財政部部長樓繼偉詳解新預算法

素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預算法日前完成實施20年來的首次大修，并將于2015年1月1日起施行。新預算法回應百姓期待重點修改了哪些內(nèi)容？傳遞出怎樣的改革動向？財政部部長樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預算法。

新預算法折射下一步改革方向

樓繼偉說，1995年開始施行的原預算法在今天已難適應形勢發(fā)展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預算法。

他指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調(diào)預算必須接受社會監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟規(guī)律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。

亮點一：政府全部收支入預算接受人民監(jiān)督

新預算法一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條明確規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”。

樓繼偉說，實行全口徑預算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離人大監(jiān)督。

亮點二：避免“過頭稅” 預算審核重點轉(zhuǎn)向支出預算和政策

原預算法規(guī)定預算審查重點是收支平衡，并要求預算收入征收部門完成上繳任務。于是在客觀上帶來預算執(zhí)行“順周期”問題，容易導致收入征收部門在經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務收“過頭稅”，造成經(jīng)濟“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱時，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟“熱上加熱”。

樓繼偉說，新預算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展。同時，收入預算從約束性轉(zhuǎn)向預期性，通過建立跨年度預算平衡機制，解決預算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限定沖抵赤字或補充預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級一般公共預算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預算中彌補等。這些規(guī)定強調(diào)依法征收、應收盡收，有助于避免收“過頭稅”等行為，增強政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

亮點三：規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少“跑部錢進”

針對地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小、限定用途的專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜、交叉重復、資金分散、配套要求多等問題，新預算法第16條、第38條、第52條等條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標、預算編制方法、下達時限等做出規(guī)定。

樓繼偉說，新預算法重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付、除國務院規(guī)定上下級政府應共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配套資金等，有利于減少“跑部錢進”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當干預，也有利于地方統(tǒng)籌安排預算。

亮點四：“預算公開”入法從源頭防治腐敗

與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”做出全面規(guī)定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務、機關(guān)運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明，并在第92條中規(guī)定了違反預算公開規(guī)范的法律責任。

樓繼偉認為，將預算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財政管理水平，從源頭上預防和治理腐敗。

而對于預算不夠細化問題，新預算法第32條、37條、46條等多處做出明確規(guī)定，如強調(diào)今后各級預算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。樓繼偉說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編制支出功能分類和經(jīng)濟分類預算有利于更全面理解預算是怎樣實現(xiàn)的。

亮點五：嚴格債務管理 防范債務風險

相比原預算法，新預算法為地方政府債務管理套上預算監(jiān)管的“緊箍咒”。樓繼偉說，目前地方政府債務風險雖總體可控，但大多數(shù)債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，局部存風險隱患。

按照疏堵結(jié)合、“開前門、堵后門、筑圍墻”的改革思路，新預算法第35條和第94條，從舉債主體、用途、規(guī)模、方式、監(jiān)督制約機制和法律責任等多方面做了規(guī)定，從法律上解決了地方政府債務怎么借、怎么管、怎么還等問題。

亮點六：“勤儉節(jié)約”入法 違紀鐵腕追責

針對現(xiàn)實中的奢侈浪費問題，新預算法對于厲行節(jié)約、硬化支出預算約束做出嚴格規(guī)定，如第12條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則，第37條規(guī)定嚴控機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出等。

樓繼偉說，相對于原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設(shè)置了法律責任，且不夠具體明確，新預算法重新梳理了違法違紀情形，加大了責任追究力度，在第92、93、94、95四條里集中詳細規(guī)定了法律責任。如對政府及有關(guān)部門違規(guī)舉債、挪用重點支出資金，或在預算之外及超預算標準建設(shè)樓堂館所的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。此外，如構(gòu)成犯罪還將依法追究刑事責任等。

將抓緊修訂預算法實施條例

新預算法即將施行，貫徹實施如何不打折扣至關(guān)重要。樓繼偉表示，關(guān)鍵要做好新預算法實施的立法配套工作。

他指出，中央層面需按照新預算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關(guān)預算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?？傊涌煨纬梢惶纵^完善的現(xiàn)代預算制度，增強新預算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理財?shù)於▓詫嵉闹贫然A(chǔ)。