增值稅在短短的60余年中風(fēng)靡全球，與它是一種只對(duì)增值額課征的稅有著密切關(guān)系。規(guī)范的增值稅，可以大限度地避免重復(fù)征稅，減少稅收對(duì)市場(chǎng)行為的扭曲。
備受關(guān)注的“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)已于2016年5月1日正式啟動(dòng)。中國(guó)增值稅從1979年起試行，已走過(guò)37年的歷程。增值稅在中國(guó)的發(fā)展與改革開(kāi)放幾乎同步。增值稅改革的關(guān)鍵步驟，都與改革開(kāi)放有著密切的關(guān)系。
為何對(duì)占稅收半壁江山的增值稅“動(dòng)刀”
增值稅制的每一次改革，都與經(jīng)濟(jì)體制改革有著密切關(guān)系。1994年增值稅制改革，就是為了建立與1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)相適應(yīng)的稅制。
增值稅取代產(chǎn)品稅在很大程度上改變了稅收對(duì)市場(chǎng)的扭曲。擔(dān)心稅收收入下滑，同時(shí)為了防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，當(dāng)時(shí)的增值稅選擇了固定資產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額不能抵扣的生產(chǎn)型增值稅。這樣的增值稅不能全面解決重復(fù)征稅問(wèn)題，于是2009年開(kāi)始了消費(fèi)型增值稅的改革。但是，增值稅改革仍然沒(méi)有到位，固定資產(chǎn)抵扣范圍還是有限的。這次改革將新增不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額列入抵扣范圍，標(biāo)志著消費(fèi)型增值稅制改革進(jìn)入收官階段；擴(kuò)大了增值稅征稅范圍，增值稅全面取代營(yíng)業(yè)稅，更是進(jìn)一步鞏固了增值稅在稅收制度中的地位。
全面深化改革旨在促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在突出財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱定位的背景之中，稅制改革的目標(biāo)就是建立現(xiàn)代稅收制度。稅收要在改進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率、促進(jìn)社會(huì)公平正義中扮演重要角色，要逐步提高直接稅收入的比重。增值稅制改革在深化稅制改革中有著非同尋常的地位，將有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的改善。增值稅所提供的稅收收入幾乎占稅收的半壁江山，對(duì)這樣的稅種進(jìn)行改革，本身就說(shuō)明它在稅制改革中的分量，也是稅制改革快速進(jìn)行的明證。
增值稅制改革難度本來(lái)就不小。改革必然涉及利益格局調(diào)整，而且改革方案的選擇，也需要專業(yè)的支撐。增值稅制改革的復(fù)雜性和專業(yè)性，決定了改革不可能一蹴而就。全面試點(diǎn)能夠推開(kāi)，本身就很不容易。一些在方案設(shè)計(jì)中可能沒(méi)有注意的問(wèn)題也可能在試點(diǎn)中暴露，從而為改革方案的完善爭(zhēng)取時(shí)間，為改革的正式實(shí)施提供更充分的支持。
增值稅制改革的難度非常大。全行業(yè)覆蓋的增值稅制就不容易設(shè)計(jì)。金融業(yè)增值稅制有大量的難題需要克服。增值稅制改革遇上積極財(cái)政政策，又逢上供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，具體方案的設(shè)計(jì)，就不能不考慮更加復(fù)雜的外部因素。所有這些因素，都會(huì)聚焦在“減稅”上。新增不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅額抵扣是實(shí)實(shí)在在的減稅，是不會(huì)有任何爭(zhēng)議的減稅。其他的減稅就要表現(xiàn)在進(jìn)項(xiàng)稅額扣除的范圍確定上，表現(xiàn)在稅率的確定上，為了試點(diǎn)的平穩(wěn)進(jìn)行，改革選擇了行業(yè)稅負(fù)不增加的約束條件。這就給“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)出了一道大難題。
行業(yè)稅負(fù)不提高不等于具體企業(yè)稅負(fù)不提高。但是，畢竟所有行業(yè)稅負(fù)是由一個(gè)又一個(gè)的企業(yè)稅負(fù)所組合而成的。全面試點(diǎn)方案顯示出過(guò)渡性的規(guī)定，無(wú)一不注意行業(yè)稅負(fù)的前后銜接，是在盡可能保持平穩(wěn)的狀態(tài)下，順利推動(dòng)“營(yíng)改增”工作。無(wú)論從稅率的選擇，還是從征收率的設(shè)定，這種設(shè)計(jì)思路都可以清晰地看出來(lái)。行業(yè)稅負(fù)不提高既是“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)作為積極財(cái)政政策中減稅政策的重要內(nèi)容，又是改革爭(zhēng)取社會(huì)全面支持的前提條件。但是，為此所設(shè)計(jì)的改革方案難免復(fù)雜，也意味著未來(lái)增值稅制改革有著較大的空間。
“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)的順利進(jìn)行離不開(kāi)良好的稅收征管工作。完善國(guó)地稅征管體制改革方案要求國(guó)地稅部門加強(qiáng)合作但不合并。這種做法較好地解決了調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性問(wèn)題。但是，有一種客觀現(xiàn)實(shí)是：建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)納稅人由原來(lái)繳納營(yíng)業(yè)稅改為繳納增值稅，并由國(guó)家稅務(wù)局征收，這大大增加了國(guó)家稅務(wù)局的征管壓力�？梢哉f(shuō)，“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)，如果沒(méi)有地方稅務(wù)部門的支持，那么試點(diǎn)的任務(wù)是不太可能完成的。
因此，只有進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)地稅合作，試點(diǎn)的任務(wù)才有望完成。畢竟，“營(yíng)改增”之后，國(guó)稅部門僅僅是管戶就增加了1000多萬(wàn)戶，工作壓力可想而知。只有進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)地稅合作，試點(diǎn)任務(wù)才能較順利地完成。試點(diǎn)中，應(yīng)進(jìn)一步探索合作的模式與機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)國(guó)稅和地稅兩個(gè)部門的積極性。稅收征管的改善同時(shí)是納稅服務(wù)的改進(jìn)過(guò)程，是公共服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的過(guò)程。國(guó)地稅合作，必須將國(guó)稅部門熟悉增值稅的優(yōu)勢(shì)與地稅部門對(duì)行業(yè)更了解的優(yōu)勢(shì)綜合起來(lái)，才能收到良好的效果。
“營(yíng)改增”之后，國(guó)地稅征管體制的進(jìn)一步完善需要提上議事日程。試點(diǎn)伊始，國(guó)稅部門加班加點(diǎn)，精神可嘉。與此同時(shí)，地方稅務(wù)局在行業(yè)稅收征管上的優(yōu)勢(shì)不能充分利用，實(shí)際上是征管資源的一種浪費(fèi)。人隨業(yè)務(wù)走，才是有效的工作方式。如果能夠推動(dòng)國(guó)地稅的有效合作，乃至融合，那么這將大大促進(jìn)納稅服務(wù)效率的提升。“營(yíng)改增”過(guò)程中的納稅服務(wù)是專業(yè)的公共服務(wù)，如果進(jìn)行得好，這也可以為更進(jìn)一步的對(duì)自然人的稅制改革，乃至政府其他部門的改革提供樣板。
“營(yíng)改增”試點(diǎn)后，必須解決好地方政府收入的來(lái)源問(wèn)題
多稅率、多征收率才能保證行業(yè)稅負(fù)不提高試點(diǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但不可否認(rèn)的是，這也在一定程度上影響了增值稅中性作用的發(fā)揮，扭曲了市場(chǎng)行為。在理解這么做的現(xiàn)實(shí)合理性的同時(shí)，試點(diǎn)之后中國(guó)必須加快增值稅立法進(jìn)程，增值稅立法應(yīng)該將簡(jiǎn)并稅率并從總體上降低稅負(fù)作為重要任務(wù)來(lái)完成。理想的增值稅稅率應(yīng)該只有一檔基本稅率�？紤]到現(xiàn)實(shí)的需要，增值稅稅率仍然可以選擇一檔基本稅率加一檔低稅率的做法，并選擇合理的免稅范圍�；趤喬貐^(qū)增值稅稅率偏低的實(shí)際，基本稅率終定為10%左右、低稅率定為5%左右較為合理。征收率也應(yīng)只設(shè)一檔，定為3%左右。
增值稅稅負(fù)因素仍是增值稅立法中需要著重考慮的問(wèn)題。但是，需要注意的是實(shí)際稅負(fù)，而不是名義稅負(fù)；需要注意的是誰(shuí)終承擔(dān)了稅負(fù)，而不是名義上是誰(shuí)在納稅。對(duì)于投資者來(lái)說(shuō)，有意義的是資本回報(bào)率指標(biāo)，而不是繳納了多少稅收。行業(yè)稅負(fù)的概念可能隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展行業(yè)稅負(fù)界限越來(lái)越模糊而失去存在的意義。只要是社會(huì)需要的商品和服務(wù)，在某種程度上都有稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的可能。稅制改革需要密切關(guān)注稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的條件，將增值稅立法與市場(chǎng)繁榮更好地結(jié)合起來(lái)。增值稅立法當(dāng)在釋放市場(chǎng)活力、增進(jìn)市場(chǎng)繁榮上做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)，必須解決好地方政府收入的來(lái)源問(wèn)題。有分級(jí)財(cái)政管理體制，就必須有完善的地方稅體系。營(yíng)業(yè)稅本來(lái)是地方一大稅種，“營(yíng)改增”之后，營(yíng)業(yè)稅消失了。地方政府收入所出現(xiàn)的缺口必須得到彌補(bǔ)，否則這可能影響地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。“營(yíng)改增”試點(diǎn)初期，可以將新增增值稅收入作為地方稅，但是隨著試點(diǎn)范圍的擴(kuò)大，試點(diǎn)時(shí)間的拉長(zhǎng)，再這么做的后遺癥越來(lái)越多，地方和中央爭(zhēng)奪稅源的問(wèn)題可能越發(fā)突出，對(duì)中央稅收收入的負(fù)面影響越來(lái)越大。
事實(shí)上，一部分營(yíng)業(yè)稅收入本來(lái)是中央的，將新增增值稅收入作為地方收入，也是不合適的。在整個(gè)分級(jí)財(cái)政體制未動(dòng)之前，通過(guò)提高地方的增值稅收入分享比例是必須的。有人擔(dān)心因此而導(dǎo)致市場(chǎng)分割并進(jìn)而影響全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，不能說(shuō)沒(méi)有道理，但短期內(nèi)的問(wèn)題需要短期解決方案，否則過(guò)渡期的問(wèn)題就可能導(dǎo)致全局問(wèn)題的無(wú)解。增值稅收入中央和地方五五分享規(guī)定的出臺(tái)，是務(wù)實(shí)的。不同地區(qū)受此規(guī)定的影響不同，對(duì)應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度需要進(jìn)一步完善，改革必須充分調(diào)動(dòng)地方的積極性。中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，更應(yīng)該如此。需要說(shuō)明的是，當(dāng)下的增值稅收入分享還只是過(guò)渡期的做法。中央和地方稅收收入的劃分，更為穩(wěn)定的財(cái)政體制，這還需要結(jié)合整個(gè)稅制改革和其他財(cái)政制度改革的進(jìn)程綜合設(shè)計(jì)。
“營(yíng)改增”全面試點(diǎn)是稅制改革的重要一步。盡管方案還需要進(jìn)一步完善，但是它畢竟邁出了稅制改革的重要一步。接下來(lái)，直接稅制改革也要穩(wěn)步推進(jìn)。針對(duì)自然人的稅收征管難度極大，更不可大意。在取得大的社會(huì)共識(shí)的前提下，加快稅制改革，才可能盡快建立與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代稅收制度。
