四問(wèn)全面推進(jìn)資源稅改革

近日，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，自今年7月1日起，全面實(shí)施資源稅改革，將逐步對(duì)水、森林、草場(chǎng)、灘涂等自然資源開征資源稅。河北省將于7月1日實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn)，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上將擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，條件成熟后在全國(guó)推開。資源稅改革為何要擴(kuò)大征收范圍？為何要全面推開從價(jià)計(jì)征？會(huì)不會(huì)加重企業(yè)負(fù)擔(dān)？為何要選擇在河北試點(diǎn)？記者就此采訪了有關(guān)專家。

一問(wèn)：為何要逐步擴(kuò)大征稅范圍？

資源稅開征于1984年，對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事原油、天然氣、煤炭等礦產(chǎn)資源開采的單位和個(gè)人征收。1994年，國(guó)務(wù)院頒布的《資源稅暫行條例》開始實(shí)施，確定了普遍征收、從量定額計(jì)征方法。自2010起，我國(guó)先后實(shí)施了原油、天然氣、煤炭、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并全面清理相關(guān)收費(fèi)基金。

統(tǒng)計(jì)顯示，資源稅從開征至今已有30多年，尤其是近10年來(lái)資源稅收入增長(zhǎng)較快，年均增長(zhǎng)率約為27%，成為資源富集地區(qū)重要稅收來(lái)源。

我國(guó)是礦產(chǎn)資源大國(guó)，也是礦業(yè)大國(guó)，已發(fā)現(xiàn)172個(gè)礦種，其中已有探明資源儲(chǔ)量162種，品種較為齊全，勘查開發(fā)體系完整，礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量居世界前列的礦種主要有鎢礦、稀土、錫、石墨、煤炭、鉬礦、磷礦等20多種。按工業(yè)需求，我國(guó)通常將礦產(chǎn)資源劃分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)和鹽五類。

但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)行資源稅制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和“兩型”社會(huì)建設(shè)的需要。

“現(xiàn)行資源稅征收范圍僅限于礦產(chǎn)品和鹽，與生產(chǎn)生活密切相關(guān)的水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源未納入征收范圍，不能全面發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約保護(hù)的作用。這次改革擴(kuò)大范圍有利于建立有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，提高資源開發(fā)利用效率，增強(qiáng)全社會(huì)保護(hù)資源環(huán)境的意識(shí)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院院長(zhǎng)胡怡建接受記者采訪時(shí)表示。

基于此，十八屆三中全會(huì)《決定》提出,將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間，逐步將水、森林、草場(chǎng)、灘涂等資源納入征稅范圍。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌接受記者采訪時(shí)表示，全面推進(jìn)資源稅改革，既是十八屆三中全會(huì)《決定》明確的一項(xiàng)重要改革任務(wù)，也是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。“此次改革推廣到所有礦產(chǎn)品，與之前實(shí)施的相關(guān)品目改革實(shí)現(xiàn)了并軌，統(tǒng)一規(guī)范了資源稅征收制度，全面提高了調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用，為下一步全面推進(jìn)資源稅立法工作創(chuàng)造了有利條件。”

考慮到森林、草場(chǎng)、灘涂等資源在各地區(qū)的市場(chǎng)開發(fā)利用情況不盡相同，對(duì)其全面開征資源稅條件尚不成熟，此次改革不在全國(guó)范圍統(tǒng)一規(guī)定對(duì)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源征稅，但對(duì)具備征收條件的，授權(quán)省級(jí)政府可結(jié)合本地實(shí)際，根據(jù)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開發(fā)利用情況提出征收資源稅具體方案建議，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。

二問(wèn)：為何要全面推開從價(jià)計(jì)征？

從2010年起，我國(guó)進(jìn)行了資源稅從價(jià)計(jì)征改革，分品目、分地區(qū)逐步推開。2010年6月1日起率先在新疆開展改革試點(diǎn)（油氣資源稅稅率定為5%），2010年12月1日起推廣到其他西部地區(qū)，2011年11月1日起推廣到全國(guó)。2014年12月1日起，在全國(guó)范圍實(shí)施改革，煤炭資源稅稅率幅度定為2%—10%。同時(shí)，將油氣資源稅稅率由5%提高到6%。2015年5月1日起，在全國(guó)范圍實(shí)施稀土、鎢、鉬3個(gè)礦產(chǎn)品目改革。

胡怡建表示，從量征收到從價(jià)征收的變化，一個(gè)重要的特征是資源的征稅和價(jià)格的變動(dòng)相聯(lián)系，即隨著資源價(jià)格的波動(dòng)稅收會(huì)相應(yīng)波動(dòng)，價(jià)格高的時(shí)候稅收會(huì)相應(yīng)增加，反之亦然。“1994年資源稅全面實(shí)行從量計(jì)征辦法，當(dāng)時(shí)礦產(chǎn)品實(shí)行計(jì)劃價(jià)格，在價(jià)格穩(wěn)定的情況下，從量計(jì)征便于征管操作。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，礦產(chǎn)品價(jià)格已基本放開，受市場(chǎng)供求關(guān)系影響，價(jià)格波動(dòng)較大。”

在胡怡建看來(lái)，實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革后，對(duì)資源賦存條件好、價(jià)格高的資源多征稅；對(duì)條件差、價(jià)格低的資源少征稅，有利于提高資源開采效率和節(jié)約集約利用。“在我國(guó)，資源使用多的是發(fā)達(dá)地區(qū)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往礦產(chǎn)豐富，從價(jià)征收后會(huì)增加使用者的成本，也相應(yīng)地增加了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅收。”

張斌告訴記者，當(dāng)資源價(jià)格上漲、企業(yè)效益提高時(shí)相應(yīng)增加繳稅，當(dāng)價(jià)格下跌、效益降低時(shí)相應(yīng)減少繳稅，這種制度機(jī)制調(diào)整和安排，可以體現(xiàn)稅收合理負(fù)擔(dān)原則，既能有效調(diào)節(jié)資源收益，合理籌集國(guó)家財(cái)政收入，也有利于幫助企業(yè)走出當(dāng)前生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困境，激發(fā)市場(chǎng)活力。

從已實(shí)施的煤炭、原油、天然氣、稀土、鎢、鉬6個(gè)品目資源稅從價(jià)計(jì)征改革情況看，效果明顯，既建立了與資源價(jià)格掛鉤的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，也增強(qiáng)了稅收彈性。在近幾年煤炭等礦產(chǎn)資源價(jià)格持續(xù)走低情況下，此舉及時(shí)減輕了企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

權(quán)威資料顯示，2015年全國(guó)涉煤收費(fèi)基金比改革前減少366億元，資源稅增加185億元，“一減一增”匯總算賬，可減輕煤炭企業(yè)負(fù)擔(dān)約181億元，煤炭企業(yè)資源稅費(fèi)總體負(fù)擔(dān)率由7.95%下降到5.69%，平均噸煤減負(fù)4.33元。

三問(wèn)：會(huì)不會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)？

2011年以來(lái)，受國(guó)際市場(chǎng)供求等多種因素影響，大宗商品價(jià)格呈現(xiàn)震蕩下跌走勢(shì)，礦業(yè)企業(yè)盈利水平下降，許多企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上較為困難。這次資源稅改革會(huì)不會(huì)加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)？

這次改革明確，為避免統(tǒng)一稅率造成企業(yè)結(jié)構(gòu)性負(fù)擔(dān)增加，對(duì)資源品目實(shí)行幅度稅率。各品目的稅率幅度是以重點(diǎn)調(diào)查企業(yè)近幾年實(shí)繳資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)為基礎(chǔ)，并兼顧以前年度礦產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行測(cè)算的，大部分金屬礦、非金屬礦稅率幅度確定為1%—6%，稅率幅度不高。在具體稅率確定上，要求省級(jí)政府在規(guī)定稅率幅度內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)資源稟賦、企業(yè)承受能力等因素提出具體適用稅率建議，報(bào)財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局確定核準(zhǔn)。

據(jù)記者了解，各省在測(cè)算稅率時(shí)，充分考慮了企業(yè)負(fù)擔(dān)能力，按照改革前后稅費(fèi)負(fù)擔(dān)平移原則，根據(jù)近幾年企業(yè)繳納資源稅、礦產(chǎn)補(bǔ)償費(fèi)金額除以礦產(chǎn)品平均市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算。由于這幾年礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下跌，目前價(jià)格處于低位，實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革后，企業(yè)實(shí)際繳納的資源稅會(huì)有所減少，企業(yè)總體負(fù)擔(dān)是減輕的。

“此次改革是在資源價(jià)格相對(duì)較低、資源企業(yè)經(jīng)營(yíng)比較困難的時(shí)期推出的，從價(jià)計(jì)征和清費(fèi)立稅改革短期內(nèi)不會(huì)增加企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，符合當(dāng)前降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的政策要求。”張斌認(rèn)為，資源稅全面改革遵循了清費(fèi)立稅和合理負(fù)擔(dān)的原則，強(qiáng)調(diào)總體上不增加企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，就本次改革而言，由于稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不增加，資源類產(chǎn)品的價(jià)格不會(huì)受到太大影響。而從長(zhǎng)期來(lái)看，從價(jià)計(jì)征改革的全面推開有利于理順資源價(jià)格形成機(jī)制，為未來(lái)更好地發(fā)揮資源稅促進(jìn)資源節(jié)約的作用奠定了較好的稅制基礎(chǔ)。

胡怡建認(rèn)為，特別是在近幾年資源價(jià)格大幅下跌并持續(xù)低迷的情況下，實(shí)施資源稅從價(jià)計(jì)征改革，并配合清費(fèi)措施及稅收優(yōu)惠政策，總體上有利于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

四問(wèn)：為何選擇河北試點(diǎn)征收水資源稅？

我國(guó)水資源費(fèi)開征于1988年。對(duì)經(jīng)水行政主管部門或流域機(jī)構(gòu)許可，利用取水工程或者設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人征收。實(shí)行從量定額計(jì)征。中央直屬和跨省水利工程的水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、水利部制定，其他水資源費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)政府制定。

這次全面推開資源稅改革的內(nèi)容之一是在河北省開征水資源稅試點(diǎn)工作。

發(fā)布的通知顯示，在河北采取水資源費(fèi)改稅方式，將地表水和地下水納入征稅范圍，對(duì)一般性取用水按實(shí)際取用水量計(jì)征，設(shè)置低稅額標(biāo)準(zhǔn)，地表水平均不低于每立方米0.4元，地下水平均不低于每立方米1.5元，具體取用水分類及適用稅額標(biāo)準(zhǔn)由河北省政府提出建議，報(bào)財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門確定核準(zhǔn)。

與此同時(shí)，為充分發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用，嚴(yán)格控制地下水過(guò)量開采，抑制不合理需求，對(duì)高耗水行業(yè)、超計(jì)劃用水以及在地下水超采地區(qū)取用地下水，從高制定稅額標(biāo)準(zhǔn)。正常生產(chǎn)生活用水維持原有負(fù)擔(dān)水平不變。

胡怡建告訴記者，之所以選擇河北試點(diǎn)，應(yīng)該和其水資源短缺和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)，一方面缺水，同時(shí)又需要大量用水，征收水資源稅會(huì)提高使用者的成本，加大水資源節(jié)約和保護(hù)力度。

資料顯示，河北省人均水資源量?jī)H為全國(guó)平均水平的1/7，地下水超采總量及超采面積均占全國(guó)1/3，是超采為嚴(yán)重的地區(qū)，造成地下水位下降、地面沉降和地裂等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅生態(tài)環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門在河北省開展了地下水超采綜合治理，采取了調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)水利建設(shè)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合水價(jià)改革等多項(xiàng)措施。

“在河北省先行試點(diǎn)開征水資源稅，可以有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進(jìn)水資源高效利用，推動(dòng)形成節(jié)約保護(hù)水資源的社會(huì)環(huán)境。”張斌認(rèn)為。

張斌表示，資源稅作為地方稅，各地資源稟賦差異較大。賦予地方政府確定部分資源稅目稅率、稅收優(yōu)惠及提出開征新稅目建議等稅政管理權(quán)，有利于發(fā)揮地方的積極性，對(duì)于構(gòu)建地方稅體系具有重要作用。地方政府應(yīng)切實(shí)清理收費(fèi)基金項(xiàng)目，根據(jù)本地實(shí)際科學(xué)合理確定資源稅負(fù)擔(dān)，即要在短期內(nèi)確保企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)不增加，又要發(fā)揮好資源稅籌集地方財(cái)政收入和促進(jìn)資源節(jié)約的作用。