昨日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)李建國(guó)作關(guān)于中華人民共和國(guó)立法法修正案草案的說(shuō)明。立法法是一部“管法的法”，這是該法實(shí)施15年來(lái)首次修改。去年8月和12月，全國(guó)人大常委會(huì)兩次審議立法法修正案草案。3月15日，將對(duì)草案進(jìn)行表決。

【焦點(diǎn)1】政府規(guī)章

政府規(guī)章制定不得減損公民權(quán)利

【草案說(shuō)明】

李建國(guó)（全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)）：立法法修正案草案規(guī)定，制定地方政府規(guī)章，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

同時(shí)，考慮到地方實(shí)際工作的需要，修正草案規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章，規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。

【解讀】

政府不能隨意限行限購(gòu)

姜明安（北京大學(xué)法學(xué)院教授，1998年和1999年作為行政立法研究組的成員，曾參加過(guò)立法法試擬稿的起草）：機(jī)動(dòng)車限行、限購(gòu)具有“減損公民、法人和其他組織權(quán)利”的性質(zhì)，今后實(shí)施這些行為必須有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)。這意味著，政府不能再隨意限行、限購(gòu)。

北京、深圳等城市對(duì)機(jī)動(dòng)車限號(hào)，都是以發(fā)布“通告”的形式實(shí)施的。姜明安認(rèn)為，“通告”只能算政府“紅頭文件”，法律效力連“規(guī)章”都算不上。規(guī)章必須經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議審議通過(guò)，市長(zhǎng)簽署。文件政府部門即可發(fā)，主管副市長(zhǎng)或部門首長(zhǎng)即可簽署。

姜明安說(shuō)，根據(jù)立法法草案，一旦有些地方規(guī)章實(shí)施滿兩年，接下來(lái)要么依法成為地方性法規(guī)，要么就得及時(shí)廢止。

【焦點(diǎn)2】稅收法定

政府收什么稅須人大立法決定

【草案說(shuō)明】

李建國(guó)說(shuō)，十八屆三中全會(huì)決定提出了落實(shí)稅收法定原則的明確要求。據(jù)此，立法法修正案草案明確“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。

【解讀】

15種稅依暫行條例征收

姜明安說(shuō)，稅收法定是法治國(guó)家的基本原則。所謂“稅收法定”，是指稅收只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章均不得新設(shè)稅種、稅率、征稅對(duì)象等或改變法律已規(guī)定的稅種、稅率、征稅對(duì)象等。

目前，我國(guó)現(xiàn)行的18種稅中，只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車船稅等3種稅是由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律開征，其他15種稅都是國(guó)務(wù)院制定暫行條例開征的。

去年12月，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的立法法草案二審稿規(guī)定，“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定。

昨日提請(qǐng)大會(huì)審議的三審稿，修改成“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能由法律規(guī)定。

前段時(shí)間，財(cái)政部上調(diào)燃油稅，有人質(zhì)疑財(cái)政部隨意調(diào)整稅率。根據(jù)三審稿的表述，今后稅率的調(diào)整是否由法律規(guī)定？

參與修法的人士告訴新京報(bào)記者，三審稿中未明確指出“稅率”也由法定，并不意味著比二審稿倒退。納稅人、征稅對(duì)象、稅率等都屬于稅收基本要素，因此在三審稿中不一一列舉。

十二屆人大三次會(huì)議新聞發(fā)布會(huì)上，大會(huì)新聞發(fā)言人傅瑩介紹，今后政府收什么稅，向誰(shuí)收，收多少，怎么收，都要通過(guò)人大立法決定�？偟哪繕�(biāo)是要在2020年之前，全面落實(shí)稅收法定原則。

【焦點(diǎn)3】司法解釋

“兩高”司法解釋須報(bào)人大備案

【草案規(guī)定】

立法法修正案草案規(guī)定，最高法、最高檢作出的屬于審判、檢察工作中具體應(yīng)用法律的解釋，應(yīng)當(dāng)自公布之日起三十日內(nèi)，報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

【解讀】

旨在防“解釋修改立法”

姜明安認(rèn)為，修正案新增這樣的規(guī)定，是為了限制兩高的司法解釋權(quán)，多年以來(lái)，兩高（特別是最高人民法院）發(fā)布了大量的司法解釋，比如法律條文100條，司法解釋往往搞出二三百條。

姜明安說(shuō)，有些解釋已經(jīng)不完全是解釋，而是在立法或修改立法，即使是解釋，有些也是對(duì)人大常委會(huì)立法解釋權(quán)的侵越。為了糾正這種偏向，這次立法法修改專門增加了這項(xiàng)規(guī)定。今后，必須大力加強(qiáng)人大立法，以適應(yīng)立法需求。

【焦點(diǎn)4】立法權(quán)

公民提出審查建議人大應(yīng)反饋

【草案說(shuō)明】

李建國(guó)說(shuō)，十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。目前全國(guó)設(shè)區(qū)的市284個(gè)，按照現(xiàn)行立法法規(guī)定，享有地方立法權(quán)的有49個(gè)（包括27個(gè)省、自治區(qū)的人民政府所在地的市），尚沒有地方立法權(quán)的235個(gè)。

立法法修正案草案在賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的同時(shí)，明確設(shè)區(qū)的市可以對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)，法律對(duì)較大的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。原有49個(gè)較大的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。

【解讀】

應(yīng)把立法審查制度激活

這么多較大的市如果都擁有立法權(quán)，如何對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和審查？

全國(guó)人大法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)后，法律法規(guī)數(shù)量確實(shí)大幅度增加，為維護(hù)法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)，這需要進(jìn)一步做好備案審查工作。

姜明安說(shuō)，全國(guó)人大和省級(jí)人大應(yīng)建立專門的法規(guī)、規(guī)章監(jiān)督審查機(jī)構(gòu)，人大的其他專門委員會(huì)和人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可配合其監(jiān)督審查。

本次立法法修正案草案，加強(qiáng)了備案審查力度。草案規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。

北大五學(xué)者曾就拆遷條例上書全國(guó)人大，引起社會(huì)關(guān)注。姜明安說(shuō)，現(xiàn)在公民、組織申請(qǐng)審查，什么回復(fù)也沒有，其請(qǐng)求如石沉大海。人大收到審查請(qǐng)求后，應(yīng)給請(qǐng)求人回封信，回電子郵件也行。

對(duì)此，立法法修正案草案規(guī)定，全國(guó)人大有關(guān)的專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可將審查、研究情況，向提出審查建議的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會(huì)公開。

姜明安說(shuō)，立法法應(yīng)通過(guò)程序把我們的立法審查制度激活。

立法法修改過(guò)程

2000年7月法律施行

《中華人民共和國(guó)立法法》施行。制定立法法的目的是規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，確定不同法律等級(jí)的調(diào)整范圍，嚴(yán)格立法程序，保障公民權(quán)利，維護(hù)法制統(tǒng)一。

2013年11月三中全會(huì)

十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，要求“加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能。落實(shí)稅收法定原則”。

2014年8月初次審議

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)立法法修正案（草案）進(jìn)行了初次審議。這是立法法實(shí)施14年后的首次修改。隨后公開征求意見。

2014年10月四中全會(huì)

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》要求，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。”

2014年12月二次審議

十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)草案進(jìn)行了第二次審議。草案規(guī)定：地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)。隨后公開征求意見。

2015年3月三次審議

十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議聽取了立法法修正案草案的說(shuō)明，近3000名全國(guó)人大代表將對(duì)立法法修正案草案進(jìn)行審議。

聲音

只有良法才能善治。我們不能簡(jiǎn)單地說(shuō)有法可依，其實(shí)更重要的是有良法可依。因此立法法的修改非常重要。

——全國(guó)人大常委會(huì)委員辜勝阻

立法法規(guī)定國(guó)家立法體制、立法權(quán)限劃分、立法程序等�，F(xiàn)在講“四個(gè)全面”，其中包含全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法治國(guó)首先是要有法，而且是良法。立法法就是一部確保國(guó)家能制定出良法的非常重要的法律。

——中國(guó)政法大學(xué)教授應(yīng)松年

目前地方實(shí)施的限行限購(gòu)措施，基本上可視為規(guī)章性文件。很多法律賦予的公民權(quán)利被規(guī)章和規(guī)范性文件限制、蠶食。限購(gòu)、限行等限制公民權(quán)利的規(guī)范性文件，表面看起來(lái)有依據(jù)，但從法律上講，對(duì)于限行、限購(gòu)，無(wú)論是規(guī)章還是規(guī)范性文件都是沒有這個(gè)權(quán)力的，實(shí)際上違反了“職權(quán)法定”原則。

——中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德