專家預測房地產(chǎn)稅：抑制房價作用有限 或選擇性征收

房地產(chǎn)稅改革應穩(wěn)妥推進落實

●雖然房地產(chǎn)稅是影響房價重要因素，但房地產(chǎn)價格高低是由土地成本、建筑成本、稅費和開發(fā)商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關系影響。房產(chǎn)稅抑制房價上漲的作用有限。

●只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現(xiàn)“共同富裕”這一改革總目標。當然，也不符合財產(chǎn)稅普遍征稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財政收入。

十八屆三中全會就完善房地產(chǎn)稅制，提出“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”的要求。在今年的全國兩會上，雖然政府工作報告中未提及房地產(chǎn)稅、房地產(chǎn)稅改革的內(nèi)容，但并不影響房地產(chǎn)稅成為代表委員們熱議的重點話題。

未來何時、以何種形式開證房地產(chǎn)稅？帶著這些問題，記者采訪了對房地產(chǎn)稅有深入研究的上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院院長胡怡建教授。

房地產(chǎn)稅征收有多方面依據(jù)

記者：雖然房地產(chǎn)稅已成為國際慣例，但長期以來由于我國個人不繳納房地產(chǎn)稅，而且在購買商品房時已經(jīng)繳納了高額的土地出讓金，承擔了70年土地使用權，所以對于為什么要開征房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅征收法理依據(jù)何在等基本問題仍然存在很大爭議。您認為，開征房地產(chǎn)稅的依據(jù)在哪里？

胡怡建：反對開征房地產(chǎn)稅的專家認為，我國現(xiàn)行城市土地使用權出讓制度下的土地出讓金，與不動產(chǎn)持有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅存在一定的交叉地帶，無論是依照現(xiàn)行的《房產(chǎn)稅暫行條例》將非營業(yè)性居住用房納入計征范圍，還是參照主要發(fā)達國家房地產(chǎn)稅重新立法，存在共同的問題是我國土地所有權歸國家所有，土地使用者不具有土地所有權，土地使用者繳納的土地出讓金是使用權轉(zhuǎn)移產(chǎn)生的租金。因此，本應針對房地產(chǎn)所有者征收的房地產(chǎn)稅，如果向不擁有土地所有權，只有土地使用權加房產(chǎn)所有權的房產(chǎn)所有者征收，存在一定的合法性障礙。

此外，還有人認為，對于地方政府由于公共設施投資而形成的房地產(chǎn)增值，既可以在持有環(huán)節(jié)征稅，也可以在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅，兩者在性質(zhì)上并沒有實質(zhì)性區(qū)別，都能使政府公共投資價值實現(xiàn)，在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有以下好處：一是雖然政府公共投資使房地產(chǎn)增值，但房地產(chǎn)持有更多體現(xiàn)其使用價值增值，即居住環(huán)境改善，生活更為方便，不適宜作為征稅依據(jù)，而轉(zhuǎn)讓更多體現(xiàn)價值增值，即投資收益實現(xiàn)，更適宜作為征稅依據(jù)；二是在持有環(huán)節(jié)依據(jù)評估價格征稅不但依據(jù)不是很充分，而且缺乏現(xiàn)金流支撐，而在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)依據(jù)增值收益征稅不但計算真實、客觀、公正，從征稅方面看操作簡便，易于推行，也為社會所接受；三是在房地產(chǎn)市場正常情況下，房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征稅有利于區(qū)分投資性和投機性，有利于鼓勵持有房地產(chǎn)居住或投資，抑制買賣房地產(chǎn)投機。

事實上對于商品房雖然國家出讓的只是70年的使用權，業(yè)主取得的也是70年土地使用權，但從我國物權法的規(guī)定看，使用權同樣也是財產(chǎn)權?！段餀喾ā?49條規(guī)定：住宅建設用地使用權限期間屆滿的，自動續(xù)期。非住宅建設用地使用權期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

雖然《物權法》沒有提及續(xù)期后的費用及相關問題，對商業(yè)和綜合建設用地如何處理，能否自動續(xù)期也沒有具體規(guī)定。但對于業(yè)主擁有永久性土地使用權的權利保障，法律規(guī)定是很清晰的。其實，我國1988年憲法修正案規(guī)定屬于國家所有土地不許買賣，所以它是虛的，不具備財產(chǎn)性質(zhì)，而土地使用權則可以買賣，因此使用權才具備財產(chǎn)性質(zhì)。

同時，我國城市房地產(chǎn)管理法、擔保法中，都按照房地產(chǎn)合一、地隨房走的原則做了規(guī)定?！稉７ā返?6條、《物權法》第182條和《城市房地產(chǎn)管理法》第32條規(guī)定，土地使用權和建筑物所有權在轉(zhuǎn)讓、抵押等處分時，具有一體化的特色。因此，在我國居民擁有的商品房可以認定，包括土地在內(nèi)的房地產(chǎn)既擁有使用權，又擁有產(chǎn)權，可自由流通，與擁有土地所有權的不動產(chǎn)交易不存在本質(zhì)上的區(qū)別。房產(chǎn)土地合一征收房地產(chǎn)稅有其依據(jù)。

如果我們從國家治理更廣泛和深沉視角來研究探討房地產(chǎn)稅，其依據(jù)就更為充分。一是有利于房地產(chǎn)更好地服務于保障居民用戶、促進國民安居樂業(yè)，實現(xiàn)全面建設小康社會目標和進程，以穩(wěn)定國家治理的政治基礎；二是經(jīng)濟意義，有利于對房地產(chǎn)市場進行宏觀調(diào)控，有效抑制房價過快上漲，促進房地產(chǎn)市場穩(wěn)健、均衡、可持續(xù)發(fā)展，以穩(wěn)定國家治理經(jīng)濟基礎；三是社會意義，緩解我國目前收入分配差距過度懸殊，縮小貧富差距、調(diào)節(jié)收入分配和再分配，促進社會公平正義，穩(wěn)定國家治理社會基礎；四是財政意義，適應客觀經(jīng)濟變化意義重大，促進稅收可持續(xù)增長正當其時，以穩(wěn)定國家治理財政基礎；五是體制意義，作為未來地方政府的主力稅種之一，可發(fā)揮營業(yè)稅替代和地方稅補缺功能和作用，以穩(wěn)定國家治理體制基礎；六是稅制意義，有利于優(yōu)化房地產(chǎn)稅制結構，穩(wěn)定國家治理稅收基礎；七是轉(zhuǎn)型意義，實現(xiàn)地方財政收入和支出的良性循環(huán)，進而提高地方財政的運轉(zhuǎn)績效，以穩(wěn)定國家治理政府基礎；八是民生意義，有利于促進我國財政轉(zhuǎn)型，更好體現(xiàn)財政民生服務性質(zhì)，有利于穩(wěn)定國家治理國民基礎；九是法治意義，先立法再推進，這也為貫徹稅收法定原則提供了一個良好開端，有利于穩(wěn)定國家治理法治基礎；十是開放意義，有利于稅收制度與國際慣例接軌，服務于對外開放，有利于國家治理開放基礎。

房產(chǎn)稅抑制房價上漲作用有限

記者：房產(chǎn)稅具有取得財政收入、調(diào)節(jié)收入分配和調(diào)控經(jīng)濟運行三大功能或稱為職能。然而，從現(xiàn)實效果看，我國對個人持有房產(chǎn)稅僅在上海和重慶自2011年起進入試點，由于征稅面小，范圍狹窄。因此，無論是收入、分配和調(diào)控功能作用都極其有限。那么，房地產(chǎn)稅功能該如何定位？

胡怡建：雖然目前我國地房產(chǎn)稅三大功能皆不具備充分發(fā)揮作用的現(xiàn)實條件，但從功能邏輯關系和未來稅制改革方向看，房地產(chǎn)稅內(nèi)在功能會逐步發(fā)揮，在功能關系上也會有主次之分，我認為，中國的房地產(chǎn)稅應強調(diào)財政收入為主、收入分配和經(jīng)濟調(diào)節(jié)為輔的“一主兩輔”功能模式，即在籌集財政收入主體功能基礎上，同時發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)和社會財富分配功能。

首先是以提升收入功能為主。房地產(chǎn)稅之所以要收入功能為主：一是籌集財政收入是房地產(chǎn)稅本質(zhì)功能，作為地方政府重要稅源，強調(diào)財政收入功能，發(fā)揮其為地方政府籌集公共資金作用，既符合公共財政內(nèi)涵要求，在法理上順理成章；二是地方政府需要開辟新財源，房地產(chǎn)稅天然屬于地方稅，充分發(fā)揮房產(chǎn)稅的籌資功能，可使其逐漸發(fā)展成為地方政府的理想稅種和主體稅源；三是房產(chǎn)稅具有為地方政府籌集財政收入的良好稟賦，一方面稅收收入與支出對應性強，另一方面房地產(chǎn)稅稅源具有可觀察性，便于公眾對其實行嚴格監(jiān)控；四是房產(chǎn)稅的籌資功能定位有利于實現(xiàn)房產(chǎn)稅溢價回收，促進地方政府向民生服務職能轉(zhuǎn)變；五是有利于提高直接稅比重，降低間接稅比重，優(yōu)化稅制結構。但房地產(chǎn)稅要發(fā)揮應有的收入功能，需要具備一定的條件。一是財政收入功能應著眼長期；二是需要在普遍征收基礎上實現(xiàn)；三是需要將房地產(chǎn)稅打造成為納稅人提供公共服務的直接受益稅。

其次發(fā)揮分配和調(diào)控輔助功能。一是從房地產(chǎn)稅調(diào)控視角分析，雖然房地產(chǎn)稅是影響房價重要因素，但房地產(chǎn)價格高低是由土地成本、建筑成本、稅費和開發(fā)商利潤等多種因素疊加而成，同時受供求關系影響。為抑制房價過快上漲，國家對房地產(chǎn)宏觀調(diào)控采取了包括限購、限貸、征稅在內(nèi)的多種手段，而房產(chǎn)稅僅是稅收調(diào)控中的一種。因此，房產(chǎn)稅抑制房價上漲的作用有限，不足以成為促進房價合理回歸的主要工具，其效力只能是輔助性的。房價合理歸位需要標本兼治，在房地產(chǎn)稅方面還需要通過征稅范圍、計稅依據(jù)、稅率、稅收優(yōu)惠等稅制要素發(fā)揮傳導作用。

二是從房地產(chǎn)稅分配視角分析，雖然個人收入和財富分配主要通過個人所得稅得以實現(xiàn)，但個人所得稅無法在財富持有累積環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用，而房地產(chǎn)稅正好具有對財富存量進行調(diào)節(jié)作用，能彌補個人所得稅不足。針對我國部分高收入群體通過投資和持有房地產(chǎn)實現(xiàn)財富快速增值，但收益和增值卻游離于國家稅收政策調(diào)節(jié)之外導致的收入分配失控，社會群體貧富差距拉大，發(fā)揮房地產(chǎn)稅應有的輔助性調(diào)控功能正當其時。但要發(fā)揮好房地產(chǎn)稅收入和財富分配功能還在于良好的制度設計。

對存量房和增量房同時征稅

記者：雖然，今年的政府工作報告中并未提及有關房地產(chǎn)稅的內(nèi)容。但是，目前看來，《立法法》的修改，敲定了稅收法定原則，今年3月份實施的《不動產(chǎn)登記暫行條例》也為開征房地產(chǎn)稅鋪好了條件，房產(chǎn)稅試點擴圍也已不可逆轉(zhuǎn)。而讓房地產(chǎn)稅立法成為落實稅收法定原則的突破口，關鍵在于制度設計，而制度設計中關鍵是征收范圍的確定。

胡怡建：是這樣的。比如，征稅是對存量房還是對增量房征稅、是對個別不動產(chǎn)征稅還是擴大到全部不動產(chǎn)普遍征稅等。

房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅理應對包括存量房和增量房在內(nèi)的房產(chǎn)征稅，分歧主要是同時征稅還是有先有后。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅試點，原則上是只對增量房產(chǎn)也就是新購房產(chǎn)征稅，而存量房暫不征稅。建議先改增量后改存量主要理由有二：一是房產(chǎn)稅改革涉及利益調(diào)整面廣且阻力很大；二是稅收征管技術與條件尚不具備。

自1994年全面稅制改革以來，“改增量不改存量”一直是改革的基本原則，30年來一直未能突破這一思維框式，也未能克服既得利益群體的掣肘。而主張對存量和增量同步征稅的觀點認為，不改存量只改增量有悖稅收公平原則。自90年代末期實行住房制度改革以來特別是實行住房“貨幣市場化”改革以來，由于制度不配套、管理不到位等原因?qū)е挛覈》糠峙浯嬖谠S多歷史問題。另外，由于投資渠道與投資產(chǎn)品匱乏、由于擁有房產(chǎn)多少而導致的貧富差異加速了我國貧富的兩極分化，導致社會矛盾加劇。只改增量不改存量與社會公平的稅改目標和稅收原則嚴重相悖，難以實現(xiàn)“共同富裕”這一改革總目標。當然，也不符合財產(chǎn)稅普遍征稅，支出與民生利益相關項目原則，也不利于穩(wěn)定增加地方財政收入。

因此，改革必須堅持存量和增量同時征稅，以體現(xiàn)財產(chǎn)稅改革性質(zhì)，完成房地產(chǎn)稅改革所賦予的歷史重任。

還有一個問題是實現(xiàn)普遍征稅還是選擇性征稅。普遍征稅是指對全部個人擁有不動產(chǎn)征稅，而選擇性征稅只選擇對超出標準的個人擁有或使用房屋征稅。2011年上海和重慶房產(chǎn)稅改試點，實行對增量房選擇性征稅。從理論上來講一個公平的稅收應包括橫向公平和縱向公平，橫向公平應是指普遍征稅，而縱向公平是指能力負擔，選擇有負擔能力的人征稅，并通過制度設計使具有不同負擔能力的人承擔不同稅負。由于財產(chǎn)稅性質(zhì)決定了其制度設計只能使用比例稅率，唯一能體現(xiàn)能力負擔的就是將不具有負擔能力的人排除在征稅范圍以外。也就是對于不動產(chǎn)，在不論住宅或非住宅，也不論出租或自用全面征收房產(chǎn)稅前下，考慮到我國目前有相當多居民購買商品房、房改房、經(jīng)濟適用房仍靠銀行貸款支持，多數(shù)居民屬中低收入者，這就需要考慮對低收入者的自用居住房采取免稅辦法。

記者：在征稅范圍確定前提下，房地產(chǎn)稅在政策制度設計中最為重要的是稅基確定，是從價征稅還是從量征稅，從價征稅是按賬面價值還是評估價值，評估價值是按全額還是一定折扣額，折扣額比例如何確定等一系列問題，可以說稅基的確定和獲取直接關系到房地產(chǎn)稅實施成敗。這方面應該如何確定？

胡怡建：不同國家和地區(qū)對如何計量房地產(chǎn)的課稅對象，基本上可以分為從價計征和從量計征。從價計征又可以區(qū)分為按資本價值和按年值價值兩種。資本價值以房地產(chǎn)市場價格為基礎進行評估，租金指房地產(chǎn)的名義租金或預期租金，而不是實際租金收益。除從價計征外，有少數(shù)國家對房地產(chǎn)采用從量計征方式(按土地或建筑物面積)。根據(jù)房產(chǎn)稅的定義，其稅基應當依據(jù)房產(chǎn)的價值，因此一個很自然的想法就是將房產(chǎn)在市場上的公允價值作為該房產(chǎn)應納稅額的計稅基礎。