīng)該按照市場正常利率；8%作為收入再分配的部分，給予貧困人口更多的傾斜，或者兩部分的比例可以再做測算和調(diào)整。這樣的改革方式是比較理想的模式。我們提出增值稅籌資發(fā)放養(yǎng)老金，這是很重要的出發(fā)點。

　　新京報：增值稅籌資發(fā)放養(yǎng)老金的具體方式是什么？

　　汪德華：我建議，在營改增全面實施之后，將增值稅標(biāo)準(zhǔn)稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率，并將這兩類稅收的20%建立國民養(yǎng)老計劃，用于給所有老年人發(fā)放國民養(yǎng)老金，地區(qū)城鄉(xiāng)可根據(jù)生活費用予以調(diào)整，還可以給貧困人口更多傾斜。這相當(dāng)于收入再分配部分。

　　與之同步，將現(xiàn)有的養(yǎng)老保險繳費率降低至13%-18%，設(shè)置多檔供企業(yè)、職工選擇；非正式就業(yè)人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶。這相當(dāng)于強制儲蓄部分。由此，新體系形成國民養(yǎng)老計劃加名義個人賬戶的雙層架構(gòu)。

　　同題問答

　　Q：對2014年的經(jīng)濟社會運行，你最大的擔(dān)憂是什么？

　　A：經(jīng)濟增速還是值得擔(dān)憂的。

　　Q：十八屆三中全會確立的300多項改革中，你最關(guān)注哪一項？

　　A：我當(dāng)然最關(guān)注財稅改革。

　　Q：未來兩年最有希望改變現(xiàn)狀的一項改革是什么？

　　A：司法改革。市場經(jīng)濟正常的運轉(zhuǎn)，包括個人權(quán)利的保護(hù)都跟司法有很大關(guān)系。

　　Q：未來十年，你認(rèn)為哪個行業(yè)最具有投資前景？

　　A：我覺得是環(huán)保類的。

　　Q：你如何看待知識分子的社會責(zé)任？

　　A：知識分子從事的工作本身就具有社會責(zé)任，重要的是知識分子如何理性務(wù)實地創(chuàng)造知識、傳播知識。

　　人物

　　性格決定從事經(jīng)濟研究

　　見到汪德華時，他戴著半框眼鏡，穿著米色的夾克，是那種典型的知識分子和研究者的形象。

　　每周汪德華要去位于三里河的中商大廈一次，那里是中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院的辦公地，剩余的時間他更多是在清華大學(xué)做項目，跟他的博士后導(dǎo)師清華大學(xué)經(jīng)管學(xué)院副院長白崇恩一起。

　　汪德華說自己的愛好是運動，足球、羽毛球都是他喜歡的。

　　汪德華畢業(yè)于南京大學(xué)經(jīng)濟系。他說當(dāng)初選擇經(jīng)濟系是因為熱門，而畢業(yè)后從事學(xué)術(shù)研究則是因為性格。“我可能有一種探究意識，對問題比較好奇，搞清楚一個問題就覺得很有樂趣，這是個人的性格偏好。而在業(yè)界要一天到晚跟很多人打交道，會有一種厭煩感。職業(yè)的選擇跟性格有關(guān)系。”

　　在汪德華眼中，雖然比不得金融機構(gòu)的從業(yè)人員，但經(jīng)濟學(xué)界研究者的收入不算太低。他覺得賺的錢夠用就可以了，反倒是要他像機構(gòu)的人那樣工作會覺得比較痛苦，而做經(jīng)濟學(xué)研究者挺開心的。

　　社科院是中國政策制定的智囊團，有很好的途徑和渠道將自己的政策建議向決策層傳遞，汪德華說，每年都有要求寫一些政策建議往上送，也會有布置的任務(wù)和課題研究。但他覺得公開的渠道要比專門的渠道更有效果。“政策建議不一定要通過內(nèi)部渠道往上送，在這方面媒體的作用可能更大，更能傳遞理性的聲音，引發(fā)社會更廣泛的關(guān)注。而廣泛的關(guān)注和討論更容易達(dá)到?jīng)Q策層。專門的渠道送上去的并不一定比公開渠道的效果更好。”

　　他認(rèn)為，學(xué)術(shù)研究能夠得到學(xué)科界同行的認(rèn)可，根據(jù)研究發(fā)表自己的觀點，讓公眾聽到更多理性的聲音更是他所看重的。