個人所得稅改革方案難產(chǎn)

    個人所得稅改革方案的爭論焦點集中于模式的選擇、免征額、征管手段等問題，在相關部門起草的諸多方案中，最終采用哪一種方案尚未定論

    8月中旬，媒體紛紛報道稱，財政部已將一個過渡性個稅改革方案上報國務院，起征點調(diào)整為1200元。此消息雖內(nèi)容并不詳盡，還是引起了廣泛的關注，人們普遍以為個稅改革的速度會由此加快。

    記者就此事對財政部和國家稅務總局進行了采訪。記者獲悉，近年來財稅部門所做的關于個人所得稅的改革方案有很多，其中一些確實已曾上報國務院。最終國務院將采用哪一種方案尚無定論；至于下一步個稅改革如何推進，更無具體時間表。

    在中國稅制改革中，個稅改革是極為敏感、難度很大的一項改革。1994年稅制改革時，中國個人所得稅收入占國家稅收總收入的比例僅為1.4％，而到了2003年，已達1417億元，占6.5％。目前，此項改革在征收模式和起征點等基本問題上均存種種爭議，征管體制的制約也難以回避，觀察家認為，是項改革會以溫和的漸進方式推行，改革將是個長過程。

    分類和綜合的兩難

    征收模式，是個稅改革中的首要問題。

    從世界各國的征收模式來看，個人的收入征稅有分類課征、綜合課征和分類綜合相結合課征三種類型。所謂分類課稅，是指對不同性質(zhì)的所得項目，采用不同的稅率和費用扣除標準，年終不再匯算清繳；綜合課征則是把個人在一定時期的全部收入加總，再減去法定的扣除后進行累進征收。

    中國現(xiàn)行的個人所得稅制度實行的是分類征收的辦法，即將個人所得分為工資所得、獎金所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得、承包承租經(jīng)營所得、財產(chǎn)轉讓所得、稿酬所得、特許權使用費所得等11個類型的項目。在每個項目中，都各自規(guī)定了相應的稅率、費用扣除標準和征稅方式。

    這種模式在運行的過程中，最為人所詬病的是，納稅人的實際稅收負擔很不公平。由于缺乏對不合理或不合法的收入有效的監(jiān)管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除費用等辦法合理避稅；而收入來源固定的工薪階層易于管理，反而越來越明顯地成為納稅的“主力軍”。

    據(jù)統(tǒng)計，目前全國工薪階層繳納的個人所得稅已占個人所得稅總額的70％以上，在某些地區(qū)甚至超過了80％。如北京市2003年度工資、薪金所繳納的個人所得稅近108億元，占全年各所得項目收入的86％左右。

    中國社會科學院財貿(mào)經(jīng)濟研究所財政研究室副主任楊之剛教授告訴《財經(jīng)》，目前中國出現(xiàn)貧富懸殊狀況，有眾多的體制因素，現(xiàn)行個人所得稅制設計上的缺陷也是原因之一。“這種決定是否交稅的主要因素是在何處工作，而不是掙多少錢的制度設計，明顯不公平，使個人所得稅調(diào)節(jié)收入再分配的功能難以發(fā)揮，加劇了收入分配上的不公平�！睏钪畡傉f。

    在國際上，普遍認為綜合課征是比較理想的模式，有較強的調(diào)節(jié)收入分配的作用，相對于分類課征更為公平合理。近年來，學界和決策層的意見近年來漸漸統(tǒng)一，認為綜合課征模式考慮了納稅人包括各種收入在內(nèi)的總收入水平，以總收入作為納稅的參考，能較好地體現(xiàn)公平原則。

    但也有專家指出，稅制模式的選擇必須和中國現(xiàn)階段的國情相適應。一些財稅專家認為，綜合個人所得稅制的建立至少需要具備三個條件：一是個人收入的完全貨幣化；二是有效的個人收入?yún)R總工具；三是便利的個人收入核查手段。目前中國的征管手段還較落后，電子計算機在稅收征管中的運用尚處于起步階段，因此選擇綜合所得稅制不符合泄�国菣�？003年10月14日中共中央十六屆三中全會公布的《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，就將個人所得稅改革方向定調(diào)為“改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制”。

    財政部一位人士向《財經(jīng)》透露，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，這個原則不會再變化。在這一大前提之下，可以考慮將工薪所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、勞務報酬所得、財產(chǎn)租賃所得等具有較強連續(xù)性、經(jīng)常性的收入列入綜合所得的征收項目中；而對于財產(chǎn)轉讓、特許權使用費、利息、紅利、股息等其他所得，仍然按照比例稅率進行分項征收。

    但對此并非沒有爭議。財政部科研所劉尚希認為，將分類課征與綜合課征相結合的模式，是為了兼顧公平和效率。然而在目前的征管條件之下，這一模式有可能導致“既沒有效率，又失去公平”的尷尬局面，因為在綜合和分類之間會形成更大的避稅空間。

    免征額之爭

    所謂免征額，就是俗稱的“起征點”，意指考慮到納稅人的基本生活費用不被課稅的原則，從征稅對象中扣除一部分生計費用，免予征稅的數(shù)額。征稅對象的收入小于免征額時，不征稅；超過免征額時，只就超過部分征稅。

    中國的個人所得稅稅法規(guī)定，對工資、薪金的免征額為800元。這一數(shù)額是1981年制定的，目前，相當多的專家認為，經(jīng)過20多年的經(jīng)濟和社會發(fā)展，這一規(guī)定已經(jīng)不符合人們的收入水平。

    國家統(tǒng)計局的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1992年時，月收入在800元以下的就業(yè)者占就業(yè)者總人數(shù)的比例為99％，僅有1％的工薪階級的收入超過免征額。然而到了2002年，月收入在800元以下的就業(yè)者占就業(yè)者總人數(shù)的比例為47.2％。而且這些年間，物價水平也提高了許多，百姓的生活成本增加很快。因此，有學者指出，現(xiàn)行的個人所得稅是在對納稅人的基本生活費用課稅，這與個人所得稅的立法精神不相符合。

    北京大學財經(jīng)法研究中心主任、法學院教授劉劍文告訴記者，近年來中國相繼實行了醫(yī)療、住房、教育等改革，這些改革使得老百姓支出加大，800元的免征額已經(jīng)滯后于經(jīng)濟的發(fā)展和財政的需要。應該把這一免征額確定在1500元左右。

    事實上，近年來中國不少地區(qū)在實踐中已經(jīng)自行將免征額作了調(diào)整提高。2003年9月，北京將個人所得稅起征點提高至1200元。在稅制改革的過程中，是默認地方政府的這一做法，還是繼續(xù)保持800元不變，各界爭議頗大。

    中央財經(jīng)大學公共管理學院副院長劉桓認為，現(xiàn)實中很多省市已經(jīng)把免征額定在1400元、1500元。在個人所得稅改革過程中，應當考慮這一因素，將免征額定在1200元，并在這個基礎上設計20％到30％的浮動空間。而對于浮動的標準，要有嚴格的審批，至少要有嚴格的規(guī)定。

    雖然對免征額的設計只有數(shù)百元之差，但是其背后卻有錯綜復雜的利益關系。

    有專家指出，對于低收入群體和弱勢人群，提高免征額將會在社會再分配中出現(xiàn)新的不公平。財政部科研所稅收政策研究室主任孫鋼認為，表面看起來，社會上提高免征額的呼聲很強烈，然而細心考察將會發(fā)現(xiàn)，提出800元免征額過低的大多是發(fā)達地區(qū)和高收入人群，中西部地區(qū)的人們大多數(shù)對此并不在意，這是因為免征額對于收入較高的人群影響較大。

    也曾有人提出按照不同地區(qū)的發(fā)達程度和收入程度分別確定高低不同的扣除額的設想，但中國人民大學財金學院財政系副主任岳樹民不能同意。他認為，如果收入水平高的發(fā)達地區(qū)高扣除，收入水平低的欠發(fā)達地區(qū)低扣除，就會出現(xiàn)收入水平低的人需要納稅，而收入水平高的人不需要納稅的情況，這不符合個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的立法精神，不利于從全國范圍內(nèi)調(diào)節(jié)收入分配，也不利于欠發(fā)達地區(qū)吸引高層次人才。

    除了上述因素，免征額對于財政收入和稅基也起著不可忽視的作用。在中國的分稅制體制之下，個人所得稅主要是地方稅，在很多地區(qū)，個稅成為地方財政收入的重要來源。在這種情況下，提高起征點，會使得地方財政尤其是中西部地區(qū)的財政收入受到影響。

    劉劍文認為，如果提高個人所得稅的免征額，需要完善中央對地方的轉移支付制度，彌補地方財力的不足，然而這又涉及到分稅制的改革。

    據(jù)接近稅務總局的有關人士透露，去年向國務院所上報的個人所得稅改革方案中，并沒有涉及提高免征額的內(nèi)容。然而今年已經(jīng)有所不同，提高免征額的可能性已經(jīng)非常大。但是提高到多少卻很難確定，目前有1000元、1200元、1500元、2000元等諸多方案。

    免征額的爭議看似簡單，但觸及了中國稅收體制和分配體制的深層問題，專家和社會各界出于不同的考慮，就這點達成共識并非易事。

    征管制約改革步調(diào)

    就個人所得稅改革來說，征管方面的難度要大于稅制設計的難度。

    其實，多年前就有專家對個人所得稅改革提出設計，種種方案不一而足，但遲遲難以付諸實現(xiàn)。中國社會科學院財政與貿(mào)易經(jīng)濟研究所的楊之剛就此分析原因說，稅制改革需要一系列其他方面的配套措施，如社會信用、個人信用制度和財產(chǎn)登記制度，以及銀行和金稅工程的聯(lián)網(wǎng)的建立等。

    在現(xiàn)實中，由于這些條件的缺失，中國的個人所得稅成為了征收管理難度最大，偷逃稅范圍最寬的稅種。國家稅務總局所得稅司副司長孫瑞標認為，造成這種現(xiàn)狀有很多原因。

    從世界各國稅收實踐看，凡是實行納稅人自行申報、自行納稅制度較好的國家，除了公民依法納稅的意識較強，更主要的原因是現(xiàn)金交易較少，政府可以通過賬戶對納稅人的稅源實行有效控制。

    而在中國，情況恰恰相反。由于現(xiàn)金交易普遍，稅源不清，個人隱性收入極多，稅務機關無法獲得關于個人收入和財產(chǎn)狀況真實準確的信息資料，因而在個人所得稅征收管理上面對相當大的困難。目前除了工資薪金和利息、股息、紅利，公民的其它收入基本上處于失控狀態(tài)，稅務機關無從查清個人的實際收入數(shù)。這是個人所得稅由分類課征向綜合課征轉變的最大障礙。

    由于受目前征管體制的局限，征管信息傳遞并不準確，而且時效性很差。不但納稅人的信息資料不能跨征管區(qū)域順利傳遞，甚至同一級稅務部門內(nèi)部征管與外部征管之間、征管與稽查之間、征管與稅政之間的信息傳遞也常常會受阻。

    同時，由于稅務部門和其他相關部門缺乏實質(zhì)性的配合措施（比如稅銀聯(lián)網(wǎng)、國地稅聯(lián)網(wǎng)等），信息不能實現(xiàn)共享，形成了外部信息來源不暢，稅務部門無法準確判斷稅源組織征管。同一納稅人在不同地區(qū)，不同時間內(nèi)取得的各項收入，在納稅人不主動申報的情況下，稅務部門根本無法統(tǒng)計匯總。

    再就是個人信用制度的缺失，這一因素直接或間接從多方面影響著個人所得稅的有效征管。

    “這些做起來需要很長的時間，但它們是個稅改革的先決條件。所以個稅改革往往是先改征管。”劉桓對記者說。

    2004年，北京已開始為個人建立納稅賬戶，要求提供納稅人的身份證，為今后綜合征收創(chuàng)造條件。然而距離建立完善的個人所得稅征管體系，還有很漫長的路要走。

    財政部科研所稅收政策研究室主任孫鋼認為，中國個人所得稅制度的修改，有關部門至少提供過八九個不同的版本，其中的復雜性可想而知。也因此，個人所得稅制度的改革只能是漸進的，不可急于求成。