分稅制改革在20年后終于迎來2.0版。重新按稅種分稅面臨新的難題：一方面財收收入增速低位運行已是不爭的事實；另一方面為發(fā)揮經(jīng)濟(jì)下行期的“逆周期”調(diào)節(jié)作用，下半年財政政策發(fā)力穩(wěn)增長支出增加。雙面夾擊，新一輪財稅改革究竟能否理順央地權(quán)責(zé)關(guān)系事關(guān)改革成敗、經(jīng)濟(jì)大局。

按稅種重分

我國于1994年起開始實行分稅制財政體制，在當(dāng)時中央財政極度困難、中央政府宏觀調(diào)控能力減弱的大背景下，這種地方為中央“讓路”的行為是符合當(dāng)時國情的。但隨著時間推移，央地之間在事權(quán)、責(zé)任上的不協(xié)調(diào)已經(jīng)成為顯而易見的矛盾。

此外，央地關(guān)系一直也是財稅改革的難點所在，“十三五”規(guī)劃意見稿雖然依舊延續(xù)了三中全會對于財稅改革的決定，但關(guān)于央地關(guān)系的內(nèi)容仍然占據(jù)了“深化財稅體制改革”一項中的較大篇幅。此前就有專家表示，在預(yù)算管理和稅收制度均有進(jìn)步的前提下，央地關(guān)系將成為“十三五”財稅改革的重點突破口。

楊偉民昨日在回答記者提問時指出，這次進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央的事權(quán)和支出責(zé)任。而在收入劃分上，楊偉民則指出，要充分考慮稅種的屬性，未來可能會變成中央拿什么稅、地方拿什么稅、省一級政府拿什么稅、市縣政府拿什么稅。“也可以說是分稅制，但是按稅種分，而不是按稅率分。”楊偉民說道。

這也意味著已實行20余年的分稅制或許將在不久的將來完成一次分配模式上的變革。北京大學(xué)財經(jīng)法研究中心主任劉劍文告訴北京商報記者，在中央與地方共享收入方面實行按稅種劃分實際上是化解了央地在收入上的重疊部分，打破了稅收原有的“灰色地帶”，這樣有利于明晰中央與地方在財政支出和事權(quán)上的責(zé)任歸屬。

營改增、房地產(chǎn)稅定位成疑

但從操作層面來看，按稅種劃分的分稅制著實也面臨著許多不定的因素。此前就有分析認(rèn)為，以目前跨越兩個稅種的“營改增”為例，由于營業(yè)稅是地方稅體系的主體稅種，而中央又會拿走增值稅的大部分，所以一旦“營改增”的過渡期結(jié)束并開始全面鋪開，地方稅收勢必會受到很大的影響。

中國財稅法學(xué)會副會長、武漢大學(xué)教授熊偉表示，財稅改革的一舉一動都是經(jīng)過系統(tǒng)的考量的，在短期內(nèi)，“營改增”確實可能再度削弱地方的財權(quán)，但國家也會通過其他稅種來彌補(bǔ)地方稅收的缺漏，此外，中央轉(zhuǎn)移支付也是平衡央地之間財政稅收關(guān)系的有效措施之一。

而隨著“營改增”逐漸鋪開，地方財權(quán)進(jìn)一步縮減，在業(yè)內(nèi)看來，目前已經(jīng)納入全國人大立法規(guī)劃的房地產(chǎn)稅或?qū)⒃谖磥沓蔀榈胤蕉愂盏膱詫嵑蠖�。對于房地產(chǎn)對地方財力的重要性，楊偉民也給予了充分回應(yīng)。他表示，地方政府，尤其市縣財力其實十分依賴土地財政和房地產(chǎn)開發(fā)，當(dāng)房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)行調(diào)整，收入就受到限制。“房地產(chǎn)稅的改革需要和整個稅制的調(diào)整和改革，包括下一步深化住房制度的改革相匹配。”楊偉民說道。

財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康就曾表示，房地產(chǎn)稅改革可以解決我國地方稅體系不成型的問題，為地方提供支柱稅種，進(jìn)而落實省以下分稅制，促使政府職能轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟(jì)健康化。此外，隨著房地產(chǎn)稅的“從無到有”，房地產(chǎn)市場上的供需也會更平衡一些，原本很多的空置房可能也會因此進(jìn)入市場出租或交易。

央地財權(quán)事權(quán)矛盾難解

但央地關(guān)系在20多年的時間里已經(jīng)積累了很多方面的不協(xié)調(diào)，業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，僅僅通過其他稅種平衡或依賴中央轉(zhuǎn)移支付還遠(yuǎn)不能解決當(dāng)前央地之間的多方矛盾。

熊偉表示，如今央地在財權(quán)、事權(quán)方面的不協(xié)調(diào)已經(jīng)愈發(fā)明顯。一方面，按照原有的分稅制財政體制，財權(quán)不斷向中央集中，中央所能調(diào)控的財力越來越多。另一方面，事權(quán)不斷向地方下移，地方承擔(dān)的事權(quán)越來越多，這對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響。“這也就是為什么中央一直在強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任的原因。”熊偉說道。

此外，廣為詬病的地方“土地財政”，很大程度上也是由央地收入分配不合理、地方財政困難所造成的。有分析認(rèn)為，如果地方政府的融資能力受到了土地財政的約束，很有可能會利用現(xiàn)有的灰色金融體系，繞過國家房地產(chǎn)監(jiān)管繼續(xù)解決資金問題，這反而違背了我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的初衷。

除了央地之間的矛盾，中央部門內(nèi)部也出現(xiàn)了許多不合理的收入分配現(xiàn)象。一些專家就認(rèn)為，有些部門掌握了太多的收入資源，卻沒有足夠與收入成正比的事權(quán)，無形中造成了稅收利用率的低下。因此，在他們看來，分稅制改革不僅要梳理中央與地方之間的關(guān)系，中央部門內(nèi)部在事權(quán)上同樣也需要進(jìn)行明確劃分，理清支出責(zé)任。